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1、作为理论的治理:五个论点格里斯托克英美两个国家(Cou)rtny的政治理论,都以“政府”(gove rnment)这个术语指国家(State)的正式机构及其对合法的强制性权力的垄断;而政府的特色则在于有能力作出决定并且付诸实施。“go v e rnment”一词同时也指“统治”,即在民族国家层次上运作以维系公共秩序、便利集体行动的正式而制度化的过程。以“gove rnane e”(“治一提出任 何有生命力的人类制度都必须完成的各项功能例如以下种种 不可 或缺 的任务:应对外来的挑战,防止成员之间的 内部冲突, 获取资源以及制定目标和达成这些目标的政策。说到底,治理所求的终归是创造条件以保证社会
2、秩序和集体行动。因此,治理的产出和统治并无任何不同之处。如果有什么 _差异,那也只在于过程。理”)为题材的理论著作的涌现,反映着社会科学界对统治以不同方式体现出来的模式感到的兴趣。无论传统用法或辞书上的解释,都以“治理”为“统治”的同义词。但在愈来愈多的讨论治理 的著作 中,它的用法和内涵都转移了方向,治理意味着“统治的含义有了变化,意 味着一种新的统治过程,意味着统治的条件已经 不同于前,格里斯托克是斯特拉斯克莱德大学政府系 的政治学教授,主要研究领域为地方政府、城市政治以及跨国政策流传。19 92年至199 7年期间为欧洲 科学研究理事会(E S R C)地方 治理研究计划主任。编辑和写作
3、多部著作,其中最新的两部 为:(地 方民主的再思考(19 9 6年,与D金合编) 以及欧洲城市公用服务业的私有化(199 7年,与D洛兰合 编)。通讯处:profes s orGe rryStoke r,DepartmentofGove rn-me nt,UniversityofStr athelyde,Glasgow,GlIXQ,UK.email:G.stokerstr athelyde.ae.uk.审读有关文献,得出的结论一般 表明这 个词 治 理有 种 种用法,也有种种意思( 罗德斯,1996年;斯托克,19 97年)。但有一基本上相同之处:治理所指,是统治方式的一种新发展,其中的公私部
4、门之间以及公私部门各 自的内部 的界线均趋于模糊。治理的本 质在于,它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制或是以新的方法来统治社会”( 罗德斯,19 92年,第65 2一6 53页 )。治理过程导致的结果与传统的统治过程所导致者相似。如罗泽瑙(1992年,第3页 )所说:设想不存在统治的治理,也就是【着重裁。“治理的概念是,它所要创造的结构或秩序不能由外部强加;它之发挥作用,是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”(库伊曼和范弗利埃特,1993年,第64页 )。不妨观察一下人们如何在整整一大系列的实践和学术领域中使用治理概念,以格里斯托克求抓住思想和工作方法方面的变化,那是很有
5、意思的。在英国和美国,治理一词无疑已经进入经选举或非经选举而受任的官员们的语汇之中。而在其他西方民主 国家的政策辩论中,这个词也说得很响亮。同样地,它也已进入了发展中国家的政策角逐场。就世界银行而言,它有时已被简化为致力效率和负责任的政府的同义语。另一些机构和场合则是把它作较为广义的运用而与本文的观点一致:承认发展中国家的公私机构和自愿社团的互相依存。当然,治理的使用有时是出于修辞而 并无什么实质上的意义。在奥斯博恩 和 盖布勒的著作(重新发明政府,199 2年)中,治理有时被当成“统治”使用,那意思仿 佛是在市场取向的私有化社会中“统治”已然找不到 买 主而治理却很有市场,因为它是指一种“重
