论我国城乡基本公共服务均等化

《论我国城乡基本公共服务均等化》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论我国城乡基本公共服务均等化（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、论我国城乡基本公共服务均等化论我国城乡基本公共服务均等化 中央财经大学 马海涛 江西财经大学 程岚 中央财经大学 秦强 效率与公平是一个永恒的话题，我国自改革开放以来，随着市场化进程的逐 步推进，经济运行的效率得到极大的提高，GDP 年均增长率达到 8%以上，全社会 福利水平得到极大提高。但与此同时，公平问题却日益凸显出来，城乡之间、地 区之间发展差距日益拉大。 我国长期以来在城市与农村之间实行“二元化”的管 理模式和财政分配体制不但不能缩小城乡之间的差距，反而起到推波助澜的作 用。 一、基本公共服务均等化的理论基础 一、基本公共服务均等化的理论基础 政府在任何一个社会形态中都是社会资源的主要

2、占有者， 其区别在于政府如 何获取社会资源以及如何配置资源。 市场经济条件下， 市场自身受其规模、 制度、 技术等条件的束缚，在配置资源过程中不同程度的存在效率瓶颈和分配不均衡、 不公平等问题。尽管效率优先是市场运转的第一准则，然而微观经济主体的“逐 利性”与公共产品自身的“外部性”相矛盾，使得市场无法有效地供给公共产 品，从而影响了社会经济运转的效率。西方公共财政理论认为，政府的存在是为 了弥补市场的缺陷，向社会供给公共产品和服务从而提高全社会的运转效率。其 次，收入分配不公平也是市场无法解决的问题之一，各国政府往往通过累进性税 收、财政补贴以及均等化的公共服务供给等政策来调节居民收入分配。

3、以庇古为 代表的福利经济学派认为国民收入的增长与财富分配的均等化都能够促进社会 经济福利水平的提高。 由于居民私人消费与公共消费在某些领域的区分并不十分 明显，如教育、医疗和社会保障，一般认为政府承担着上述三者基础性产品的供 给责任，居民可根据自身的情况寻求更高层次的消费水平。然而，当政府在基础 领域处于职能“缺失”状态时，居民个人往往需要花费更多的资源来解决，从而 使得他们整体相对收入水平降低，同时降低了居民的福利水平。均等化的公共服 务供给政策具有“均富”效应，公共服务的消费并不区分纳税人贡献的多少，使 得不同收入水平的居民能够享受同等的公共服务。因此，为居民提供“一视同 仁”的服务不但可

4、以提高社会整体福利水平，而且能够有效调节居民收入差距。 公共服务均等化实际上是财政分权理论框架下的政府间财政均衡问题。 公共 服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府为社会公众提供基本的、在不 同阶段具有不同标准的，最终大致均等的公共物品和公共服务。“一般来说，导 致地区间财政差异的原因有两个，即财政努力的差异和财政能力的差异，”前者 与地方政府的财政效率及其实施的地方发展政策有紧密的联系， 如建立纳税人收 入监控体系的地方政府往往能降低纳税人偷税、 漏税的机会， 从而提高征税效率； 后者与地方经济发展水平及资源禀赋差异相关，在同等的税收努力程度下，贫困 地区政府的财政能力大大弱于富裕地区

5、，无法提供水平相同的公共服务。在一个 统一的市场环境下，不能因纳税人身处的地区不同而受到政府不同等的“待遇”，否则将会使得生产要素向“待遇”更高的地区流动，从而扭曲资源配置的 效果。 布坎南(1950)提出的基于公平与效率的兼顾， 财政政策应致力于财政均衡， 使每一个处于平等地位的人都得到“平等的财政对待”， 即所有具有同等收入的 个人得到相同的净财政剩余。然而，“平等的财政对待”是否意味着当两地政府 拥有同等财力时， 两地居民可以从消费公共服务中获得同等效用呢？格拉汉姆与 斯科特提出相似的看法，即个人财政剩余的均等化并不等同于效用的均等化，收 入水平、财富积累情况、职业、年龄、性别等因素均会

