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1、社会组织管理制度改革思考社会组织管理制度改革思考一较之于以往社会组织改革的局部调整、小修小补，此次社会组织管理制度改革，无论是在改革性质、改革目标上，还是在改革内容、改革步骤上，都属于顶层设计的范畴。而这种顶层设计的改革方略，对于建立现代社会组织体制、促进社会组织健康有序发展，对于推动政府的职能转变、政府与社会的协同治理，对于巩固党的执政基础和执政地位，都具有重大而深远的意义。改革社会组织管理制度是建立现代社会组织体制、促进社会组织健康有序发展的重要途径改革开放以后，我国社会组织发展速度很快，迄今已初步形成了门类较为齐全的体系，并越发地显示出强大的自主性、自治性功能，但是，从整体上来看，较之于
2、发达国家的社会组织发展状况，我国社会组织仍处于培育程度不够高、内部治理不合理、能力建设不规范、作用发挥不明显的滞后发展阶段。从数量上看，每万人拥有社会组织数，发达国家每万人拥有社会组织一般超过 50 个，发展中国家一般超过 10 个，我国不到 4 个；世界 34 个国家社会组织支出占 GDP 的比重平均为%，发达国家为 7%，我国仅占%；从社会组织就业人员的规模看，一些国家占全部就业人员的 3%以上，而我国仅占%1 。从组织建设上看，个别社会组织经费来源单一，经济困难，难以吸引和留住优秀人才，人员老化问题严重；个别社会组织过于依赖政府部门，缺乏自主运作、主动服务的能力，甚至与政府部门或其下属机
3、构“一套人马两块牌子”，成为“二政府”；还有的社会组织机构不健全，内部治理不完善，民主管理不落实，活动开展不规范，有的甚至热衷于乱评比、乱发牌子。而且，在原有双重管理体制的掣肘下，登记管理机关和业务主管单位及相关职能部门职责不清，登记管理机关力量薄弱、监管服务保障不足， “省一级登记管理机关基本没有执法队伍，70%的县市没有专门机构和专职工作人员，难以全面有效履行登记、监管、执法等职责”2 。这一系列问题的存在，影响了现代社会组织体制的建立，进而阻碍了社会组织的健康有序发展，改革现行社会组织管理制度已迫在眉睫、势在必行。社会组织管理制度改革旨在通过改革社会组织登记管理制度、建立健全社会组织管理
4、体制等途径，促进社会组织健康有序发展。比如，通过引入竞争机制，探索“一业多会”，改变行业协会商会行政化倾向，增强社会的发展活力，并以此激励社会组织强化自身能力建设；通过实施行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记制度，有效解决社会组织登记门槛高，特别是草根组织登记难问题；通过建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，明确登记管理机关和业务主管单位及相关职能部门职责，解决“重登记轻管理”以及缺乏部门综合协调问题，实现社会组织健康有序发展。改革社会组织管理制度是推动政府职能转变、政府与社会协同治理的必然要求“政府职能反映了政府活动的基本方
5、向和主要作用，必然随着经济社会发展而不断调整和转变。政府职能转变始终是我国行政管理体制改革的核心任务，贯穿于改革开放和现代化建设全过程。 ”3政府职能转变的目的是为了打造一个更富效率、更具竞争力的政府。过去很长一段时期里，受传统计划经济体制束缚，政府“重审批、轻服务”，“重准入、轻监管”问题突出，政府效率提升遭遇巨大瓶颈。在这种情况下，实现政府职能转移成为破题之选。政府职能转变的一项重要内容就是厘清政府与社会的关系问题，作为经济社会发展“催化剂”、 “减压阀”的社会组织在其中发挥着重要作用，它能较好地承接来自政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等各项职能的转移。在经济调节、市场监管方面
