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1、国有资产管理体制的完善与创新2005 年我国国有企业集团年末资产总计首次超过亿元，达到亿元。其中，国有及国有控股企业集团年末资产总计为亿元，比上年增长 15.0%。从经营规模看，2005 年国有企业集团共实现营业收入 15.6 万亿元，其中，国有及国有控股企业集团实现营业收入 12.4 万亿元，比上年增长19.4%，实现利润 9047.2 亿元，实现税金 9957.1 亿元。2006 年我国国有企业集团主营业务收入突破二十万亿元实现税金 1.2 万亿元，当年我国财政总收入为 3.9 万亿元，占我国财政收入 30.8%.可以说国有资产在我国国民经济中依然居于主体地位，国有资产管理的成败与否是关系
2、到我国可持续发展战略能否顺利进行的关键之举。一、 我国国有资产管理体制的历史演变过程改革开放以前的国有资产管理实质上就是国家财政的全部，加强国有资产管理就是加强国家财政管理。我国国有资产管理在建国之初基本上是照搬“苏联模式” 。这种模式的最大特点是高度集中实行政企统一，国有资产属于国家所有由政府分级管理。随着社会主义经济的不断发展和几次经济体制改革，中国国有资产营运与监管体制也经历了统收统支、放权让利、利改税、经营承包责任制、转换企业经营机制和产权制度改革等漫长的改革过程。改革开放以前即 1956-1978 年，中共十一届三中全会以前的改革探索。这一阶段是以“统收统支”为标志的高度集中的国有资
3、产营运与监管体制。按照传统的经济理论和计划经济体制要求，中国建立了“国家所有，分级管理和计划管理”的国有资产管理体制。早在 1956 年毛泽东主席就在著名的论十大关系中指出：“国家和工厂，合作社的关系，工厂、合作社和生产者个人的关系，这两种关系都要处理好。为此，就不能只顾一头，必须兼顾国家，集体，个人三个方面，也就是我们过去常说的军民兼顾，公私兼顾 。鉴于苏联和我们自己的经验，今后务必更好地解决这个问题。周自强，黄新春，薛献华， 国有资产管理 ，南开大学出版社，2005 年第一版。段溢波， 湖北财经学院学报 ，2004 年第二期乔均， 国有企业改革研究 ，西南财经大学出版社，2002 年版，第
4、 267 页。2”根据毛泽东这一思想，就有过四次大的国有资产管理体制改革，即 1956年，1958 年，和 1961 年以及“文化大革命”期间的改革。虽经过这四次大的改革和调整，但由于计划经济思想的束缚，改革成效不大。体制仍集中反映出以下几个特点：（1）国有经济几乎控制了所有行业领域，国家办企业国有国营化程度高；（2）政府以所有者与经营管理者双重身份管理企业，企业只是政府统一计划下的单纯生产或者经营单位；（3）财务上实行统收统支，企业不负盈亏；（4）国家对企业投资采取采取无偿拨给方式。这种高度集中的管理与监督体制，虽然在计划经济条件下起到过积极作用，但是也明显地暴露出严重的弊端，这便是政企不分
5、，所有者与经营者不分、资源配置不合理、企业缺乏活力、资产使用效率低下等等。改革开放以后的国有资产管理是一种对微观主体的改造，大致可以分为三个阶段：第一阶段是 1979-1984 年，在维持计划经济框架下以放权让利为主要特征扩大企业自主权的改革。主要是把企业的经营自主权归还给企业。第二阶段是 1984-1988 年，在市场经济体制和计划经济体制并存的条件下实行经营承包。从而使得企业的经营自主权得到落实，确定国家与国有企业的分配关系。第三阶段是 1988-1994 年，即转换企业经营机制，全面试点改革阶段。1988 年 9 月，国家国有资产管理局的正式组建，标志着国家国有资产管理体制改革进入了一个
