论行政忠诚及其面临的困境

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1、论行政忠诚及其面临的困境彭翩翩 （中国矿业大学文学与法政学院，江苏 徐州 221008）【摘要】行政忠诚是行政伦理的一个基本规范，是行政主体应有的一种道德品质。它是行政体制有效运行的保障，是廉政建设的道德底线，行政权力合法性的基础。然 而，在现实的行政管理活动中，行政主体面临着严重的忠诚困境。 【关键词】行政忠诚；伦理困境；行政检举一、行政忠诚的概念辨析 对于行政忠诚的概念，不同的学者给 出了不同的分析与见解。 罗能生认为：“行政忠诚指的是行政 主体对上级权力主体和更高价值主体的服 从、尽责和尊崇。”“忠诚行为的出发点 是服从，服从上级和组织的意志和政令， 按上级及组织的要求和方针办事，不违抗

2、、 不推诿。同时，这种忠诚是尽责尽力实现 上级和组织目标，全心全意地去维护上级 和组织的权威。忠诚也不仅仅是行为上的服 从和尽责，更是精神情感上对上级和组织 的一种尊重、崇敬乃至信念。” 李兰芬将行政忠诚界定为：“是行政 主体对由人民授予权力的忠诚，包括忠诚于 权力的运用和实现的过程、职责、规律、法 律及自我良知等。”在对行政忠诚性质的分 析时她又论述道，“中华人民共和国的行政 忠诚，是一种依法对国家事务、社会公共 事务和机关内部事务进行的一系列直接、 具体的组织和管理活动的服务性忠诚”。 而姜裕富在介绍德国公务员的忠诚义 务的含义时，将忠诚义务作为国家和公务 员之间的“心理契约”，使其具有伦

3、理道 德和法律的双重性属性。首先，“公务员 是拿人民的纳税钱为国家和人民服务，尤 其是常任文官，都是终身任职，替国家服 务，不能像一般国民能尽一己之力谋求经 济上的利益，所以国家应该要求公务员有 最高的忠诚观。”其次，“这种忠诚义务 是一种制度，一种法律所确认的制度”。 其实，“忠诚”在我国有着悠久的历 史。在论语八佾中，“定公问：君 使臣，臣事君，如之何？孔子对曰： 君使臣以礼，臣事君以忠”。可见此 处的“忠”指的是君臣之间的伦理规范。 但忠诚又不仅仅拘囿于君臣之间的关系，它 还是普通人为人处事、安身立命的基本道理 和原则。所谓“君君、臣臣、父父、子子、 夫夫、妇妇”就是忠诚在社会生活领域的

4、 体现。也就是说，忠诚的主体是多元的， 指向的对象也是随着主体的变化而变化的。 它既可以指臣对君的忠，也可以是子对父 的忠，还可以是妻对夫的忠。所以，就单 纯的“忠诚”二字而言，它是一个很宽泛 的概念。而加上“行政”二字，忠诚的主 体和客体就有了特定指向。 对于行政主体，大多数学者认为包括 两个层次：一是作为个体的行政人员，二 是作为整体的行政组织。行政组织通常是 指为行使国家权力，通过责权分配，层次 结构、人员安排所构成的国家行政机关的 完整体系，也就是通常所说的政府机关。但是从责任的归属角度来看，将主体限定为 个体的行政人员更为可取。因为，以集体作 为责任的主体很有可能导致集体的不负责 任

5、。首先，实体化的责任主体很难确定； 其次，当这个群体过于庞大时又面临法不 责众的困扰。当然，个人责任制也并不是 万能的神丹妙药，也有的学者对其提出了 担心和疑虑。比如当个体对特殊的道德事 件作出选择时，会有必然与偶然的因素影 响行为的决策。必然性的影响因素决定我 们无法、亦无必要对事件的后果负责。那 么，如何区分必然因素与偶然因素及确定 个体应负责任的范围呢？笔者认为，虽然 必然因素我们无法改变，但最终的行为选 择权还是在个体手中。也就是说，如果领 导命令你去做一件背离公共利益的事，虽 然这个命令本身你无法改变，但做与不做还 是取决于你。你也许会说，总有一个人会 做，那结果与你做了又有什么区别

