我国农业保险的政策性分析与路径选择：一个新构想_712

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1、我国农业保险的政策性分析与路径选择：一个新构想不同国家在农业保险发展背景、产业政策、具体扶持措施以及采用的农业 保险技术等方面存在比较大的差别，从而农业保险的具体发展模式也各不 相同。从根本上说，农业保险的基本定位和路径选择的合理性在于各国农 业保险的政策目标与各国的具体情况尤其是农户的实际状况的匹配性。一、我国农业保险的基本定位及政策性分析（一）政策性是我国农业保险制度的基本定位对大多数农业保险的险种来说，不存在一个完全的农业保险市场。一方面 ，农户的有效需求不足以支持一个商业化的农业保险市场；另一方面，农 业保险的低收益甚至负收益无法维持商业保险公司对农业保险的供给。1.从农户的角度来看，

2、农业保险的参与程度不高。首先，由于农业生产的 高风险性使得风险损失率较高，按照这种损失率厘定的保险费率，对于收 入水平较低的大多数农户来说是难以承受的或者说是不愿意承受的。其次 ，如果农业的预期收益相对于从事乡镇企业或外出打工的收入来说很小的 话，农户也很少有投保的意愿。试想一下，农户如果连农作物本身的收入 都没有兴趣了，又怎么会对农业保险感兴趣呢?第三，按照福利经济学的 观点，农户参加农业保险，增加农产品的供给量，在其他条件不变的情况 下必然引起农产品价格的下降。从长期来看，农户的生产者剩余会减少， 这也影响了农户的参保率。2.从商业保险公司的角度来看，农业保险的供给程度很低。首先，由于信

3、息不对称，农业保险的道德风险和逆向选择始终是阻碍商业保险公司提供 农业保险服务的“瓶颈”因素之一。其次，我国农业生产的高风险性以及地 区差异性使得商业保险公司面临极大的技术和管理难题。第三，对于以利 润最大化为经营目标的商业保险公司而言，在经营其他保险业务的边际收 益大于农业保险业务的边际收益的情况下，退出农业保险市场是一个理性 的选择。3.从农业保险自身属性来看，农业保险具有明显的社会效益。一方面，农 业保险对于分散风险、促进农业资源的合理配置、促进农产品总量的增加 和质量的提高，对于保障农业的再生产和扩大再生产具有重大的意义；另 一方面，农业保险具有社会效益高而自身效益低的特点，农户购买农

4、业保险和保险公司提供农业保险，可使全体社会成员享受农业稳定、农产品价 格低廉的好处。因此，从总体上来说，农业保险的最终效益是外在的，是 属于全社会的。农业保险的这种正外部性直接表现在农户对农业保险的需 求和商业保险公司对农业保险的供给两个方面。从以上三个角度的分析可以看出，农业保险要真正发挥好为农业生产保驾 护航的作用，政府必须提供相应的扶持和优惠政策。正是从这个意义上说 ，我国的农业保险必须是政策性的，政策性农业保险制度是发展农业保险 的最基本的制度安排。（二）当前我国的政策性农业保险仍然面临问题农业保险的政策性定位决定了农业保险的发展需要政府行为的介入。但政 府行为的介入对农业保险发展的推

5、动作用在当前仍然面临着重重困难，我 们仍然可以从以下的两个角度加以具体分析：1.农户农业保险参与率的角度。农户的农业生产只有具备了一定的专业化 和规模化水平，他们才具有比较强的投保农业保险的意识和购买农业保险 的能力，因此，帮助农户提高他们的专业化和规模化水平是政府发展农业 保险的途径之一。但是，农户专业化和规模化水平的提高除了农村社会化 服务体系的完善以外，还涉及农村产业政策、农村土地制度、家庭联产承 包责任制以及农村社会保障制度等一系列的问题，是一个系统工程，并非 一朝一夕就能解决的。那么，在当前绝大多数农户还处于小规模经营的情 况下，政府对农户提高保费补贴也许是唯一的选择。一方面，这种补

6、贴必 须达到农户对农业保险有足够的购买力水平；另一方面，这种补贴在使得 农户买得起的前提下，还必须使农户感到购买农业保险划得来，即在政府 补贴的情况下，农业生产的预期收益相比较其他非农收益足够高。要在比 较短的时期内达到这种补贴水平，就我国目前的经济实力来说，政府的财 政是无法做到的，即使能够做到，这种财政投人结构的安全性和经济性也 是令人担忧的。2.商业保险公司农业保险供给率的角度。农业风险的复杂性和农业保险的 高赔付率使得商业保险公司不愿意直接经营农业保险业务。只有在政府对 商业保险公司提供的优惠扶持政策使农业保险的利润率与公司其他财险的 利润率基本持平的情况下，商业保险公司才有动力开办农

