《信息公开与公民知情权的实现》由会员分享，可在线阅读，更多相关《信息公开与公民知情权的实现（13页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、信息公开与公民知情权的实现信息公开与公民知情权的实现吕瞻 徐永康华东政法学院【摘要】在民主社会，知情权是一项基本权利，是民主政治不可或缺的内容，也是政治文明的题中之义。长期以来，我国对公民的知情权不甚重视，也缺乏信息公开的法律制度。在经历过 SARS 流行的灾难后，这一问题已开始引起各方面的关注，有关立法也在抓紧进行。要改变我国在信息公开方面存在的问题，推动整个社会的信息化，保障公民知情权的实现，必须从观念和制度上进行深刻的变革。【关键词】知情权 信息公开 民主制度 法治社会 责任政府Information into the Open and Realization of CitizensRi
2、ght to Information2003 年春天，当全世界的眼光都被美国的“倒萨”战争所吸引，而国人正沉浸于的喜庆气氛中时，一场突如其来的灾难袭击了中华大地。随即，在国内打响了另一场没有硝烟的“倒萨” （SARS）战争。随着政府开始直面 SARS，组织和动员全国人民共御 SARS 病魔，我国主流媒体经过最初的沉默之后，也纷纷报道有关 SARS 的信息，引导民众正确认识 SARS，以消除通过其他途径传播的各种非真实信息在民众中所造成的恐慌。人们可以通过大众媒体及时了解最新的信息，公民对 SARS 传播情况的知情权受到了前所未有的关注和尊重。然而，在对 SARS 初战告捷之时，回顾 SARS
3、在全国传播的过程，人们不禁要质疑：从 2002 年 11 月广东佛山发现第一例病例到 2003年 4 月北京被宣布为疫区，在这段时间里，为什么疫情没有控制在广东境内，反而演变为一场全国性的灾难，甚至蔓延到其他一些国家和地区？SARS 是一种新的病毒，人们对其不了解，对其危害性尚未认识，没有掌握控制和防治办法是一个原因；我国的公共卫生事件应急措施不健全也是一个原因；而由于对其传播状况不知情导致公众对 SARS 疏于防范更是一个重要原因。一也就是说，在这段时间公众的知情权被架空了，在对形势不明了的情况下仓促应战，从而导致疫情蔓延，祸及大片地区。这次公众知情权的被架空是有其深刻复杂的历史原因及社会原
4、因的。在中国社会，民众知情权的缺失更习惯于被看作是一种常态。1SARS 以其前所未有的冲击力激起了中国社会对知情权和信息公开问题的关注。本文主要分析公民知情权与信息公开2的有关问题。一、公民知情权存在的必要性在民主社会里，知情权是一项基本权利，是民主政治不可或缺的内容，也是政治文明的题中之义。所谓公民知情权，是指公民对于国家重要决策、政府重要事务以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，拥有了解和知悉的权利。知情权不仅仅局限于知道和了解国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应包括政府掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个人想了解或者应当让公民个人了解的其他信息。最早对信息保
5、密提出抗议而要求享有知情权的呼声起于对新闻审查制度的抗议，这同言论自由的主张是相伴相生的。3“人民认为言论自由是重要的，是因为（正如霍姆斯在他的艾布拉姆斯案的异议书里说的）如果政治讨论是自由而放纵和无限制，那么政治运作便更可能会发现真理并排除错误或产生良善的而非邪恶的政策。 ”4通过言论自由可以对政府进行必要的控制，不仅可以减少政府权力的滥用，还可以促使政府更好地满足公众的基本诉求。简而言之，言论自由对于民主社会的有效运作是必不可少的，如果公民没有信息获得权，它就成为无源之水，也就无法体现其核心价值和功用。培根指出“知识就是力量” 。保密使得政府可以通过对特定领域知识的排他性占有，以扩张自己的