6、新发明”的、经营管理较前为佳的政府形式。奥斯博恩 和盖布勒的那本 著作所讨论的是政府如何可以超脱于直接提供各种服务之外,代之以对一系列更加广泛的工具的明智而有效的利用。所谓治理,就是要充分发掘订立合同、授予经营之权以及采取新的管理形式等方面的潜力。简而言之,就是别的人所说的实行新的公共管理办法(胡德,19 91年)。但本文使用治理一词,所指却不 止于此:不止于一套新的管理工具,也不 止于在公共服务的生产方面获得更高的效率。在某些场合,治理也用来作为削减公共开支的理由,多少顾全一点面子。它成为一种代号,意思是政府可以少办一点事。治理的时兴无疑在一定程度上反映着人们寻求办法,减少政府消费的资源和经
7、费。它包含一重意思:政府的能力也有一定限度,同时也反映着一系列广泛的势力的兴起。治理绝不是财政恐慌的单纯产物。讨论治理的学术文献形形色色,而且相对而言互相之间关系不大(杰索普,1995年)。它的理论根源不 止一端,包括公共机构经济学、国际关系、组织研究、发展研究、政 治科学、公共行政管理以及受福柯的理论 启发而来的若干理论。如若按照它的先驱人物的看法,则其根源还应当包括组合主义(eorpor atism)、政策群体,以及一系列涉及经济体制演化的经济分析。我们从这些文献便可以追根溯源,但文献本身的多种多 样却要求我 们就 治理形成一种观治理观点对理论的贡献并不在于 因果关系分析这个层次;它也并不
8、为我们提供一种新的规范理论。它的价值在于,它是一种组织框架,可以据以求得对变化中的统治过程的了解。如贾奇等人所言(1995年,第3页 ):诸如此类的概念框架“提供一种语言和一个参照系,可借以考察现实,并且导致理论家提 出否则未必会提 出的间题,从中就有可能获得别的框架和观点未必能导致的深刻见解。理论框架有能力促使人们致力以求更动范式”。这样的一些框架与值得研究的事物往往一致,而这正是其价值所在。治理的观点有助 于辨识重大问题;而虽然它有 时也有助 于找到若干有用的答案,它的作用却在于前者而不在于后者。它所提供的参照点,对传统的公共行政管理中的许多视为当然的假设都构成挑战。本 文对治理 的讨论围
9、绕五个论 点展开;其目的是提出治理的若干方面以供探讨,而不是罗 列一系列表述,论证其或正或误。此五个论点为:1.治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。2.治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点。作为理论 的治理:五个 论点3.治理明确肯定涉及集体行 为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖。4.治理指行为者网络的自主自治。5.治理认定,办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引;而政府的能力和责任均在于此。这五个论点之间的关系是互补而 不是竞争,更不是冲突。其中每一论点都涉及某种
10、困难或关键问题:与治理相关的制订政策过程这一复杂现实,与据以解说政府而为之辩护的规范信码相脱离。各方面的责任趋 于模糊,易 于导致逃避责任或寻找替罪羊。由于对权力的依赖,以至并非原来所求、而于政府影响不 良的结果这样的问题愈加 恶化。既然有了自治网络,政府对社会应负什么责任这一条便难以明确。即使在政府以灵 活方式控制和引导集体行为之 处,治理仍然有可能失败。1. 治理指出自政府、但又不限于 政府的一套 社会公共机构和行 为者治理给我们发出的第一个信息,就是挑战对按照宪法和 正式规范来理解的政府体制。以英国为个案,这就是对“威斯敏斯特模型”提 出挑战(甘布尔,1990年)。按照这一模型,英国政治
11、制度的特征是议会掌握主权,内阁制政府强大,通过选举对社会承担责任。这里的高于 一切的形象是,由内阁责任理论加以指导并赋予合法性的、建立在统一基础上的国家(Sta te )。治理理论却提出,可以 以威斯敏斯特模型为例的体制/宪法观点有其不足而且引人误入歧途。政府的结构东零西碎,机关组织林立。威斯敏斯特模型尤其未能反映 出英国体制的复杂现实。从理论上讲,建立在统一基础上的国家只能有一个权力中心,但究其实际国家的中心却不 止一个;而且,地方、地区、全国以及国际层面上各式各样政府机构之间的关系密密麻麻。治理理论的目的之一便是要 强调指 出政府体制的这种复杂结构,提请人们注意。这种复杂结构之来,部分是由
