管制经济学论文

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1、1上海电力学院上海电力学院管制经济学课程论文管制经济学课程论文题题 目：目： 中国电源结构优化的政府规制改革探讨中国电源结构优化的政府规制改革探讨 院院 系：系： 经济与管理学院经济与管理学院 专业年级：专业年级： 经济学经济学 2011 级级 学生姓名：学生姓名： 张甜甜张甜甜 学号：学号： 20113454 指导教师：指导教师： 慈向阳慈向阳 2013 年年 12 月月 15 日日2中国电源结构优化的政府规制改革探讨中国电源结构优化的政府规制改革探讨摘要摘要 电力产业作为国民经济的命脉，关系到整个经济社会的健康运行。几年来出现的电力供应紧张，再度考量中国电力厂生产的可持续性问题。本文认为，

2、为实现电力生产的长期可持续性，就必须进一步探讨该产业的政府规制改革，从而优化调整电源结构。本文通过剖析现有电力结构不利于电生产可持续性的特点，针对现有的投资体制实行投资主体多元化、融资渠道多元化和投资方式多样化而没有没有对优化电源结构做出相应的政府规制的显示，通过规制改革进一步优化电源结构，已解决在发电引入竞争之后所面临的“市场失灵”问题，从而实现中国电力生产的可持续性。关键词关键词 电源结构 价格规制 电力投资 规制改革美国经济学家斯蒂格勒（G.J.Stigler）论断：管制通常是由产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制行业的利益服务的。照此理解，在电力行业的发电领域进行放松规制，

3、让市场这只“无形的手”来指导点与建设就能增进社会福利，增加行业绩效。这样社会必然面临放松规制之后的“市场失灵”的困境:厂商为一己私利不考虑社会资源的统筹利用，造成社会资源浪费和社会福利损失。公共利益理论（Public Interest theory of Regulation）主张政府规制是对市场失灵的回应，从而提高资源配置效率，最终实现社会福利的最大化。同时，发电领域的外部性表现为发电对环境的污染和破坏，及由此造成的对人类健康的损害，这一生产的外部不经济行为为政府规制提供了理由。西方经济学家将此类处理外部不经济和非价值物问题的规制称之为“社会性规制” 。电源结构是保障电力生产稳定性的重要因素

4、之一，目前中国电源结构的特点是：过度依赖火电，核电发展落后，水电近年来发展迅速，但所占比例有降低趋势，而且潜力远未得到充分利用，新能源发电尽管前景较好，但受到发电设备和技术水平的限制，也相当滞后。这种不合理的电源结构不仅不利于电力生产的长期可持续性，而且也在造成了严重的环境污染问题。因此，必须实现电源结构的合理化。一、电力价格规制的目的是为了提高电力行业和企业的绩效，同时兼顾社3会福利的保障和提高，这一目的主要通过对价格水平和价格结构的规制，选择不同的定价方式来实现。现有文献对于如何通过电价规制来实现行业和企业的绩效以及由此产生的社会福利水平的差异论述已经较为充分和详尽，但是对于通过电价规制来

5、实现电源结构的优化的研究尚有欠缺，本文就此部分展开分析和探讨。在 2002 年国务院出台的电力体制改革方案中，中国政府已经把“实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系。初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制：制定发电排放的环境标准，形成激励清洁电源发展的新机制；开展发电企业向大用户直接供电试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局”作为“十五”期间中国电力体制改革主要任务的组成部分，“十二五”期间将继续此改革，其中关于“形成激励清洁电源发展的新机制”的政策指导对于实现中国发电领域电源结构的优化会无疑会起到促进作用。1998 年开始的“厂网分开、竞价上网”试点，目的是把具有竞争

6、业务性质的发电业务与具有自然垄断业务性质的书店业务从垂直一体化通断的电力产业中的分割开来，通过发电企业间的公平竞争来提高绩效。这一改革随着 2002年 11 月元中国国家电力公司分拆从组为 11 家公司而告一段落，就这样在发电环节引入竞争机制， “竞价上网”也将逐步实现，电价规制改革也相应告一段落。但是，这次电价规制改革并未加入促进实现电源优化的因子，主要问题是：（一） 、各类新能源所发电力上网电价的具体确定方法；（二） 、电网企业被迫“强制性购买”这部分新能源所发高价电力所遭受的随时如何弥补；（三） 、“煤电联动”后没加变动与电价管制矛盾的问题；等。2、电力投资体制直接决定电源结构的构成，因

