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1、浅论关于完善我国金融监管协调机制论文关键词：一行三会 金融监管协调机制 论文摘要：目前我国分业经营的模式给“一行三会”的分业监管带来诸多挑 战，“一行三会”之间的监管协调愈加显得紧迫。本文通过对目前国内外金 融监管协调机制的探讨，认为我国应该立足国内分业监管的客观现实，建 立并完善以央行为主导的金融监管协调机制。 随着中国人民银行法的修订、银行业监督管理法和商业银行法 的出台，我国的金融监管确立了“一行三会”的监管体制。但随着我国加 入世界贸易组织过渡期的结束，我国金融业面对开放的竞争环境和全新的 竞争格局，金融创新加剧，金融风险也随之加大，尤其是综合经营的趋势 在逐步深化，对金融监管提出了更
2、高的要求。 金融监管文献综述 国内有的学者比较赞同的方案是在“一行三会”的基础之上，建立一个新的 独立的协调机构。巴曙松认为，我国金融监管协调机制的理想状况是成立 一个常设的、类似于协调委员会的机构，对“一行三会”及财政部的监管进 行协调。刘燃、韦新莲认为，应在“三会”的基础上，建立一个稳定的长期 协调机构，负责与人民银行对话。郭春松认为应建议成立由国务院领导挂 帅，银监会、证监会、保监会、人民银行、财政部以及发改委等部门组成 的全国金融监管协调委员会，负责对涉及全局性的重大监管问题、重大金 融风险问题进行协调处理。李论认为，在目前分业监管的模式下，应建立 金融监管协调委员会，将其定位为监管协
3、调机构，解决一些综合性、全局 性的，专业监管机构解决不了或解决不好的问题，发挥协调作用，并不直 接参与监管。 有的学者认为在建立监管协调机制时应该明确建立牵头制度，明确监管责 任和权利边界。江世银认为，应在金融监管协调机制中发挥中国人民银行 的主体地位和牵头组织功能。许传华建议，建立全国金融稳定协调工作领 导小组，国务院领导任组长，成员包括“一行三会”主要负责人，高法、高 检、财政部等部门主要负责人。下设办公室，人民银行牵头办公室具体工 作，负责货币稳定、重要监管政策协调和重大金融风险处置政策的制定及 部门协调。 国内外金融监管协调机制探索 （一）国外金融监管协调机制现状 从国外的情况看，在有
4、多个金融监管机构的国家，法律一般都会对监管机 构之间的协调合作作出规定。归纳起来，加强协调合作的法律机制主要有 三种: 第一种是建立一个法定的协调机构，由法律直接规定协调与合作的框架和 相关制度安排，由协调机构专门行使协调职能。如美国1978年的金融 机构监管和利率控制法规定成立联邦金融机构检查委员会，由该委员会 协调美联储、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、国家信 用社管理局和储贷监理署五家联邦银行业监管机构的监管，建立统一的监 管原则、标准和报表格式，统一各监管机构的政策和监督检查活动。 第二种是由专门的法律规定监管机构之间的协调合作事项。如韩国1997 年通过的设立金融
5、监管机构法对负有金融监管职能的韩国银行、财政 部、金融监管委员会（FSC）、证券与期货委员会（SFC）、存款保险公 司和金融监管服务局（FSS）相互之间的职责分工、监管合作和信息共享 等方面都作出了具体规定。 第三种是由法律对监管机构之间的协调合作提出原则性要求，具体的协调 合作框架由监管机构之间的监管协调合作安排确定，如在监管机构之间签 订谅解备忘录。如英国2000年的金融服务与市场法要求金融服务局 （FSA）与国内外有关机构进行适当的合作。根据这一规定，英国金融服 务局与中央银行和其他金融监管机构之间通过签订谅解备忘录等形式作了 具体的监管合作安排。德国建立了由金融监管局和中央银行参加的金
