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1、福建省食品安全监管的现状、问题及对策研究摘要中国目前的食品安全形势非常严峻，重大食品安全事件时有发生，对人民健康和经济的稳定发展构成严重的影响。食品安全监管问题已经关系到老百姓的性命安危、财产安危和社会安危，不过是食品安全监管效率低、监管职责不清和监管系统不完善等问题已经严重妨碍了我国食品安全监管绩效考核。本文主要从食品安全监管的法律、监管体系、监管体制三方面阐发福建省食品安全监管的现状，并在此基础上剖析了福建省现行食品安全监管体系存在的问题及成因，最后对针对完善福建省食品安全监管不足给出福建省食品安全监管的建议措施。关键字 食品安全 监管机制 现状 问题 对策研究一、一、 绪论绪论随着我国经
2、济不断发展，人民生活水平日趋提高，对食品安全的认识也不断提高。从震惊全国的“地沟油”事件到影响长远的“三聚氰胺”毒奶粉等重大食品安全事故频繁在我国发生，从而形成社会必然的影响的同时威胁着消费者的身心健康，迫使从事食品安全监管工作成为了社会各界媒体的共同关注的焦点。但是，食品安全监管问题对一个国家和地区的政治经济发展和社会时局巩固有着深远影响。因此加强对食品安全监管研究，提高社会食品安全监管水平，有助于减少食品安全问题导致的经济损失、社会秩序和政治危机。当前我国的食品安全体系总体水平不高，主要是由于我国的食品安全监管的工作起步晚、食品安全监管的标准理论体系的不完善、检测的技术水平一直没有提高。我
3、国食品安全监管的不足之处概括主要体现在如下三方面：一、食品安全监管的法律法规及规章的不完整；二、食品安全监管的体制存不够完善；三、食品安全监管的检测体系存在缺陷。本文在研究目前我国食品安全监管存在的不足之处，并针对食品安全监管方面的不足之处提出一些有效对策，不仅对各级政府而且对相关的食品安全监管部门都能够提供具有实际意义的参考价值。在本文中，在现有的研究在中国食品安全监管的不足，并提出了在食品安全监管不足的观点提出行之有效的对策，二、二、我国食品安全监管的发展历程我国食品安全监管的发展历程依据我国食品安全监管发展过程中具体情况出现的不同特征，不妨将我国食品安全监管划分为集中监管期、疏散监管期、
4、协调监管期、合并监管期四个阶段。第一阶段“集中监管期”为 1949 至 1995，这一期间我国的食品安全监管体制还未成立,。1953 年卫生部发布了中国第一个卫生律例清凉饮食物管理暂行办法，指卫生部门主要负责食品安全监管的管理方面。1979 年国务院颁布食品卫生管理条例并指出各级政府和有关方面主要负责食品安全监管方面的事物和技术指导；全国人大常委会在 1982 年颁发了中华人民共和国食品卫生法（试行）指出我国食品安全监管体制方面的调整措施，食品安全立法首先从水平的行政法规，司法水平，从而实现法律的真正意义上的食品卫生管理工作。在这一阶段我国拥有食品卫生监督体系的基础，食品卫生状况也有了明显的提
5、高。第二阶段“疏散监管期”为 1995 至 2003，20 世纪 80 年代中后期，随着食品安全事件的频繁发生，造成食品安全问题的关注，该法将食品卫生监督的职责由县级以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所调整至县级以上卫生行政管理部门，并且具体规定了各级卫生行政部门的食品卫生监督职责。1 许多机构对食品安全监管的分散管理，规范各部门的协调行为，导致食品安全监管，效率低。第三阶段“协调监管期”为 2003 至 2009， 2003 年党中央、国务院决议在重新组建国家食品药品监督管理局，主要负责重大事故的综合监督，组织协调和食品安全法方面的食品安全调查（以 2008，国务院机构改革卫生部管理局），食品
