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1、财税改革又向前迈了一大步。5 月 21 日，财政部出台2014 年地方政府债券自发自还试点办法 ，上海、浙江、广 东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还，同时还提 出“试点地区按照有关规定开展债券信用评级”。扩大试点范围、自发自还，这意味着债务风险由财政部背书转变成地方政府自己承担 债务。“中国地方债务经历了统发统还、统发代还、自发自还三个阶段，这对于地方债务来说 每次只是向前一小步，但却是财税改革的一大步。 ”东部某省财政厅人士表示。地方版市政债随着地方财政压力不断加大，地方政府对发债自主权的要求也日渐强烈。经济观察报 了解到，宁夏前几年就已向中央申请自主发债。
2、经济观察报了解到，此次试点的地区在 2014 年年初就已经确定，召开过两次闭门会议， 都是财政部国库司召集。在 2014 年 4 月还召开了一次试点地区国库处参加的会议，部署本 次试点工作。2009 年起国务院同意地方政府在国务院批准额度内发行债券。当时由于地方政府债券 发行渠道尚未建立，2009 年和 2010 年地方政府债券由财政部代理发行，代办还本付息。 2011 年和 2012 年，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳试点在国务院批准的额度内 自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息。2013 年，新增江苏、山东为试点地区，其他 地区仍由财政部代理发行、代办还本付息。中诚信国际政府与公共
3、融资评级部副总经理李燕告诉经济观察报，2011 年以来地方自 行发债试点面不断扩大，由“代还”向“自还”逐步过渡，地方政府在发债程序和参与度上自 主权和独立性大大增强。 “从引入信用评级环节可以看出，地方政府债券试点已经由审慎推 进迈向了部分实质性的推进阶段，监管层已经明确了从制度上逐步建立起符合国际通行的 市场化规则，为未来建立中国市政债市场打下基础。 ”她说。权力与责任边界今年人大审议通过的预算案中提到， “研究制定地方政府债券自发自还改革方案，推动 部分地方开展改革试点。对地方政府性债务实行分类管理和限额控制。 ”在试点地区内的某省财政厅人士告诉经济观察报，额度上不会有太大的突破。本次某
4、 试点地区的相关财政系统人士也对经济观察报表示，自主发债和财政部代发代还的额度应 该相差不多。在十八届三中全会中提出建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务 报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。之后在 2013 年审计署公布的地方债务数据中，截至 2013 年 6 月末，地方政府负有偿 还和担保责任的债务总额为 17.9 万亿元，较上一次统计，也就是 2010 年的 10.7 万亿元增 长 67%。2014 年 4 月，在预算法三审稿中提出各级政府间建立跨年度预算平衡机制，还有提出 各级财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的综合财务报告。财政部 5 月
5、中旬印发的财政部代理发行 2014 年地方政府债券发行兑付办法明确， 2014 年地方债期限为 3 年、5 年、7 年。去年发布的办法规定，当年地方债期限为 3 年、5 年。5 月 20 日,国务院批转发改委关于 2014 年深化经济体制改革重点任务的意见 ，剥离 融资平台公司政府融资职能，分类纳入预算管理。中西部某省财政人士表示， “国家对于中西部地区的支持逐渐加大，现在逐步建立自主 发债的相关制度，在经济发展的同时也要注意规避风险。同时各试点地区还应该根据具体情况将管理办法细化。 ”宁夏回族自治区财政政策研究中心主任王心农认为，自主发债对宁夏的发展非常有利。 “这几年中央对于宁夏的补贴和专
6、项资金是逐步加大的，但不能只依靠中央，自主发债可以 充实地方财力，这样才能更好地落实中央思路。 ”王心农说。广东省财政厅财科所所长黎旭东认为，这是国家治理向前推进了一步，为地方发展提 供了一种新的工具和手段，同时将地方债务推向显性化，有利于地方债务的管理，但也需 要地方政府更加自律，形成良性机制。因为自发自还，地方政府的权利变大，责任也在变 大。江西省财政厅政策研究室主任陈向明认为，未来自主发债还需要建立三个机制，一是 建立债券自发自还诚信制度和绩效及风险评价标准，二是建立诚信项目库和评审专家库， 三是建立诚信与绩效相融联动机制，让守法诚心者走遍天下，违法失信者寸步难行。“评级这个坎不好过”
7、试点中明确要求， “试点地区按照有关规定开展债券信用评级，择优选择信用评级机构。 ”李燕认为，地方政府债券首次引入信用评级，将是此次“自发自还”试点的重大突破，预示 未来地方债发行将走向更为规范的市场化路径。黎旭东告诉经济观察报，广东省两年前就想做信用评级，并与一些金融机构、评级机 构进行了洽谈，希望把市场评级引入进来，来约束政府的发债行为。 “我们不是为了评级而 评级，而是想建立一个类似企业债的市场化发债机制。后来因为没有放开自主发债，没有 需求，就放下了。 ”黎旭东说。当被问及难点时，他坦言， “主要在于评级机构作为一个市场机构很难获取全面的政府 信息。因为地方负债信息不仅分散而且不公开，你怎么评？当时这个坎儿没有过。 ”“评级这 个坎并不好过， ”一位地方财政部门人士告诉经济观察报，资产负债表、综合财务报告，都 掌握在预算、国库这些处室，但财政系统其他部门很少能了解这些数据。李燕认为，目前从技术层面来看，对地方政府债券进行信用评级的条件已经具备，首 先“自还”为信用评级创造了条件，地方政府自行支付利息和偿还本金有利于评价地方政府 的信用实力以及真实的偿债能力。其次，引入评级相关规定体现了市场化原则。第三，对 于评级的信息披露做出了原则性的规定。 “引入信用评级，是加强市场监督、对地方政府债 券发行和管理进行外部约束的重要手段。 ”李燕说。