6、对个人的公共服务需求产 生影响，以城市公共交通为例，在个人财政剩余相等的情况下，收入水平更高的 居民往往对城市道路的需求更大，对城市公交、地铁等公共交通工具的需求则相 对较小，收入水平相对较低的居民则对公共交通工具的依赖更大。因此，地方政 府需要根据本地区居民的公共消费偏好提供相应的公共服务以提高整体社会福 利水平。与此同时，我们还需要注意，对于同一个国家而言，当地区间收入差距 较大时，拥有相同收入的不同地区居民的购买力是不同的，因此，应以剔除价格 因素后的实际收入作为衡量标准。 二、我国城乡基本公共服务分配的现状与问题 二、我国城乡基本公共服务分配的现状与问题 20 世纪 90 年代以来，随

7、着我国市场化进程的推进，公共财政模式得到逐步 确立，在政府职能调整过程中，公共服务供给制度也逐渐进行了一定的改革，公 共领域与私人领域得到重新界定， 政府不再大包大揽一些明显带有私人消费品性 质的社会产品，如公有住房。与此同时，政府间的分权化改革也逐步推进，现已 初步形成较稳定的政府间财权、事权及转移支付制度。 长期以来，我国在城乡之间分别实行两套公共服务供给制度，城市居民可以 享受包括基础教育、社会保障、公共卫生医疗等为数众多的公共服务，而广大农 民却没有享受应有的“国民待遇”。 我国城市中的公共服务主要由政府公共财政 提供，城市居民免费消费纯公共产品、支付较低的费用消费准公共产品。农村公

8、共服务则主要由农村基层政府(乡镇)和村集体来提供。 由于大多数农村基层政府 和经济组织的财力非常有限，导致农村公共服务供给总量严重不足。城市偏向型 的公共服务供给制度造成财政资金在城乡间投向的非均衡性， 各级财政对城市公 共服务的投入有余，对农村的投入明显不足。而广大农村的大部分公共服务则由 农户自筹资金建设，政府仅给予一定限度的补贴。许多农村公共服务，如农业灌 溉、水土保持、道路修建、基础教育等供给因得不到政府财政的支持，一直都是 依靠以农民劳动力替代资本或是集资摊派等办法自筹供给，无法满足实际需求。 (一)城乡义务教育。 在农村义务教育投入方面， 从 2000 年到 2004 年， 农村中

9、小学经费投入总额、 政府拨款、生均经费均有较大提高，增幅高于全国中小学平均水平。2004 年， 农村小学、初中教育总经费分别为 1070 亿元、574 亿元，分别比 2000 年增长 74.35%、87.69%，比全国平均增幅高 7 个和 10 个百分点；农村小学、初中政府 预算内拨款分别为 886 亿元、 440 亿元， 分别比 2000 年增长 114.87%、 129.， 51%， 比全国平均增幅高 14 个和 25 个百分点。我国农村小学和初中教育总经费中，政 府拨款所占比例也呈逐年增长态势。2004 年，全国农村小学和初中教育经费中 政府拨款所占比例分别为 82.75%和 76.65

10、%， 比 2000 年分别高出 16 个和 14 个百 分点，比全国平均增幅高出 7.8 个和 13.8 个百分点。然而，从总量上来说，农 村义务教育的投入仍远远落后于城市，19962004 年，农村初中、小学国家财政性教育经费从 532.5 亿元增加到 1393.6 亿增长了 1.62 倍，但是，农村初中、 小学国家财政性教育经费占国家财政教育经费的比重不但没有增加，反而由 31.9%下降到 31.2%，下降了 0.7 个百分点。目前我国农村中学生的数量是城市 的 4 倍，而教育经费占比只有 38%，农村初中文化程度以上的农民不到四成，远 低于城市 65.4%的水平。农村劳动力受教育程度的高

11、低直接影响到他们收入的能 力、工作的稳定性，据国家统计局农调总队的调查研究，农村劳动力的劳均汇寄 款与劳动力的受教育程度之间的相关系数为 0.9838，呈高度相关。每个农村转 移劳动力每增加 1 年的受教育时间，每年可增加的汇寄款为 149 元。同时，转移 劳动力受教育程度的高低也是影响其职业稳定的决定因素之一。在 1997 年已转 移的农村劳动力回流数中，文盲高达 21%，初中以下为 17.6%，而初中以上只占 9.35%。目前，我国农村劳动力受教育程度偏低是制约其收入增长的主要因素。 如表 1 所示，2005 年，全国农村劳动力受教育程度偏低，初中及初中以下教育 程度的比例接近 90%。此