7、业保险业务。要 达到这一目标，政府的财政补贴必然是难以为继的，政府当前对商业保险 公司的财政补贴是有限的。而且，政府的这种有限的优惠和扶持政策如果 掌握不当，不仅不能解决农业保险中较严重的道德风险问题，甚至会加重 ，即形成投保农户与保险机构之间以及保险机构与政府之间双重的道德风险，由此产生的损失最终将由政府承担，政府财政将面临极大的压力。因此，在政策性制度的基本框架下，必须寻求进一步完善政策性农业保险 的措施。基于以上的分析，本文创造性地提出政策性农业保险模式的一个 新的构想基于农商合作的“联合体”模式，以有效地避免以上提到的政 策性农业保险的不足。二、基于农商合作的“联合体”模式的构想（一）

8、“联合体”模式的基本涵义本文所提出的“联合体”模式，既不是指多家商业保险公司共同经营农业保 险业务的“共保体”模式，也不是指类似于日本、法国等国家的合作保险模 式，而是指在我国政策性农业保险的基本框架内，将农村基于农户合作的 各种经济合作组织，包括生产合作社、行业协会等与商业保险公司组成“ 股份制联合体”的一种新的政策性农业保险模式。首先，政府根据农村不 同地区的生产特点和区域差别按照农户自愿的原则，通过一定的手段，将 农户归人各种不同类型的经济合作组织；其次，在政府主导下，这种合作 经济组织与商业保险公司建立由商业保险公司控股、合作经济组织参股的 “股份制联合体”；第三，在具体经营农业保险业

9、务时，政府除了对商业保 险公司提供一定的支持以外，对农户的保费补贴等措施不再直接面向广大 分散的农户，而是面向农户所在的合作经济组织，商业保险公司承保的对 象也不再是单个的农户，而是以合作经济组织为单位进行承保。（二）基于农商合作的“联合体”模式成立的基本依据和主要做法根据制度经济学的观点，不同的产业规模需要不同的组织机构与之相配。 我国农村具有深厚的互助合作传统，这种“联合体”型的政策性农业保险模 式在我国广大农村有着天然的基础和适应性。接下来，本文将从当前农业 保险“市场”三个层次的行为主体的角度出发，深入、详细地分析这种“联 合体”模式之所以能比较好地适应我国当前农村实际情况的主要原因以

10、及 这种模式在实际操作中的主要做法。1.农户方面。当前面临的主要问题是有效需求不足的问题，这种不足一方 面体现在由于收入相对低下农户买不起昂贵的农业保险产品，另一方面体 现在由于农户对农业保险的预期收益不高和农业保险本身的准公共产品性 质使得小规模经营的农户大都不愿意购买农业保险产品。（1）从解决农户参保意愿的角度来说，加入合作经济组织是在当前家庭联产承包体制下 提高自身市场经济地位的一种有效途径。在当前市场经济的形势要求下， 农村中的社会化服务对一般农户而言是非常重要的。“联合体”模式要求， 在农户自愿的前提下，农户要取得各种农村社会化服务，必须加入当地的 合作经济组织，合作经济组织一方面以

11、资金参股的方式参与并分享商业保 险公司的农业保险业务的经营成果，股金由加入合作经济组织的农户以当 地农户的一般平均收入和集体经济组织的经济实力为基础以一定的比例收 取，建立农业保险风险基金，当然个别农户要提高自身的保障水平也可以 在此基础上增加农业保险的购买；另一方面，合作经济组织派遣代表到商 业保险公司的农业保险部门共同参与并监督农业保险的决策运行。在这种 体制下，分散的农户基于自身总体收益（无论是农业还是非农业收入都与 合作经济组织发生着直接的利害关系）的动机考虑，是愿意拿出一部分的 钱来建立合作经济组织农业保险风险基金的。而且，合作经济组织的内部 成员都彼此熟悉，农户将钱放在合作经济组织