6、，社会组织尤其是行业协会，有力配合政府开展宏观调控，在规范市场秩序、开展行业自律、制定行业标准、调解贸易纠纷等方面，已经成为市场经济体系不可或缺的力量。而在社会管理、公共服务方面，大量的民办教育、医疗、卫生、社会福利、体育等机构，发挥贴近群众、了解群众、机制灵活的特点，向社会提供了更为优质、便捷、多元的公共产品和公共服务，使社会的多样化需求得到有效满足。比如，1998 年将机械、冶金、煤炭、纺织、轻工、石油化工等工业部门撤销并转变为行业协会后，我国汽车、钢铁、煤炭、纺织、家电等工业不仅没有削弱而且出现了前所未有的大发展。这些实践证明，社会组织能够承接政府转移职能，能在一定程度上推进产业事业健康
7、有序发展。在传统的社会组织管理制度框架下，受到培育和监管环境方面的限制，社会组织在承接政府职能转移方面发挥作用的空间和余地都很小，且由于社会组织行政化倾向明显，社会组织与政府仍存在千丝万缕的联系，这就为政府职能转移带来诸多困难。此次社会组织管理制度改革旨在要通过引入竞争机制、淡化行政色彩及强化重点培育等措施，凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担，以此激发社会组织的自主发展活力。可见，通过改革社会组织管理制度，能够更好地培育承接政府转移职能的主体，有利于进一步解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，有效激发市场和社会的创造活力，进一步增强经济社会发展
8、的内生动力。在这方面，中央层面已经率先做出动作。2013 年 7 月 31 日召开的国务院常务会议明确，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担4 。社会组织的健康有序发展和政府职能的转变，也为政府与社会的协同治理创造了条件。 “近年来，社会管理陷入了高成本、低绩效和信任危机的困局。协同治理理论为解决该问题提供了新的思路和方法。 ”5基于政府治理水平和社会发育程度的考量，社会协同是当前中国社会建设中政府与社会间关系的现实选择。所谓协同治理，就是国家、市场和社会协同承担社会治理职能，通过制度化设计，形成政府主导、社会协同、共建共享的社会治理新格局，以
9、期实现充满活力、和谐有序的社会治理目标。其实，协同治理也是未来实现合作治理的必要步骤。 “合作治理与传统公共行政的一个重要区别在于：它打破了公共政策政治目标的单一性，使政策走出单纯对政治机构负责的单线的线性关系形态。 ”换言之“，政府必须在政策目标实现的过程中，与非政府的、非营利的组织，甚至与私人组织和普通民众开展广泛的合作”6 。由此可见，社会组织参与社会管理是实现社会协同和合作治理的基本要求，也是完善社会协同治理结构、推进社会管理体制创新的需要。而社会组织参与社会协同治理功能的实现，有赖于政府职能的转变，有赖于社会组织自身的健康有序发展。如果政府不简政放权，政府职能不转变，社会组织就不能在
10、参与社会服务等方面，更好地发挥出政府所不可比拟的功能和效能优势，也就失去了协同治理的意义。如果社会组织自身不能健康有序发展，即使政府简政放权了，政府职能转变了，社会组织也没有能力参与协同治理，因此也不可能在协同治理格局中拥有一席之地。改革社会组织管理制度是巩固党的执政基础和执政地位的现实需要巩固党的执政基础和执政地位靠什么？最重要的就是靠坚持党的群众路线、密切联系群众。正如习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上所强调的：“党只有始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进，才能做到哪怕黑云压城城欲摧 ， 我自岿然不动 ，安如泰山、坚如磐石。 ”7我们党来自人民、植根人民
11、、服务人民，党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。在党长期执政的时代背景下，党要巩固执政地位，就必须拥有坚实的阶级基础和广泛的群众基础，就必须团结一切可以团结的正面力量，调动一切可以调动的积极因素，巩固和扩大党的队伍，进一步增强党的社会影响力。社会组织是由各领域、各方面的群众自愿发起组织起来的，其成员数量庞大、来源广泛、遍布城乡，是党的群众工作的重要领域。截至 2012 年底，社会组织吸纳社会各类专兼职人员就业 1200 多万人。此外，全国 6 万多个行业协会联系会员 2000 多万家，447364 个基层老年协会覆盖了广大城市社区和农村，有亿老年人参与。4 万多个学术社团联系专家学者 50