7、此，有必要分析中国电力投资体制发展与改革的历史演进，从中发现存在的问题。1948-1981 年期间，中国实行单一、严格的电力投资规制，投资的来源、投资实施的主体和投资的管理等都是国家部门所代表的国家，资产完全归属国有，如电力投资的来源是单一的国家财政划拨，投资试试的主题要是电力部和水利部两大政府部门。面对改革开放后经济发展对电力需求的增加导致电力短缺局面更加得不到缓解的状况，1982-1086 年，中国政府对电力行业严格的投资规制逐步放松，4电力建设资金的筹措和使用由财政划拨逐步向“拨改贷”和“集资办电、多家办电”转变。投资主体多元化为中央、地方政府、国有企业、乡镇企业、和外资等，电视电力资金

8、的立项、审批和使用仍然是计划控制、政府分级审批。1987-1991 年，在城市经济体制改革全面展开后，未解决电力工业的“瓶颈”问题，对电力行业的改革也在加快步伐， “集资办电”全面推行，国家财政拨款继续减少， “拨改贷”继续实行，同时加大了电力建设债券的发行规模，投资主体的多元化继续深化，但是电力建设资金的使用仍然是计划控制、政府分级审批。1992 年，中国确立了经济体制改革的目标时间里社会主义市场经济体制，电力投资体制在之后的改革和发展中基本形成了投资主体多元化、投资来源多元化、和投资方式多样化的特点，民资和外资的合法和多渠道进入电力行业市场解决了国有资本独办电力独立难支的局面，电力建设资金

9、的来源有了保障。2002 年 11 月对国家电力公司的分拆，将这一成立于 1997 年 1 月一度占据中国电力行业绝对垄断地位近 6 年之久的电力巨头拆分为 11 家公司，其中包括5 家发电集团、2 家电网集团和 4 家辅业集团，这样就将其发电业务和输电业务分离开来，实现了“厂网分开” ，这对于提高行业和企业的绩效有着举足轻重的意义。 “厂网分开、竞价上网”和国家电力公司的分拆更有利于各集团公司在店里规制部门的宏观调控下开展多元融资，从而将更有利于电力行业投资体制的健全和完善。由以上历史资料可以看到电力投资体制改革对电源结构优化的忽视。电力工业的改革主要集中在发电领域，其初衷是解决电力供应不足

10、的问题，以“集资办电”为阶段性的主要解决方式，对通过电源结构优化来保障电力供给的长期可持续性尚无暇给予应有的重视，由此才造成了电源结构偏重以来火电尤其是煤电的局面，随之形成的管理制度和规制政策等必然反映这一改革历程及其成果，对缓解电力供应起到了巨大贡献的同时，该种不科学的电源结构固定程度上也已成为电力工业实现可持续发展的羁绊。3、新建电源建设项目缺乏成本约束机制。英美等西方发达国家的新建电源项目一般是先进行电价的可行性分析预测，管制机构依据消费者的承受能力和电力投资者的投资意向来决定项目的审批与否，也就是实行先定价后建厂的管5制模式。这种先定价后建厂的模式意味着预先确定了新建电源项目的收益水平

11、，投资者在建设过程中必须自行进行成本约束，有利于节约资源、提高投资效率；项目建成后经营者为保证受益的稳定获得或获得更高的受益就必须努力提高企业绩效、进行技术革新，从而有利于该行业的良性发展。相比之下，目前中国的电源建设项目仍然实行先建厂后定价的程序导致的管制模式，管制部门依据电源项目的可行性分析报告批准项目的建设，项目建乘后物价部门再报批电价，这种模式五一直接造成了目前“新厂新价” 、 “一厂一价”等违背“同质同价”市场经济规律的现状：项目建成过程中缺乏符合市场经济规律的自我成本约束机制，容易造成建设资金使用效率低下和投资额的不断追加；项目建成后再定价使得投资的回报有了保障，企业就没有动力去提