6、融市 场监管论坛，协调监管局与央行之间的监管事宜，并对影响金融体系稳定 的综合性监管问题提出建议，该论坛由监管局派人担任主席。澳大利亚成 立了由中央银行、审慎监管局和证券投资委员会三方参加的金融监管协调 委员会，就金融业的发展和监管的改革、协调与合作等问题交流信息和看 法，以提高金融监管的效率，委员会主席由央行行长担任，秘书处设在央 行；另外，央行与审慎监管局、审慎监管局与证券投资委员会还分别建立 了协调委员会，由央行副行长任主席，协调双边合作的具体事宜。 从国外的经验看，虽然采用的监管模式各有不同，但大体都通过正式的制 度安排逐步形成了完善的协调合作的框架。如美国通过美联储、英国通过 金融服
7、务监管局来进行金融监管的协调。 总结这些国家的监管协调机制，主要有以下几个层面：第一个层面是通过 立法手段，直接规定各监管机构的协调合作框架，对它们的职能做出明确 的规定，使监管的协调合作有法可依；第二个层面是通过签署监管各方的谅解备忘录，规定监管协调的实施细则和相应的制度安排；第三个层面是 依法成立协调委员会或类似的机构，进行多边合作及负责具体的协调运作 。 （二）国内金融监管协调机制情况 目前我国金融监管部门间的协调机制主要有以下几种：一是由“三会”联合 组成的监管联席会议机制，会议成员由银监会、保监会和证监会的主席组 成，每季度召开一次例会，并邀请央行等部门参加讨论和协调有关金融监 管的
8、重要事项、已出台政策的市场反应和效果评估，以及其他需要协商、 通报和交流的事项。二是由银监会召集成立的处置非法集资部际联席会议 制度。联席会议不定期召开，由召集人负责召集。根据工作需要，可以召 集全体会议或部分成员单位会议。各成员单位按照职责分工，主动研究处 置非法集资工作，切实履行本部门职责；积极参加联席会议，认真落实联 席会议议定事项；互通信息，互相配合，齐抓共管，形成合力，充分发挥 联席会议的作用。三是反洗钱工作部际联席会议制度，该会议由人民银行 牵头，23个部门为成员单位。反洗钱工作部际联席会议在党中央、国务院 领导下，指导全国反洗钱工作，制定国家反洗钱的重要方针、政策，制定 国家反洗
9、钱国际合作的政策措施，协调各部门、动员全社会开展反洗钱工 作。反洗钱工作部际联席会议原则上每年召开一至两次全体会议，如有需 要，经成员单位提议，可随时召开全体会议或部分成员会议。四是国务院 反假货币工作联席会议。国务院反假货币工作联席会议成立于1994年， 由人民银行行长担任联席会议召集人。目前联席会议的成员单位已扩大为 28家，是我国反假货币工作的最高组织形式，主要负责组织和协调各有关 部门做好打击、防范假币犯罪活动工作，开展反假货币宣传、教育、管理 等工作。 我国现行金融监管协调机制存在的问题 当前金融监管联席会议的机制不够健全，制度软约束。中国银行业监督 管理委员会、中国证券监督管理委员
10、会、中国保险监督管理委员会在金融 监管方面分工合作的备忘录第十八条规定：银监会、证监会、保监会召 开“联席会议机制”和“经常联系机制”会议时，可邀请中国人民银行、财 政部或其它部委参加。“一行三会”当然可以根据各自履行职责的需要进行 沟通与协商，但这种沟通与协商是平等的、自愿的，没有任何强制约束力 ，这个联席会议的效果有限，难以发挥事先预警的作用。 现行的协调机制难以适应国际国内经济金融发展趋势。在我国金融市场进 一步开放的形势下，外资金融机构将大量进入。外资银行具有很强的国际 性，金融交易技术复杂，不但实行混业经营，而且随着我国银行业务的逐渐开放，外资银行将重点经营那些我国较少开展的新型金融
11、业务，如金融 租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品。国内金融机构出于市场压力 ，也将加快金融创新，推出各种金融衍生产品。由于金融衍生产品具有杠 杆性、投机性、高风险性、虚拟性、交叉性和复杂性等特点，这就决定了 市场上的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险将大量 增加。而在目前分业监管制度下，对这些金融控股公司的监管明显滞后于 市场的发展。如由于缺乏实质性的监管协调，金融控股公司常有机会利用 管制差异进行监管套利，规避管制以实现监管套利最大化。 货币政策与金融监管协调有待加强。尽管央行不负责金融监管，但它仍承 担“最后贷款人”的责任；另外央行还将通过货币政策和流动性方面的及时 反