6、权力，这使没有知识来源的言论自由也很难有效地控制政府的权力。类似的精神在许多国家的法律文件中都得到了反映，比如，按照联合国 1946 年第 59 号决议，信息自由被定为“一项基本人权” ，很多国家则制定了自己的信息公开法，通过立法来规范信息公开。而在政府信息公开立法方面最有代表性的，是美国于 1966 年和 1976 年分别制定的情报自由法和阳光下的政府法 ，前者规定除法定的九类文件可以不公开外，其他政府文件必须全部公开；后者则对合议制行政机关的会议公开做了具体规定。5美国学者罗伯特达尔认为民主有五项指标，其中之一就是公民的充分知情权。公民没有知情权，或其知情权得不到充分尊重与切实保障，公民的
7、选举权、批评权、建议权、监督权以及言论自由权等宪法基本权利都将成为空言。信息的公开有利于公民充分地、实质性地参与民主决策过程。社会公众只有掌握充分的相关信息，了解政府行为的替代进路，才能实现其参与国家管理、保护自身利益的民主预设目标。正如麦迪逊所说的，知情权有助于保护人民自我统治的实现。政府对公民的保密行为不仅与民主的价值背道而驰，而且损害了民主的过程。它使管理者与被管理者之间失去彼此的信任，并加剧了不信任。现代民主政治社会否定全能主义政府理念，而强调政府应当将它的公民看成是富有责任心的道德主体，强调按照他们自由的意志对生活中或政治中的善恶作出判断。6况且，政府采集信息的成本是由纳税人支付的，
8、从这一角度来讲，政府也有道德义务将其所收集到的信息及时反馈于公民，这是一个责任政府的应有行为。在我国，公民对知情权的关注一也是在依法治国的目标确立之后，建设民主与法治社会的进程加快的情况下发生的，这也证明了在这一问题上，对维护公民权利和明确政府义务的双重要求。二、公民知情权在中国目前中国的宪法和法律中，只有暗含于言论和出版自由的隐性的默示的知情权，而没有明示的作为独立权利的知情权。由于缺乏宪法和法律的保障，在实践中，我国公民的知情权也往往更容易受到漠视和侵犯。这不仅阻碍了我国政治民主化的进程，也不利于市场资源的配置，阻滞了市场的活力，不利于我国经济的长期发展。我国公民知情权受到漠视的事实从 S
9、ARS 疫情发生真实情况和病例数字被隐瞒被迫公开疫情这一过程可见一斑。人们了解 SARS疫情的有关信息起初并不是通过官方媒介，而是通过民间渠道。7那么我国公民知情权何以受到漠视呢？笔者认为，可以从以下几个方面予以分析。第一，以信息公开所可能带来的危害后果作为有选择公开信息的理由。即政府官员宣称，他们担心信息公开后会为别有用心的人利用来煽动不明真相的群众，这不利于社会的稳定。但这种论调显然承袭的是“民可使由之；不可使知之”的封建统治者的心态，自以为上智下愚，社会秩序须得他们来调弄。对人民的充分不信任使得他们将人民放在了政府的对立面，于是，就有了“防民之口甚于防川”的经典御民之术。殊不知，在这个信
10、息传播手段极为发达的时代，按传统的思路“民之口”已无可防。网络、通讯等新的传播方式比传统的传播方式更有效率，而且不像大众媒介那样具有很强的可控性。在官方媒体不予披露的领域，人们自会也只能通过各种部分符合事实或者扭曲事实的传言来了解相关信息，然后再将这些信息传播给熟悉或不熟悉的其他人。于是有关 SARS 疫情才会传言四起。与这一情况形成强烈对比的是，一旦主流媒体开始对 SARS 进行详尽的报道之后，原本人心惶惶的局面迅速扭转，情况有了很大的改观。“谣言止于公开” ，这说明一个社会的稳定程度是与这个社会的信息公开程度成正比的。社会在发展，公众的素质也在相应提高，选择和接受信息的能力也在提高，以往“
11、报喜不报忧”的习惯只会削弱公众的承受能力。当突发事件发生时，公众就会缺乏安全感，在缺少信息的情形下，只能本能地反应，或依照个人的意志行动。而把事件真相公之于众，为公民提供足够的信息量，反而能够安定民心，提高公众对信息的辨别能力，排斥虚假信息对公民判断的不利影响。第二，政府官员信息保密的更大激励很有可能是为了满足政府官员以及相关特定利益集团的隐秘目的和诉求。一方面，保守信息秘密可以使政府在某些情况下免于因犯相应的错误或过失而被追究责任，因为这毕竟影响到为官一任的官声政绩，坐稳官位是首要考虑的问题。在信息公开程度很低的情况下，公众对政府官员表现的好坏优劣也无法进行准确的评判。同时信息保密还有更大的