12、高运行绩效、推动技术进步，还会造成这种模式的恶性循环，从而危害该行业的健康发展。为了保障电力生产的长期可持续性以实现中国电力需求与供给的长期均衡，在发电领域放松规制并引入市场竞争机制的同时，应强化以优化电源结构为目的的规制制度和规制政策。基于此目的规制政策建议为：1、电力投资体制规制改革要以优化电源结构作为导向之一。为实现不同能源的统筹利用和长期可持续性利用，需要对不同电源资源的利用进行区别规制，规制不可再生能源发点新建项目尤其是环境污染严重的煤电项目的发展，引导并推进可再生能源项目的优先发展。尽管 2002 年以来中国出现的“电荒”与规制部门在“十五”期初限制火电建设而集中经历发展水电的政策

13、措施有关，但这一政策措施不失为有利于电力可持续性发展的长久之计，其指导思想仍然有可借鉴之处。因此，发电领域的投资规制改革要以优化电源结构作为导向之一，应对不同电源项目实行不对称性规制，即在一定时期之内，对新进入的清洁能源发电项目给予一定的政策优惠，如降低其进入门槛，实行税收减免优惠、有限给予场地审批等，这也是落实中国十二五规划纲要中有关电力工业规划的需要。2、积极有序的安排水电建设以及配套电网建设，同时做好生态保护的规划。水电的迟滞利用就是能源的浪费，而考虑到煤炭等矿物燃料的消耗，这种浪费就是双重的。为此，首先要进一步利用证券市场筹措资金，解决水电建设基金6数额巨大、来源不足的问题，常见电力等

14、水电企业的成功上市为大型水电项目拓展融资渠道提供了成功的典范，可以作为其他水电项目投融资的参考；其次，选取十二大水电基地中有经济竞争力优势、库容调节性能高、谁能指标有约的大中型站址，优先开发建设金沙江、澜沧江、黄河上游等水电基地和洛溪渡、向家坝等大型水电站；电力需求峰谷量差较大的地区适当建设抽水蓄能电站；同时，电源建设规划要与电网建设规划相配套，在管理重要落实国家电力建管委委员会归于促进电力调度公开、公平、公正的暂行办法 ，保证电网的科学调度；做好生态评估，积极落实水电建设的综合规划，是水电建设趋利避害，实现良性、可持续性发展。3、以“配额制”促进新能源发电的发展。中国要鼓励新能源的发展和利用

15、，应尽快定制并落实新能源发电“绿色配额制”的实施细则，配套制定专项基金、关税和税收优惠、贷款优惠等股利政策，强制发电企业投资部分系能源发电项目，同时强制规定电网公司在购买电力时，新能源发电要占到一定比例，甚至要求电网公司缺额接受所有系能源电力，同时，卫视电网公司因此遭受的损失得到合理补偿，必须尽快着手细化可再生能源法有关风电、太阳能发电等的实施细则，明确财政专项资金支持力度、税收优惠方案和信贷支持办法等补偿措施。4、修正煤炭开采成本核算方式，建立生态环境的恢复补偿机制。在煤炭开采中，中国应尽快修正煤炭成本核算方式，及时提取矿山环境治理恢复保证金、征收煤炭可持续发展基金和建立煤矿转产发展基金，并

16、使其外部成本内部化，使其不可再生性资源价值、生态环境恢复补偿成本等在市场家中得以体现，由此造成的煤价上涨必然降低煤电电源被高估的竞争力，从而是电源结构都得以优化。5、建立新建电源建设项目的成本约束机制：先定价后建厂。有意向的电源建设投资者依据规制部门预先确定的电价进行电源项目的可行性分析，已决定是否参与竞标，中标后的建设过程中投资者自行进行成本约束，项目建成后运营商也会努力自行提高生产效率、积极进行技术革新。根据前述对电源竞争力的分析，约束下，具有经基金整理的水电等电源项目五一更能得到投资者的青睐，从而也就有利于电源结构的优化。76、赋予规制机构统筹不同电源资源利用的职能。首先，电力规制部门应采取措施鼓励现有水电余火电企业的兼并重组，组建综合性发电集团，在企业内部实现两种资源的优势互补，从而达到节约资本、降低成本、提高效益的目的。其次，应统筹规划新建水电项目，将配套的火电项