6、新的阶段。国务院明确规定：“企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使企业财产的所有权。 ” “财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能。”从此国有资产管理部门专门从事所有权管理，从市场取向改革思路出发，展开清产核资、资产评估、产权登记股份制试点和组建企业集团，做了许多有益的基础性工作。改革由此发展到一个以市场经济理论为指导，全面试点改革阶段。这几个阶段的改革始终在国家与企业之间的权利利益之间进行调整，未能触及企业根本制度变革产生了很多弊端，最典型的就是导致企业短期经营行为，内部人控制企业，国有资产流失严重。第四阶段是1994 年至今，在社会主义市场经济条件下建立现代企
7、业制度。中共十六大报告在总结了以往改革经验的基础上明确提出国家和地方政府共同履行出资人职责，实现权利，义务和责任相统一，管资产和管人管事相分离的具杨歆， 国有企业改革与国有资产管理 ，中国言实出版社，2003 年版，第 311 页。中国国有企业改革的回顾与展望 ，首都经济贸易大学出版社，1999 年版，第 47 页。体政策。2003 年 4 月国资委挂牌成立，2003 年 5 月企业国有资产监管暂行条例的实施标志着我国国有资产管理体制进入了一个监管更加明确，有法可依的新阶段。改革的目的是理顺产权关系，推进企业的股权多元化，建立公司制企业及规范公司治理结构。但是这些改革都是微观主体层面的改革，并
8、没有从根本上解决国有经济效率低和结构不合理的问题，更没有解决出资人缺位和财政职能越位的问题。二、现阶段我国国有资产管理体制中存在的问题（一）国有资产管理范围不清，目标定位不当从总体上看，国有企业改革仍然面临着严峻形势，有很多企业仍然因改革严重滞后而难以摆脱困境。从现在看来，国企改革难点的关键所在仍然是企业自主权迟迟不能完全落实。甚至一些已经完成现代企业制度改革，包括有的上市公司，都因在重大发展决策和人事方面缺乏自主权而严重制约了企业的开拓与发展。没有自主权的企业，国有企业经营者在经营方针、方向和分配、激励方面的权利不到位就难以有市场竞争的活力，生产力难以进一步得到解放。自主权不落实，根子就在于
9、政企分离不够彻底。而政企分离达不到要求，关键又在于政府未能正确给自己定位。政府有关管理部门总是担心放手后国有企业会出现失控。不少企业为了放开自己的手脚在经济发展和市场竞争中施展才干，在竞争中取胜，被迫采取一些非常手法，例如，有的企业为了减少上级政府部门的干预，在国有资本之外加入了一部分本企业职工的投资股份，通过挤入集体经济成分，以便找到藉口顶住上级部门对经营决策和人事变动上的干预。这种做法效果虽然明显，使该企业获得了迅猛的发展。但这并不是解决问题的根本办法。由于不同的政府部门分割行使国有资产所有权职能，管资产与管人、 管事相脱节。管人的不管生产经营，管生产经营的不管人，没有形成一个集中统一的监
10、管体制，权责分散，权责不清，就必然发生两方面弊端，或政企不分，统得过死，造成低效率，效益损失，或监管不力，内部人控制周自强，黄新春，薛献华， 国有资产管理 ，南开大学出版社，2005 年第一版罗建刚， 委托代理：国有资产管理体制创新 ，中国财政经济出版社，2004 年版，第 147 页。4严重，导致国有资产流失。如果建立一个独立的国有资产管理部门，专门对国有企业资产的管理，履行出资人职责，现在的政府行政管理部门，专门从事公共事物管理，政府公共管理部门与行使国家所有权部门分离，使各自有明确的定位和目标，这定会有助于从根本上改善政府、市场与企业的关系，为政企分开打下坚实基础。1（二）对国有资产管理
11、监督乏力造成国有资产流失严重国有资产管理上除了上述问题外，还有一方面缺陷，就是如何保证国有资产不流失，这是当前公司治理结构中的一个致命缺陷。很明显的一点是国有资产流失现象严重。一些国有企业在实行承包、租赁、股份制改造和民营化等的改制过程中，以各种方式低估或低价转让国有资产，在出售国有资产时，不是在市场中公开进行，而是私下交易，暗箱操作，有的甚至一卖了之，或把国有资产直接量化到个人。一些国有企业兴办的集体企业，其原始资产原本是国家的，但是由于管理散乱，公私不分，过了一定时期，这些企业糊里糊涂被定为集体所有制资产了。一些国有企业在实行市场经济改革中，由于不善于经营，未能在市场大潮中学会游泳，造成较