6、药品监督管理局具有了对各监管部门进行宏观监视和组织协调的机能，从而形成了“全国统一领导、地方政府掌管、部门指导协调、各方联合行动”的监视格局。2004 年根据中编办关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知和国务院关于进一步加强食品安全工作的决定，卫生、质检、农业、工商等部门的工作情况进一步明确化，即低级农产品生产关键所在是由农业部门监管；餐饮业和食堂的卫生监督部门，由质量监督部门监管食品生产加工，由工商部门的食品流通监督；农业，商务部履行职责，进行监督农业，食品加工，流通，消费。至此，我国已经在分段监管为主组成的“食品安全监管系统，辅以各种规制”和“综合监管和具体监管相结合”。第四
7、阶段“和谐监管期”为 2009 年至今，2009 年 6 月 1 日全国人大常委会通过食品安全法正式施行该法作为基本法中国食品工业，针对当前中国食品安全方面存在的诸多问题做出具体规定，囊括整个食品安全准则、食品撤废免检制度和食品建立惩罚性赔偿制度等等，食品安全法作为食品安全监管的出发点和落脚点，正确处理食品安全监管和职责之间的关系，创造一个安全的社会环境和竞争有序的市场消费环境，坚决保护人民群众身体健康和生命安全。作为政府社会公共事务管理的重要组成部分，食品药品监管工作实现了质的飞跃。三、三、福建省食品安全监管的现状、问题福建省食品安全监管的现状、问题（一）福建省食品安全监管的现状1我国食品安
8、全监管的法律体系中央各部委和食品安全机构制定颁发的各种法律、法规和规范性文件据初步统计共有 852 部，说已经初步构建起具有中国特色，分类齐全，涵盖部门、行业和地方三级的综合性食品安全法律、法规体系。这些相关的法律、法规个分部状况的覆盖率如下所述：（1） 在行政监管方面， 有农产品质量安全法、产品质量法、食品安全法、消费者权益保护法、商标法、无公害农产品管理办法、出入境动植物检疫法、乳品质量安全监督管理条例、生猪屠宰管理条例、流通环节食品安全监督管理办法、无照经营查处取缔办法等近百部法律、法规及规章。（2） 在刑事犯罪方面，刑法及 2011 年 2 月 25 日通过的刑法修正案（八）均有明确规
9、定，特别是刑法修案（八）更是加重了对生产、销售有毒有害食品犯罪的惩罚力度，情节严重者可判死刑，此外新增了食品监管亵渎职罪，并规定了比滥用职权、玩忽职守罪更重的法定刑，将最高定刑从有期徒刑七年到增加到了十年，加剧了对食品监管刑事惩处力度。2食品安全监管的体制情况食品安全涉及整个食物产业链上的生产、储藏、加工、运输、流通和消费等，没有一个单独监管部门能够完全承担起食品安全监管的重责大任。在这种情况下，我国采取了多个部门分段监管食品安全的思路。分段监管体制在督使相关部门各司其职，避免“单个部门难以管”问题上有较大优势，但同时也产生了“多个部门不好管”的弊端：监管部门之间可能因监管交叉而重复监管或互相
10、推诿。为防止“单个部门难以管、多个部门不好管”问题的发生，我国从中央到地方政府对机构实施了一系列的改革，并最终通过食品安全法对各监管部门的法定职责进行拟定，主要食品安全监管主体及其职权可如下表所示：表 1监管部门主要职责国家卫生行政部门（1） 对食品生产、流通环节的卫生规范和条件、纳入食品生产、流通许可的条件进行规定（2） 综合协调食品安全、对食品安全重大事故负责查处国家食品药品监督管理部门（1） 负责监管餐饮、食堂餐饮环节的食品安全（2） 监督管理保健食品、化妆品卫生安全（3） 负责食品卫生许可证的实施国家质量监督管理部门（1） 监管食品生产加工环节（2） 监督管理进出口食品国家工商行政管理
11、部门（1） 监管流通环节中的食品安全（2） 对市场秩序的规章制度和具体措施、办法进行规范管理，依法组织管理各类市场经营秩序国家农业部门（1） 监管初级农产品生产环节（2） 监督、认证农业各产业产品及绿色食品的质量和保护农业植物新品种地方政府应当协调配合食品安全监管工作，食品安全法实施条例规定，食品安全监管部门的协调配合机制由县级以上地方人民政府建立健全，并对食品安全信息网络进行整合、完善，从而共享食品安全信息和食品检验等技术资源。原条例还规定县级人民政府应当对本级农业、卫生、工商、质检、食品药品监管部门进行统一组织与协调，监督管理本行政区域内的食品生产经营者；重点监督管理那些发生食品安全事故风