12、危害：为了保密，政府常常把决策人员限制在一个小圈子的范围内，那些本来可以提供深刻洞见的人被排除在讨论范围之外，这样的决策质量也就很难保证，于是形成了一个恶性循环随着政府决策失误的增多，政府官员怕承担责任，转而寻求自我保护，信息就更不敢公开，决策圈子变得更小，决策质量也就每况愈下。8另一方面，保密给了特殊利益集团施加更多影响力和控制力的机会。在某些社会里，这表现为赤裸裸的腐败和贿赂。腐败现象的成因非常复杂，但其中有两条非常重要的原因，一是权力高度集中，缺少制衡机制；二是权力的行使缺少透明度，容易搞暗箱操作或权钱交易。因此，从源头上防止腐败，一是要形成权力行使的合理制衡机制，避免掌握权力的人滥用权
13、力；二是改变权力行使的方式，使整个过程处于人民的监督之下。推行信息公开制度，首先就改变了权力运行的方式，使政府机关的职权、程序、办事结果、办事过程、时限、监督方式等均为公民所周知，可以避免出现暗箱操作或腐败现象。同时，通过赋予公民以获得信息的权利以及相应的获得救济的权利，可以使对政府机关权力的制衡机制更为丰富，在传统的上级行政权力对下级行政权力的监督之外，发展个人权利对行政权力的监督和司法权力对行政权力的监督，形成权力制衡的科学体系。9第三，保守信息秘密的另外一个刺激就是，政府官员可以通过保守秘密制造不对称的信息壁垒，来增加他们的管理租金，从而削弱了公众有效参与民主过程的能力。就公众每个人而言
14、，存在一个阈值，即他们基于公共利益的目的参与民主决策而为此能够投入的时间和精力是有限度的。保密增加了信息成本，使许多公民在自身没有什么特殊利益的情况下，不再积极参与民主过程，而将许多相应的领域留给了那些特殊利益集团。不仅特殊利益集团可以在保密外衣的遮蔽下行邪恶之事，保密本身也使得那些本来想通过参与制民主对特殊利益集团进行监督制衡的公众裹足不前。这充分说明了信息公开在促进公众福祉领域的重要意义。10还有不少官员，他们不懂得在国家利益、商业秘密和个人隐私受严格保护的前提下，普通公民有权要求政府公开信息，政府也可以或应当主动公开自己所掌握的信息，以致不少官员一直以为，向公众透露一些信息，是他们的恩赐
15、；得知一些“内幕消息” ，则被有些人视作身份和级别的象征。即使政府宣布要实现政务公开，一些地方提出要打造“电子政府” ，仍有人抱着旧观念，把百姓视作单纯的管理对象，以为政府事务让他们知道得越少就越易管理。如上所述，信息保密对政治过程具有巨大的消极影响：信息保密培育了滋养特殊利益集团的肥沃土壤；增加了管理租金，加大了交易成本；使公众参与民主过程的有效性大打折扣，等等。而信息保密在经济领域也有不可估量的负面影响。质量更高更及时的信息可以使我们更好更有效地配置资源，进而调节经济运行。而信用缺失、市场秩序混乱、交易成本过高一直是制约我国经济发展的一个重要因素。为此，党和政府多次动员各方面力量，对市场经
16、济秩序进行治理整顿，希望能够形成一个公平竞争的市场环境。相较于我们日常所说的“打假”方法来说，政府信息公开这种做法不需要增加额外的政府开支和社会成本，也不需要增加额外的执法人员和处罚手段，它只是要求将政府信息对社会公开，民众有权通过一定的渠道和程序获得有关的政府信息。各种与政府行为有关的或假政府之名进行的欺诈现象之所以存在，一个重要原因就是民众无法获得准确的政府信息，一旦真实的政府信息对民众公开，各种欺诈现象也就失去了藏身之所。因此，政府信息公开显然有利于规范社会主义市场经济秩序。而信息保密的最为消极的经济后果，还是因为过度保密导致腐败的滋生，世界银行 1997 年的全球发展报告中也指出了腐败对投资和经济增长的诸多不良影响。应该看到，官员总是有着保密的强烈愿望，我们要想克服信息保密带来的诸多政治和经济的消极影响，那么在公共行政的制度设计中，就必须牢记：我们的信息公开范围决不能被政府官员的主观愿望所局限，而是要超出这个范围，尽可能地将其拓宽。不可否认，在我国，很多情况下对信息采取保密是为了某种需要，而不完全为了官