12、大的经济损失和效益流失。国有企业管理中出现内部人控制现象，有的弄虚作假，欺骗社会，损害国家和群众利益。产生这种现象不少是在国有资产重组中造成的。国有企业重组、改制都是符合改革要求的，但由于国有资产量大面广，随着投资主体和股权结构的多元化，在国有资产基础上出现了大量控股、参股等混合所有制经济。国有资本重组流动的情况愈加复杂，这客观 上为国有资产的监管增添了难度。不少改制后的公司董事会、监事会职责不到位，不能发挥应有的作用，这就为出现内部人控制现象的产生提供了广阔的空间。企业经营者在资产、资金使用等方面的权力过大，有时代替了出资人的权力，目前这种现象有增多的趋势。这种情况要求应有专门的专业性强的资
13、产管理机构来加强监管。这就是说国有资产管理上的“所有者缺位”1总结改革经验，实现政企分开 ，改革 1989 年第 2 期。宁向东， 国有资产管理面临 8 大紧迫问题 ，中国经济观察，2004 年第一期。的现象必须解决，必须有具体人和机构作为出资人代表负责监督国有企业的国有资本的保值和增值，使出资人到位。1（三）现代企业制度不完善和国有资产管理的法律法规不 健全如果说产权不明，政企不分，职责不明是造成国有资产效率低下，流失严重的外部原因，那么国有企业内部管理不够科学和法律法规的不健全则是国有企业发展的内部因素。主要表现为投资主体多元化治理结构尚未形成。在不是国家控制的领域和行业一定要形成多元化的
14、投资主体结构，它是公司科学管理的基本前提。二是国有控股企业三权分离和制衡架构仍不健全，造成一人独断的局面，缺乏科学性民主性的现代企业管理理念。三是许多经营性国有资产即国有企业体制僵化，资金周转困难濒临倒闭。同时大量民间资本游离于资本市场未能被国有企业吸收，许多先进的管理模式不能为我所用，造成资源的极大浪费。一直以来我国对国有企业管的太死，没有真正用市场手段解决问题，也是造成后来国有企业纷纷倒闭，下岗职工急剧增加，社会压力过大的重要原因之一。三、如何解决国有资产管理体制中存在的问题（一）中央政府和地方政府应切实履行出资人职责现实情况表明，必须改革国有资产的管理体制。党的十六大报告中指出：改革国有
15、资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。这是我国的经济体制改革不断深化，进一步推进国有企业改革的必然要求。这里首先遇到的是中央政府与地方政府如何在实现国有资产所有权中的定位问题。中国是一个大国，地域辽阔，国有企业众多，即使经过调整、改制，目前还有大约 18 万户分布在各地。为了使管理有效，都由中央政府直接管理这么多企业是困难的。较好的办法就是由中央政府和地方政府分工负责1段溢波， 湖北财经学院学报 ，2004 年第二期。张弥、周天勇， 国有企业改革攻坚 ，中国水利水电出版社，2005 年版，第 101 页。6履行国有资产所有者的权利，他们代表国家履行出资人的职责。这种分工包括资产的划分和权
16、利的划分。十六大明确规定了中央与地方在资产方面的划分，关系国家经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。在这个问题上理论界有着不同的意见。有一种意见主张应当把过去的“国家统一所有，政府分级管理（监管） ”的办法改为使地方政府成为所辖国有资产的真正所有者。原因是过去那种分级管理的体制，地方政府不拥有国有资产的所有权，就发生责权不对称现象，助长了地方政府滥用国有资产的行为，造成国有资产流失严重；在改制中关心的是如何通过改制甩包袱，而不是在改制时维护资产所有者的利益；缺乏使国有资产增值的积极性。因此，必须用“分级所有，分级管理”来代替过去的“统一所有，分级管理”的模式。他们从理论上论证“分级所有”的合理性，认为“谁投资，谁所有，谁收益” ，这是市场经济的通行原则。地方所管辖的国有资产很多 都是由地方政府投资兴建的，理应归地方政府所有。这种看法与十六大提出的国有资产管理体制改革的原则是不一致的，十六大明确