6、呢，因 为已经造成了既定事实。如果这么想，你 就错了。首先，你不在责任追究的范围之 内；其次，如果继任者选择你的选择，领 导者的不良企图就难以实现。因此，不必 非要区分必然因素和偶然因素，根据个体 在行政层级当中所处的位置及其可控制度 就可以判别其责任的大小。这是因为，层 级越高，他选择的自由度和范围更大。 而就行政忠诚指向的对象而言，它可 以是具体的人或团体，也可以是某种信念 或终极价值。目前，公认的对象包括国家 法律、行政规律、行政职责、行政良知等 等。这些都是应该忠诚的对象，但需要明 白谁是具有最高价值的客体。从委托代理理 论来看，现代行政关系是一种委托代理关 系，无论是中央政府还是基层

7、政府，其权 利都来源于人民的授权。它们存在的根本 目的就是实现和维护人民的根本利益，所 以，不论是对国家法律、行政规律负责， 还是对行政职责、行政良知负责，其归结 一处就是对人民负责。 二、行政忠诚面临的困境 行政组织是一个有序的等级结构，它 是通过逐级授权而形成的上下权力统属关 系系统。下级的权力来自上级的授权，下 级的职责是完成上级确定的目标。在这种 科层官僚组织结构中，上级与下级的关系 是单向的、不可逆的，上级处于主导地位， 下级处于从属地位。行政组织的这种特定 的性质，必然要求下级必须服从上级。然 而，在现实的政治实践中，当组织利益和 公众利益出现对立和矛盾的时候，尤其是面 对组织内部

8、严重的腐败行为的时候，作为 行政个体，应该忠诚于组织？还是应该忠诚于公众？这是行政忠诚面临的困境。 三、化解行政忠诚困境的对策 如何化解行政忠诚面临的困境，学者 们提出了许多对策。笔者比较认同以下几种 观点。 1.确定行政忠诚的最高原则和根本尺 度。行政体系是一个多层次的主从结构， 行政人员的忠诚也包含多个层次和方面。 第一层次的忠诚，是行政人员对所在组织和 上级领导的忠诚，这一层次的忠诚主要是工 作上的忠诚，服从于组织和上级的指挥， 尽心尽力地协助组织和上级实现工作目标， 有效地去完成具体工作任务。第二层次是 忠诚于行政事业或政府，即对自己所从事 的职业的忠诚，核心是形成一种职业良心。 第三

9、层次是对宪法和人民的忠诚，这是一 种政治信念，是最高层次的忠诚，是现代 行政忠诚的最高原则和最根本尺度。当对 上级的忠诚和对政府、对人民的忠诚发生 矛盾和冲突时，第一层次的忠诚就应该服 从第二和第三层次的忠诚，以自己的职业 良心来纠正乃至抗拒上级的错误或不正当 的命令和决策，坚持忠诚于人民的最高信 念，与一切违背人民利益的行为作斗争。 然而在现实生活中，由于受到观念限制和 利益的诱惑，行政人员很难去选择与上级不 一致或对抗的行为，而不管上级的命令、决 策正确与否。因此，应使行政人员树立正 确的忠诚观和忠诚意识，确立以忠于公共利 益或忠于人民利益为最高层次的忠诚观。 2.赋予行政主体一定的自主权

10、。也就 是说在强调统一意志的同时，应该赋予每一 个行政主体一定的自主权，建立一种上下 互动进而约束机制，使下级可以拥有与上 级对话和一定条件下约束上级的权力。同 时，使上级对下级的控制权制度化、程序 化，而不是由上级领导人任意支配，使下 级正当权益得到制度保障，而不受个别领 导人侵害。这样，当上级命令或行为背离公 共利益时，行政人员才有条件选择不服从。 3.行政检举。“检举”是指组织内部 的行政个体通过越出组织程序的方式，像 公众揭露组织内部的行政官员或部门违背 公共利益、侵吞公共财富的行为。这种检 举行为并非违背了组织和公众对行政个体 提出的行政忠诚。这是因为行政组织存在 的根本目的就是为了

11、更好的实现和维护公共 利益，官僚组织的利益应该从属于公共利 益。然而，一旦检举，组织内部的被检举 者总会千方百计的保守秘密，他们会采用各 种手段，让检举者难以在组织中生存下去。 因此，首先必须建立相对完善的保护机制， 对检举者提供有效保护，并给予其物质或网络财富 2010年7月法治时空 网络财富Law SpaceIntemet fortune中国现代化进程中农民民主法律意识的实证研究对比四川川东北木桥沟村一组和望江村土地征用祝秦 （西华师范大学历史文化学院，四川 南充 637009）【摘要】中国现代化进程中，市场经济原则入侵乡村社会，不仅引发经济政治层面的变化，同时也会引起人民意识形态的转变，