12、险较高的食品生产经营者。此外，市级和县级人民政府在卫生部对食品安全风险警示信息进行公布，或者接到所属省级卫生部门通报的风险监测内容后，应该马上组织本级农业、卫生、工商、质检、食品药品监管部门采取具体措施，防止食品安全事故的发生。以此规定对县级、市级人民政府组织、协调食品监管的职责进行特别明确。3福建省食品安全监管体系食品安全监管体系主要从食品安全监管的力度和安全体系建设两方面开展。但是在不完善的认证体系中，普遍存在多头管理，管理盲点的形成。应用 HACCP 认证系统目前在福建的食品加工企业，主要是大型食品企业和外贸出口企业，许多企业通过 HACCP 认证只是一种形式的认证，没有体现出 HACC
13、P 体系集中在实质性的优势，产品实现过程管理。食品安全监管关键在源头，当前农产品加工追溯体系建设也仅在出口茶叶加工和出口水产品加工方面进行试点。对内外销食品采用内外有别的食品安全标准是不科学的。食品安全监督检查制度在我国目前还受到政府的监管，主要分布在技术监督，检查，卫生，农业四个部门，机构对食品相关检测技术 5630，员工到总人数 150400人，其中直接从事食品检测 37400 人。大专、大学以上学历的人员数量接近总从业人数的 50%。但是在食品流通领域，2006 年国家发布的检测机构只有 176 家符合国家计量认证许可，达不到我国食品安全检测需求。福建省食品检测机构分布及检测项目见表 2
14、 如下：表 2检测机构地区检测机构数目（家）主要类别福建2肉与肉制品、蛋与蛋制品、水产品、乳与乳制品、糖及糖制品、水果、蔬菜、调味品、豆制品、焙烤 食品、淀粉制品、酒类、休闲小食品、食品添加剂、饮料类产品、罐头食品、保健食品、农药残留、婴幼儿辅助食品等（二）福建省食品安全监管的问题1、食品安全标准法律法规不健全法律、标准是食品安全监管的依据。食品安全标准体系是我国食品安全法律法规体系的重要组成部分，是指以系统科学和标准化原理为指导，按照风险分析的原则和方法，对食品生产、加工和流通整个食品链中的食品生产全过程各个环节影响食品安全和质量的关键要素及其控制所涉及的全部标准，按其内在联系形成的系统、科
15、学、合理且可行的有机整体。通过实施食品安全体系，从而实现对食品安全的有效监控，提升食品安全的整水平。1中国目前的食品安全标准和法律法规的不健全，主要体现在以下三个方面：（1）食品安全标准数量少、范围窄，与国际先进水平差距甚大。（2）经常出现不同的食品安全标准颁布的我国食品安全监管部门之间相互冲突的现象会使食品安全标准，除了国家标准，地方政府和行业协会也会制定一套标准，由于缺乏统一的协调机制，经常出现各部门依照的标准不一，相互之间矛盾的情况。（3）在法律的具体法条规定方面也存在很多问题。对外开放以来，产品质量法、食品卫生法等法律法规已成为食品安全法律体系的核心，对我国食品安全发挥着重要的作用。2
16、 建议将企业标准应当放入企业生产经营一章，作为企业的一项义务，其违背自身标准承诺的义务，是一项诚信义务，并不属于法律规定的强制性义务；危害后果不同，不危及食品安全，其法律后果也不限同，这样其法律性质和法律地位就明晰了。32、食品安全监管中的体系结构不合理食品安全问题生产的重要原因是信息不对称，资源的最优配置没有保证，消费者、生产者乃至整个市场都容易蒙受损失。4而即使市场中的决策者在一定情形下能够获得完全、充分的信息，他们仍然有可能做出非理性的决定，所以无论从哪个角度讲，政府监管都是非常有必要的。52004 年，国务院对食品安全监管体制进行调整，确立了初级农产品由农业部门管理、食品生产加工环节由质监部门管理、食品流通环节由工商部门管理、餐饮环节由卫生部门管理、食品药品监管部门负责综合协调的分段监管体制。尽管分段监管体制在部门力量充足、队伍专业性强等方面存在一定优势，但仍然存在以下几方面的弊端： （1）是部门间各自为政，往往站在自己角度考虑问题，相关法律