12、外，东、中、西部地区农村劳动力受教育情况又有所差 异，东部地区情况相对较好，西部地区相对落后。 (二)城乡医疗卫生。 目前，农民对医疗卫生的需求勉强可以得到保证，但是服务水平的落后与服 务设施的不健全也是普遍的。据调查统计，西部地区农村平均每个乡镇拥有的卫 生院不足一个，且一个乡镇一般包含十五个行政村，这些数据都低于全国平均水 平。目前，全国的医疗资源 80%在城市，20%在农村，医疗卫生领域的高新技术、 先进设备和优秀人才基本集中在大城市大医院。大部分乡村卫生院医疗设备陈 旧，医疗人员水平有限，诊治手段落后，基本属于“询问”治疗，如黑龙江“青 冈事件”就是一个典型的案例，农村卫生人员素质、就

13、医环境难以适应农民日益 增长的医疗卫生需求，全省农村卫生人员大专以上学历仅占 12%，非学历人员占 20%以上；医疗设备严重不足，全省 900 余个乡镇卫生院的医疗设备都是 20 世纪 90 年代初“三项建设”时期装备的， 大部分已经到了报废年限。 截至 2006 年底， 全国村卫生室覆盖率为 88.1%；平均每村乡村医生和卫生员 1.53 人，平均每千 农业人口乡村医生和卫生员 1.10 人，远低于全国每千人口卫生技术人员数 3.58 人，以及市、县两级的 5.14 人和 2.17 人；每千农业人口乡镇卫生院床位数为 0.80 张，城镇每千人口床位数为 2.70 张。 同时， 农村医疗保障体

14、系覆盖面窄、 保障能力有限， 尚未能发挥应有的作用。 2005 年，参加新型合作医疗的人口达到 1.7 亿，不到 8 亿农民的 14，而且保 障能力非常有限，每个人只有 30 元钱。由于缺乏有效的医疗保障，在农村出现的因病致贫或因病返贫现象屡见不鲜。据卫生部于 2003 年进行的第三次全国卫 生医疗调查显示， 农民应住院而没有住院的比例从 1998年的田.7%上升到 75.4%； 因病致贫、因病返贫的农民占全部贫困农民的比例上升到 33.4%；在西部地区农 村，62%的患者因为经济困难应治疗而没有治疗，75.1%的患者还没有治愈就要求 提前出院。 (三)城乡社会保障。 改革开放以来，随着经济体

15、制的转型，原先在计划经济体制下城乡社会保障 制度存在的基础不复存在。国家逐步在城镇建立了较为完善的以养老保险、医疗 保险和失业保险为主要内容的社会保障体系。而农村则不然，改革开放以来在传 统计划经济体制下形成的合作医疗保险几乎完全消失， 养老保险仍然是以家庭保 障为核心。 这样， 城乡社会保障较原来计划经济体制下城乡社会保障的差距更大。 例如，2005 年末全国参加基本养老保险人数为 17487.0 万人，失业保险人数为 10647.7 万人，基本医疗保险人数为 10021.7 万人，全国共有 2500 万左右的城 镇居民得到政府最低生活保障救济，这些都覆盖在城镇，而绝大部分农民则无法 享受到

16、作为公民应当享受到的基本权利。再如最低生活保障，截止 2007 年底， 全国共有 2270.9 万(1065.6 万户)城市居民享受了城市最低生活保障，平均保障 标准为 182.4 元朋，全年共发放城市最低生活保障资金 274.8 亿元。而农村有 3451.9万人(1572.5万户)享受了农村最低生活保障， 平均保障标准为70元月， 全年共发放城市最低生活保障资金 104.1 亿元。 三、我国城乡基本公共服务分配不均衡的分析 三、我国城乡基本公共服务分配不均衡的分析 从一般意义上讲，政府在城乡间提供均等的、“一视同仁”的公共服务是基 于以下假设的：(1)政府将可支配的公共资源用于城市和农村两个地区的公共服 务供给， 政府用来提供公共服务的公共资源是通过向城乡居民征收税费的方式获 得的，且城乡间的税费制度是统一的，并遵循受益原则和能力原则；(2)对公共 服务供给存在一个统一的公共部门(即单一的政府)， 而不具体考虑现实中多级次 的政府，以及各级政府间复杂关系对公共服务供给数量的影响；(3)一般情况下， 政府总是以追求社会整体福利或公共利益最大化为目标；(4)政府能够掌握关于