12、于现代的英国政府创建的那种高度分工制度,而大体上遍及整个政府机制的那种主管机关一职能部门关系则尤其给这种复杂性火上加油。各种职能部门、直接提供各类服务的单位、供人们选择的医院和学校等等在英国随处可见,无一不体现着这种顾客一供应商范式。此外,由于将权力不断转让给政府内部 的以及地方/地区的各个层次,中央政府一直处于被“掏空”的状态。治理理论也提请人们注意私营和志愿机构之愈来愈多地提供服务以及参与战略性决策这一事实。过去几乎全然属 于政府的若干责任,有许 多如今已是和他人分担。相当的一部分公共服务事业乃至有关的决策之由企业承包或采取公私合伙方式承办,在许多国家已经成为现实。直到5 0 年代为止一贯
13、在政治研究中占据统治地位的法律/宪法传统如今遭到挑战,这挑战部分地也是由于治理理论的兴起。它 主张放弃正规形式、不再把“应当如何”作为关注的焦点,而把行为和“实际如何”作为焦点。在现代的统治领域中,“实际如何”的情况高度复杂、乱成一团、为中央政府所无从措手,而且有许多方面是关键决策人难以了解的,一般的公众就更加无从谈起。通常的假设都以政府为焦点,仿佛它是个“孤独的”机构,与广大范围的众多社会势力没有关系:从广义上看,治作为理论 的治理:五个论点的框架来安放治理这个正在 出现的体制。以英国的案例而论,关系紧张、矛盾重重的局面已经出现,而且超过了地方政府的层次,其中包括半官方机构(quang。,译
14、按:指不属政府部门但由政府提供资金并指定人选者)的责任或者说不负责任问题、政策与职能事务之难以 区分、无面 目的官僚(fa c ele s sbur e a u erats)、以及 内一淘各部的责任等等;所有这些都引起了人们的关注。权威的行使必须是合法的。这一判断不仅仅是从规范出发,而且有着极其现实的根据:掌权当局 必须由公众认可其具有合法地位,才有可能长期地有效 行使权力。合法性不足,必然破坏公众对变革规划的信心和支持,最终破坏掌权者动员资源、推进合作与伙伴关系的能力。比瑟姆(1994年,第1 4页)提出,一种政治制度的合法性计有三个方面。他之提出它们,所根据的不仅是抽象的哲学思考,尤其是对
15、具体的政治制度运作情况的观察。2.治理理论明确指出在为社会 和经济问题寻求解答的过程中 存在的界线和贵任方 面的模糊 之点权力要能合法, 必需三个条件:符合既定的规则;规则本 身经受得起以共有的信仰为参照而进行的检验;以及下属尤其是其中最重 要 的成员对特定的权力关系明白表示同意。按照这个观点,合法性不是个“全或无”的问题。无论在任何政治制度中,某些规则总是会有模糊之处,也总是会有些人既不接受这些规则,也不承认据之掌权的那些 人。要害在于,使权力规则具有或多或少的合法性,是有可能办到的。简而言之,一种政治制度的设计和运作既可以增加也可以减少它的合法性。而治理这个制度恰恰缺少可以 以英国的威斯敏
16、斯特模型为代表的传统模型那种简单明了的合法性“神话”。所以,应该考虑的是:治理能 否以及如何才能获得更大的合法性。治理理论不仅承认我们的政府制度愈来愈加复杂,而且提醒我们注意责任的转移、国家(State)退后一步而把责任推给私营部门和志愿团体从广义上说推给公民的这样一种打算。就其最抽象的一面来看,治理理论讨论 的是国家与市民社会之间长期存在的制衡关系所发生的变化。鼓励人们的依赖思想的福利国家体制,无论政治上的左翼或右翼都已不再认可。强调权利可也强调贵任,这样的一种公民身份已经成为正在出现的举世一致的意见的一个部分。享有福利支持的权利,应当以责任互补;就是说,在获得福利的同时要承担义务,要对社会作出反应。人们对“积极 的”公民身份的关心,把治理和关于公有社会主 义以及“家庭”价值观的更广泛的辩论连接起来。治理理论涉及对社会资本和社会的根本价值系统;欲求社会在经济和政治两个方面情况 良好,这些都是不可或缺的。责任的转移在体制上有了反映,表现为公私部门之间的界线趋于模糊;这又转而体现为一系列志愿性的或者说属 于第三部门的机构的