12、内是比较放心的。（2）从 解决农户购买力的角度来说，本来相对于价格昂贵的农业保险产品，小规 模经营的一般农户是难以承受的，但由于合作经济组织农业保险风险基金 的建立，单个农户只需要出少部分的钱就可以以团体保险的方式购买农业 保险产品，而且政府部门的保费补贴也进一步减轻了农户的投保负担。2.商业保险公司方面。当前面临的主要问题是由于信息不对称导致的道德 风险和逆向选择问题以及由于农业风险本身的特点导致的经营管理费用和 技术等难题。这种“联合体”模式对于解决商业保险公司的上述问题同样会 有比较好的效果。（1）从降低道德风险和逆向选择的角度来看，商业保 险公司和合作经济组织是以参股的方式发生关系的。

13、一方面，保险公司以 前面对的是高度分散的农户而现在面对的是相对集中的合作经济组织，同 时，商业保险公司也可以派遣代表到合作经济组织承担相应的监督和管理 职能，信息不对称现象将大大降低；另一方面，这种参股的方式使得合作 经济组织成员与商业保险公司对农业保险的经营成果共同负责，改变了以 往农户和商业保险公司之间单纯的市场博弈角色。如果农业保险经营得好 ，合作经济组织成员就可以分享其中的利益，如果经营亏损，尽管合作组 织成员可以得到商业保险公司的赔偿金，但这其中也包括了合作经济组织 已建立的风险基金。一旦风险基金出现大幅度的滑坡，就影响了合作经济 组织自身的经济实力，直接影响了其对广大农户提供社会化

14、服务职能的发 挥，最终影响的还是组织成员本身。因此，基于这样的考虑，这种“联合 体”模式将能有效地减少农业保险中诸如道德风险等的败德行为的发生。 （2）从降低商业保险公司经营成本的角度来看，在前期的市场调研和拓 展业务阶段，商业保险面对的对象是合作经济组织，而不是分散的农户， 一方面通过合作经济组织可以有效集中农业风险信息，减少市场调研的前 期成本；另一方面，商业保险直接面向合作经济组织销售农业保险产品，减少了拓展业务过程中的人力、物力和财力的耗费。在与合作经济组织签 订保险合同的阶段，由于面对的是各个组织，手续费用大大降低。在农业 保险的理赔阶段，一方面损失勘察人员可以由合作经济组织成员和保

15、险公 司成员共同组成，这样既发挥合作经济组织成员对农业生产、农产品价值 以及受损状况比较熟悉的优点，又可以发挥保险公司人员的保险专业优势 ，同时，合作经济组织成员基于自身长远利益的考虑，没有夸大损失程度 的动机，因此，这种损失的评估会相对比较客观、准确；另一方面，在具 体理赔时，由商业保险公司将赔偿金交给合作经济组织，再由其在内部进 行分配，从而大大缩短了理赔的程序和降低了理赔重复程度，也就降低了 理赔的费用。（3）从商业保险公司提供服务的角度来看，这种“联合体” 模式可以使商业保险公司有效率地提供“价廉物美”的农业保险产品。首先 ，“物美”体现在：由于通过合作经济组织可以最大程度地收集农户的

16、农业 保险需求信息，从而可以帮助保险公司开发出有针对性的农业保险产品， 改变当前仅仅将城市中销售的险种在农村地区进行简单的、不加区别的转 移的状况。其次，“价廉”体现在：由于商业保险公司经营农业保险产品经 营成本的降低，必然导致农业保险产品费率的下降。第三，交易费用的降 低，拓展业务、销售、理赔程序的缩短都使得商业保险公司的服务变得更 加有效率。3.政府方面。当前面临的主要问题可以从两个方面来看：一方面，尽管政 府支持和保护农业生产的意愿强烈，但是往往心有余而力不足，对农户和 商业保险公司的补贴虽然逐年增加，但相对需求而言是远远不够的；另一 方面，目前仅有的财政补贴的效率非常低，这其中当然存在各种各样的原 因，但有一点是肯定的，如果完善目前的组织体制，财政补贴的效率应该 会有很大的提高余地。（1）从对农户补贴的角度来看，一方面，“联合体 ”模式改变了过去不能拉动一般小规模农户投保积极性的状况，通过对合 作经济组织进行补贴，扩大了承保面；另一方面，政府财政补贴资金集中 面向合作经济组织而不是单个农户，从而极大地放大了资金的补贴效应。 （2）从对商业保险公司补贴的角度来看，这种“联合体