12、应，防范金融系统性风险，因此就不可避免地遇到货币政策和金融监管 的协调问题。货币政策目标和银行监管目标冲突外部化，在一定程度上降 低了决策的效率；货币政策传导渠道梗阻导致政策效果不佳。货币政策的 传导有赖于央行对货币政策工具的使用，职能分离后，货币政策的传导因 失去了银行监管职能的支持，可能导致货币政策实施效果的下降；货币政 策信息与银行监管信息的互补性减弱。 完善我国金融监管协调机制的建议 本文结合国际金融监管协调机制建设的经验和国内金融监管协调机制建设 的探索，认为我国应该立足现实，放眼长远，分步骤稳步推进监管协调机 制建设，强化金融监管协调，做实监管协调工作，促进整个金融体系稳定 运行及
13、健康发展。 （一）健全法制并明确监管协调机制的部门、职能、权利边界 1.建立监管协调组织体系。依据现行的人民银行和各监管机构的组织体系 ，可以组建一个以“一行三会”、财政部为基本框架的金融监管协调委员会 ，以法律的形式确定金融监管协调委员会的组成部门、职责、内部分工等 ，明确权利与义务。建立健全金融防范金融风险处置预案，确保在非常时 期各监管部门之间的目标一致、协调配合、有序监管；尽快出台金融监管 协调工作方面的法律和行政规章，使金融监管协调工作真正走上正规化、 法制化的轨道。 2.明确以人民银行为主体的监管协调机制。具体包括以下内容： 一是现行的中国人民银行法立足国际国内金融发展的长远考虑，
14、基于 目前分业经营和分业监管的现实，对建立金融监管协调机制预留了法律空 间。中国人民银行法第九条明确规定：“国务院建立金融监督管理协 调机制，具体办法由国务院规定”。这就为中国人民银行在发挥金融监管协调机制中的牵头作用提供了法律依据。 二是中国人民银行在我国金融宏观调控和维护金融稳定中处于主导核心地 位。现行的中国人民银行法第二条规定：“中国人民银行在国务院领 导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。中 国人民银行通过实施货币政策、资金清算、提供流动性支持以及发挥最后 贷款人职能等方式防范系统性风险，从而有效维护整个金融体系的稳定。 同时，随着我国金融业对外开放步伐明显加
15、快，金融创新力度也在加大， 交叉性金融产品不断增加，与之相对应的潜在金融风险具有交叉性、传染 性特征，存在演化成系统性风险的可能，中央银行维护金融稳定的职能因 此显得更为重要。 三是人民银行作为金融业改革发展规划和金融资源配置战略的主要承担者 ，决定了其在金融改革中的地位，也决定了其在协调机制中的主导作用。 人民银行作为商业银行的最后贷款人，为金融发展提供了坚实的基础。金 融改革涉及到方方面面的利益，为保证金融改革沿着正确轨道进行和最终 的成功，也需要人民银行在金融协调机制中居于主导地位。人民银行应将 金融改革、金融开放、金融发展与金融监管统筹考虑，维护金融监管政策 的公平，构造有利于金融机构
16、平等、有序竞争的金融生态环境，为金融服 务消费者提供合理保护的保障体系。 （二）加强内外协调以维护金融安全 1.对内协调机制建设。一是金融监管机构自身的协调。建立金融监管协调 机制的总体目标是适应金融全球化发展和金融创新的需要，加强对金融控 股公司等综合性金融机构和交叉性金融业务的监管协调，避免监管真空或 重复监管，以促进金融稳定，维护金融安全。因此，各监管部门应该站在 维护金融安全的高度去加强专业金融监管。二是建立信息交流制度，并在 此基础上构建一个为各金融监管机构共享的金融信息平台。中国人民银行 充分利用现有的支付系统等优势资源，建立统一的金融信息平台，各金融 监管机构要向中国人民银行报送监管信息，中国人民银行对金融信息进行 集约化分析和处理，监管机构提出的问题由中国人民银行负责协调解决， 从而实现信息共享。这样做既能够节省信息平台建设成本、信息处理成本 ，也能够减轻被监管机构报送信息的压力。三是建立主监管和联合行动制 度。随着综合性金融集团的兴起和金融创新业务的不断涌现，对金融集团 内