12、0 多万人，4 万多个农村专业经济协会联系农户 1000 多万个，各类职业性社会组织的会员超过 1 亿人。2012 年社会组织吸引、凝聚了 2500 多万名志愿者活跃在公益慈善领域8 。由此可见，密切联系社会组织领域的广大人民群众，争取社会组织领域群众的支持，同样是巩固和扩大党的执政基础的重要内容和基本途径。通过改革社会组织管理制度，让密切服务和联系群众的社会组织健康发展，可以为我们党更加紧密地联系群众，更广泛地团结和凝聚各方面积极力量，进一步巩固党的执政基础。列宁曾经指出：“无产阶级所以能够成为而且必然会成为不可战胜的力量，就是因为它根据马克思主义原则形成的思想统一是用组织的物质统一来巩固的
13、。 ”9通过社会组织巩固党的执政基础，更重要的途径就是要扩大党组织在社会组织中的覆盖面、增强党组织在社会组织中的吸引力、凝聚力和战斗力。社会组织管理制度改革的一项重要内容便是推动社会组织党建制度的建立与完善。通过一系列有效措施，使社会组织中的党员作为一个整体发挥出战斗力，通过各种有效的活动方式和工作方法，使党充分进入这个日益发展的社会空间，向社会组织领域的群众宣传党的主张和政策，及时向党组织反映群众的呼声，维护群众的正当权益，使群众感到党的温暖，增强党在社会组织领域群众中的号召力和影响力，进而巩固党的执政基础和执政地位。二随着现代社会组织体制建设的推进，改革社会组织管理制度迎来了最为关键的时期
14、。改革社会组织管理制度，推进现代社会组织体制建设，关键是要确定科学的目标，明确的思路和有序的实施步骤。科学定位政社关系，真正做到“政社分开”建立现代社会组织体制的关键是处理好政府和社会的关系，处理好“政府管理”与“社会自治”的关系。社会学认为，社会是一个具有自组织能力的有机体。在英国社会学家斯宾塞看来，与生物有机体不同，社会有机体是一个可自我调节的系统。如果来自外界的干预过多、过细，会使社会问题复杂化、严重化。从这个意义上讲，社会的健康运行离不开自主宽松的发展空间。长期以来，我国一直延续着一种政府与社会之间高度统合的关系模式， “政府为社会、社会国家化”是这一模式的典型特征。这种政府全面干预社
15、会生活的结果，不仅导致了政府规模庞大但行政效率较为低下，给国家财政带来了沉重负担，而且由于政府对市场的越位与错位，政府“不该管的事管了，该管的事没管好”，直接造成了社会自治能力较差，整个社会公共责任机制薄弱。经过改革开放和社会主义市场经济的深入发展，社会越来越开放、个体越来越自由、利益越来越多元的现实境况下，逐步解放社会组织、发展壮大社会组织就成为社会领域的一场改革开放，是推进政府行政体制改革、完善民主与基层自治、促进社会和谐的必由之路。社会既然有其自己的运行规律，社会的事务让社会自己去办是最明智的方式。随着行政管理改革的逐步深入，政社分开被提上政府的重要议事日程上来。政社分开指的就是让政府不
16、再担当原有的全能性职责，遵循社会事务管理的内在规律，还原社会组织的应有地位，进而建构起一种政府、市场和社会多元参与的治理格局。它是建立现代社会组织体制的基本前提，核心旨在：厘清和定位政府与社会组织间的关系，更好地发挥政府和社会组织的各自优势和作用，在改革中逐步推动形成政府与社会组织合作共治、协同治理的局面。按照政社分开的原则，在推进政府机构改革和职能转变的过程中，将政府的事务性管理工作、适合由社会组织提供的公共服务、社会组织通过自律能够解决的事项，以适当方式转移给社会组织承担，更好地发挥社会组织在公共事务管理中的作用。应探索制定政府向社会组织转移职能的指导意见和转移事项目录，建立相应动态调整机制和公示制度。在探索推进事业单位改革的过程中，统筹事业单位分类改革与社会组织发展，新增社会公益事项优先由社会组织承担，促进民办社会事业和公办社会事业公平竞争、共同发展。按照管办分离的原则，党政机关不得发起成立社会组织，社会组织不得与党政机关、事业单位合署办公，现职国家公务员也不得兼任社会组织特别是基金会、民办非企业单位负责人，努力实现社会组织自愿成立、自