12、尤其是民主法律意识的萌发。我国社会 转型期间，外来的民主法律话语在乡村生活中通过与旧有传统结合，导致农民对待经济社会事务超出了传统的行为表现出新特征。 【关键词】民主法律意识；经济发展；传统习俗引言 中国现代化是社会全面转型的过程， 城乡二元结构导致城市和乡村在面对社会 转型期间涌现的大量信息在接纳能力有所 不同。中国作为拥有9亿农村人口的外生型 现代化国家，城市化进程步履维艰，农村 将长期保持相当庞大的人口数量，农村中 “温饱有余，小康不足”的状况也将长期 存在。1 社会主义市场经济的经历和社会主义 法治化进程，大众传媒的普及，农民即使 身处农村，但也是接受了现代化图景并具 有一定现代化意识

13、的人，村民不再单纯借 助乡村社会传统的资源来解决村庄和个人 问题。“民主”“法制”一些大词，不仅 侵入到乡村的话语体系，而且确实影响到 农民处理村务的做派。笔者尝试通过两个 不同性质的土地征用案例来分析影响农民 作为的深层思想原因，从而探索中国现代 化进程中，农民的民主法律意识如何影响 村务治理和运行机制。 一、基本情况 本文选取的两个村庄都位于四川东北 地区，其中木桥沟村位于蓬安县郊，且大 部分耕地已被该县征用成为城市用地，属于 城郊村。木桥沟村一组属于县郊村组，贴 近县城。现有常住人口约380人，其中特困 户约50人，一般困难户约200人，总土地面 积约200亩。现打算将被烟厂厂房、以及

14、居民楼围起来的30亩的耕地以每亩不低于 6万元的一揽子价格出售（不包括青苗、 退耕还林树木），农民户口转为居民。2 2006年8月15日晚，木桥沟村一组组 员在木桥沟村村委办公室外的院子召开村 民大会，村委会就出让田坝土地相关事宜 征求全体社员的意见。与会各户代认为，首 先，木桥沟村各组土地价格差异太大，现 在作为周口镇中心的相如广场附近的地在 早几年就以15万/亩的价格卖出，而同为县 城郊区的土地也能够卖到7万/亩，“不低于 6万/亩”的价格明显低于现在的土地出让市 场价格；其次，合同条文规定不明，合同书上写着以每亩不低于6万的价格出让，但是 “不低于”的界限模糊，高出几千块几万块 是“不低

15、于”，高出一百块甚至几十块也是 “不低于”；再次，土地出让受益分配方 案对象含糊，没有说明此次出让的收益是 仅仅分配给现在耕种土地的农户，还是木 桥沟一组所有社员或农户这次卖的土地， 例如，在湾村民的土地不在其中，要不要 享受补偿款。就合同内容与合同条款，与会 代表和村委会干部长期僵持，无法达成一致 意见。最后村委会大会决定采用的是少数 服从多数的表决方式，表决方式是在合同 书上按指模，超过一百人则此事就通过。 望江村则远离县城，属于正源镇，正 源镇本身属于一个农业镇，经济欠发达。 望江村一社位处正源镇场镇，原来是比较 繁华的水陆客货运码头，有比较悠久的商 贸传统。后因上下码头废弃，逐渐萧条。 1996年，镇政府修建电影院、农贸市场， 征用了望江村一社全部的土地。镇政府付 给一社社员每人100元，余额以一社每年 的农业税抵支。一社所有的村民由农户转 为城镇居民，仅有一些山地还留下来，居 民一般在山上种植果树，比如说柑橘、梨 树等。目前，望江村一社家庭中40岁以下 有劳动力的都外出打工，一些家庭困难的 居民则由镇政府发给低保。 早年中央没有取消农业税的时候，居 民认为种地辛苦又不赚钱，政府的补偿条 件比较令人满意。中央取消了农业税之后， 望江村二社的土地出让给镇政府开发，则 因镇政府无力偿付补偿金额，导致二社居 民与镇政府纠纷。 二、讨论