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1、部分发达国家水环境保护投融资的比较与借鉴宰财政部财政科学研究所课题组1(财政部财政科学研究所，北京，100142)摘要当前，投入不足是我国水环境保护面临的重大挑战，而投融资体制与政策则是制约资 金投入的关键因素。我国在水环境保护方面所面临的投入困局，一些西方发达国家在工业化、城 市化深化阶段也曾经历过。本文分析比较了美、日、德、法、英五国在水环境保护投融资方面的 基本做法，归纳了五国在法律体系建设、行政监管、经济手段调节、融资方式创新、市场机制运 行等方面的共同特点，提出了改进和完善我国水环境保护投融资政策的对策建议。研究认为，完 善我国水环境保护投融资政策应借鉴国际有益经验，结合我国实际情况
2、，进一步明确政府与市场 的作用边界，深入进行相关事权和支出责任划分，拓展融资方式和渠道，运用财政资金成倍带动 社会力量投入，通过加强重大项目集成管理促进水环境保护管理整体上水平、上台阶。 关键词水环境保护投融资现状国际比较Comparison of Water Environment Protection Investment and Financing Between Several Developed CountryAbstract Currently,inadequate investment is Chinas major challenges in water environment
3、 protection area,also investment and fmaming system and policy is the key factor restricting capital investmentDifficulties chilla faced today in this area,are also experienced by some Western developedcountries in the industrialization and urbanization deepening stageThis paper compares the United
4、States，Japan,Germany,France and Britain five countries in the water environmem protectioninvestment and financing aspects of the basic approach,sRmmarizes the five countries in the legalsystem,administrative regulation,economic instrmnents，regulation,触ing innovation,marketmechanisms etcof common fea
5、tures，the counterlneasures of improved water environmental protection investmem and financing policiesStudies sllggea that improvement of water environment protection investment and fmancing policies should benefit from international experience，combined with the actual situation in China,to further
6、cla街y the role of government and the market boundaries， depth-related division of expendinme responsibilities，and expand financing channels，multiplied social capital investmem by government encourages，strengthening the integrated management of major projects to promote the overall level of managemen
7、t of water environment protection,on the stage KeywordsWater Enviromnem ProtectionInvestment and financing StatusInternationalComparison本文为“十一五”国家科技重大专项水体污染控制与治理第六主题下水环境保护投融资政策与示 范研究课题的阶段性成果。 1题注：本文为“十一五”国家科技重大专项水体污染控制与治理第六主题下水环境保护投融资政策 与示范研究课题的阶段性成果。课题组组长：苏明，课题组主要成员：傅志华刘军民石英华李成威唐 在富程瑜王振宇张旺姜竹，本子课题负责
8、人：傅志华唐在富，本报告执笔人：苏明傅志华唐在富416我国目前正处于工业化、城市化深化阶段，环境资源压力日益增大。水环境保护所面临 的诸多困难当中，资金投入不足问题尤其突出。从一些发达国家所走过的历程来看，水污染 防治和水资源环境保护需要大量、持续的资金投入，有效的投融资政策是推动水环境保护工 作开展的关键环节。因此，对发达国家水环境保护投融资的基本做法进行分析比较，对其中 的成功经验进行归纳总结并为我所用，这对于改进和完善我国水环境保护的投融资政策体系 具有重要的意义。1一些国家水环境保护投融资的主要做法这里我们选择美、日、德、法、英五国为对象进行比较分析，简要归纳其在环境保护特别是水环境保
9、护方面的基本做法。 11美国美国的环境保护投入以国会所通过的环境法案为基本依据。1972年时全国用于污染控 制的总费用约占到GDP的15；进入20世纪90年代以来，污染控制的总费用接近GDP 的2。目前，美国环保产业的资金筹集主要有以下几种方式：一是联邦和州政府的财政支 持。除联邦政府之外，州政府与地方政府也对水环境保护事业进行资助。二是发行市政债券。 近年来，在饮用水和污水处理两个领域，其项目建设资金约85是来自于市政债券融资。 三是企业自筹。美国政府为私人企业核定固定的投资收益率，在许多领域，企业自身通过各种渠道筹措资金用于环保产业的发展。四是征收污水处理费。美国的污水处理费主要用来支 付
10、日常运行与维护费、对建设投资进行还本付息、人员工资和极少部分设施设备的更新改造 费等。表11970-2001年美国联邦政府环境保护相关转移支付(单位：亿美元)1联邦对州以及环境和资源项环境和资源项 年份州以下政府的对环境和资源项下给美国环保 下拨款占转移 转移支付总额下的转移支付额 局的拨款额支付总额的比例()19702406541194171198091 385536346035871990135325374528742771995224991414829121841998246128375827461531999267081410329615420002846594595349161200
11、131626550923595161另外，在排污许可证交易水环境保护政府引导与市场化运作结合方面，也有很多的经验。 其中，最吸引人目光的是，排污许可证交易和成立“国家周转基金”。 一是开展排污许可证交易。在美国，排污许可证的交易非常普遍和活跃，主要包括三种模式： 排污削减信用模式(emission reduction credits)，总量一分配模式(cap and allocate)，非连续 排污削减模式(discrete emission reductions)。许可证交易便于不同市场主体进行适合自身的环 保选择，大大促进了环保事业的发展。二是成立“国家周转基金”。美国在水环境保护方面除了
12、从资金、政策等方面给予支持外，1全国工商联环境服务业商会内部报告美国水务行业投融资机制研究，环境产业研究2009年第11 期。417财政预算资金还以周转基金的形式发放用于水环境保护项目当中，其中运作最为成功的就是 国家清洁用水周转基金(Clean Water State Revolving Fund)和国家安全饮用水周转基金 (DrinkingWaterSafeRevolvingFund)，两者统称为“国家周转基金(StatoRevolvingFund)”。国家周转基金的运行模式从另一方面体现了美国在水环境保护投融资制度安排的特点。国 家清洁用水周转基金。该基金在设计贷款时，把联邦资金、各州资
13、金和其他项目的资金融合在一起，向符合标准的水环境保护项目提供低利率贷款。其中，资本金由联邦政府和各州政府按1：5的比例配套提供，基金贷款收益作为基金总额的增值部分加以循环使用。安全 饮用水周转基金。每年环境保护署首先要预留年度预算额的15供印第安属地和阿拉斯加 土著人地区使用，20用于改善小型水利技术系统，200万美元用来监督部分饮用水所含的 成分，1000万美元用来开展健康影响研究。在提取这些特殊预留款项之后，再根据最新的饮用水基础需求调查数据来提出分配公式向各州分配基金。基金分配必须保证各州至少 获得不少于当年基金预算1的分配额，另外，哥伦比亚特区有权在分配额之外获得基金预 算1的额外拨款
14、，弗吉尼亚岛和太平洋岛地区有权在分配额之外共同分享基金预算033 的额外拨款。12日本在亚洲国家当中，日本是十分重视并较早实施政府环保行动的国家，其在水环境保护方 面的做法和经验值得其它亚洲国家借鉴。从20世纪60年代末期开始全面防治产业污染，当 时的环境保护费用主要由企业负担；到1981年，环保投资额已增加到12030亿日元，10年 间增长了10倍多。1994年日本政府实旌环境基本计划之后，环保投资占GNP的比重 一直保持在16以上，有的年份甚至高于2。从环保投资的结构来看，20世纪90年代以来，日本中央政府环境预算的83用于环境 基础设施建设，环境基础设施建设的投资是大气污染防治投资的7倍
15、左右。在环境基础设施 建设当中，污水处理相关投资占到70左右。在地方政府的环境投资中，基础设施建设的 投资比例更高，有的甚至达到90多，其中70以上用于污水处理，12一18用于生活垃圾 处理。表2日本环境投资主体结构关系(1991年)单位：十亿日元 投资主体及投资方式环境基础设 企业污总计施建设投资染投资 向地方政府贷款799(24)799(207) 中央政府提供的资金补助11 OO(33)1100(286) 直接投资的项目资金40(1)40(1) 中央政府附环境事业团30(6)30(08j1) 属金融机构其他89(18)89(23) 向企业提贷款19(4)19(05) 地方政府供的资金无偿补
16、助6(1)6(02) 直接投资的项目资金619(18)619(161) 企业自有资金 企业向私7,-银4t或商业799(24)349(71)1148(298) 性金融机构的贷款33574933850 总计(1 00)(100)(100)【872】【128】【100】 资料来源：世界银行日本环境投资的主体分为中央政府及其附属的金融机构、地方政府和企业三大部分。 (1)中央和地方政府财政投入。近年来，日本包括水环境在内的整个环境投资中，政府投 资是主体。以污水处理为例，日本政府通过生活污水建设法的应急措施，设立全国生活418污水设施建设五年计划。从1963年开始己完成的9个五年计划中，中央政府的财政拨款一 般占到总投资的2旷_66，其他资金来源包括市政
