专题·说法释法叠跷移

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1、专题说法释法叠跷移海域使用管理立法的主要目的 和基本制度吕彩霞一、海域使用法律制度的基本概念 1 海域海域的广义定义：一定界限之内的边缘海 区域，包括区域内的海表层水体和海床及其底 土的立体空间。海域的范围大小并无严格的数 量限制，大型的海域可以达到数百平方公里，甚 至数千万平方公里，如东中国海海域、南中国海 海域、欧洲北海海域、中东阿拉伯海海域等；海 域的狭义定义，可以指某一特定的、小型海的海 洋区域，可以为几或十几平方公里，如小型海 湾、河口海域、海洋某类开发区所涉及的海域等。在中华人民共和国海域使用管理法( 以 下简称海域法) 中，海域的定义：“是指中华人 民共和国内水、领海的水面、水体

2、、海床和底土。 本法所称内水，是指中华人民共和国领海 基线向陆地一侧至海岸线的海域”。 2 海域使用 一般系指人类根据海域的区位和资源与环 境优势所开展的开发利用活动，比如海底石油 天然气开发、海水养殖与捕捞、海洋盐业与海水 综合利用、海岸和海洋工程建设、海洋自然保护 区和特别保护区建设、海水浴场和海洋旅游、陆 源废污水排放、港口建设和海上交通运输、海上 机场与海上城市等。随着经济与社会的发展和 科学技术进步，人类的海域使用会越来越多样彳艺。在海域法中，我国法律对海域使用赋予了 特定的含义，即：“在中华人民共和国的内水、领 海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海 活动”。这一定义包含了三个重

3、要内容点：一是 使用的是一个固定海域，而非偶尔进入、不具有 空间稳定性，如船只航行等；二是使用海域时间具有连续性，且在三个月以上的利用活动；三是 特定的开发利用活动具有排他性，亦即只要此项 利用发生后，在此海域中不能有其他的固定开发 利用活动。只有同时具备上述三点的海洋开发 利用活动，才是海域法律制度中法律规范的内 容。对于只满足以上一、二点，作为特殊的用海 项目，虽然时间不足三个月的排他性用海活动， 但考虑到可能对国防安全、海上交通安全和其他 用海活动造成重大影响的，也要纳入本法的管理范畴。 3 海域使用管理 海域使用管理是海洋管理的一个重要组成 内容，它是社会组织为实现国家管辖海域的合理

4、开发利用和可持续发展，而对海域各类使用活动 进行的政策、指导、组织、计划、协调和控制等的 行为过程。海域使用管理工作的性质是属于行 政管理。鉴于国家海洋行政管理职能是在国家 主权权益所及的管辖海域才能有效行使，所以， 其管理的区域应确立在国家管辖海域之内；海域 使用管理的对象定位在各种海洋开发利用活动 的海域使用上。 4 海域使用管理法律制度 国家与人类社会的有秩序地运行是依赖于 各项制度，大者有政治制度、经济制度、科技制 度、文化制度、法律制度等，没有制度必然发生混乱。所谓法律制度，一般意义是通过法律、法规 的规定而建立起来的、全国统一实行的、具有普 遍约束力、强制力的各种规范制度等。 海域

5、使用管理法律制度是海洋法律体系的 重要组成部分，是为维护海洋可持续利用和国家 海洋权益、科学布局海洋生产力、建立合理的海 洋开发利用秩序而由国家制定和认可，并由国家 强制实施的法律制度，也是在国家主权所及海域 回2 0 0 2 1衫凝兹拇说法释法从事海洋开发、利用、保护和利益维护等各类使 用海域活动的行为规范和准则。、二、海域使用管理立法的目的海域使用管理法的立法目的，按1 9 9 3 年国 家海洋局与财政部共同制定颁布的国家海域 使用管理暂行规定( 以下简称暂行规定) 则 为：“为加强国家海域的综合管理，保证海域的 合理利用和持续发展，提高海域使用的社会、经 济和生态环境的整体效益，实行海域

6、使用 证制度和有偿使用制度制定本法”；2 0 0 2 年1 月1 日起实施的中华人民共和国海域使用管 理法是“为了加强海域使用管理，维护国家海 域所有者和海域使用权人的合法权益，促进海 域的合理开发和可持续利用，制定本法”。两者 在法的宗旨表述上，虽然文字上略有差别，但其 基本思想还是一致的。它们在其立法目的上可 以归纳为四个方面： 1 维持海域的可持续利用海域使用管理法的立法宗旨，首要的或者 说最终的目的还是为了维护海洋资源与环境的 可持续利用。海洋以其广阔空1 可和丰富资源，它 已被视为人类未来可持续的、可依赖的新支持 系统，可以说地球上正因为有了海洋，人类才有 了今天，地球上也正因为有了

7、海洋，人类才有充 满信心的明天。因此，海洋的可持续利用，就拥 有了双重意义，一是对人类未来不断扩大和增 强的支持作用；二是海洋经济与社会自身系统 发展的可持续的保持。海洋可持续发展对人类 持续发展具有特别重要的意义和作用。但是，人 类有限的海洋开发利用，却使海洋受到了巨大 的冲击。实践证明貌似强大的海洋同样是一个 比较脆弱的自然系统，也是需要审慎地加以保 护的。反映到法律制度建设上，即是为了海洋的 可持续利用。保证海洋的可持续利用是各类海 洋法律制度的最终目的。2 海洋综合管理 海洋综合管理是海洋自然和社会属性决定 的。随着海洋经济的快速发展，海域的资源破坏 和环境污染问题日趋严重，如何遏制海

8、洋资源 破坏，改善海域生态环境条件，提高海域利用的 综合效益，有效建立和发展相应的社会事业，是 海洋管理者面临的一个严峻问题。由于海洋开 发利用行业的多样性和海洋空间的统一性、单 一性，必然要求管理者建立和发展海洋综合管 理，保证海洋开发的整体效益和可持续利用。对 于这一客观规律的认识，在2 0 世纪8 0 年代逐渐 取得各沿海国家的共识，许多国家认为：“适当 的法律构架，据此颁发许可证，采取执法措施，分配资源与空间”，是必要的。 在我国，经过近十年的管理实践证明，推进 海洋综合管理最好、最为可行的切入点就是建 立并加强对海域使用的管理。通过海域使用权 属管理、海洋功能区划、海域使用论证和海域

9、使 用审批等制度的确立，实现对海域的综合管理， 最终达到海洋资源与环境的可持续利用的目 的。所以，海洋综合管理应该成为海域使用管理 法的基本宗旨之一。 3 规范海域所有关系和使用关系 研究我国海域发生的各种资源与环境问 题，均与海域及其资源的权属关系不确定性有 关。由内水、领海和专属经济区组成的沿海国家 管辖海域，从理论和实践上讲，它是沿海国家的 “资产”的构成部分。国家应是海域及其资源的 所有权人，对内水、领海区域享有完全主权，国 内法也应该据此进行具体规定，以便明确包括 所有权人的具体权利，使用海域开发利用与保 护海洋资源与环境的相关权利与职责，以及在 使用过程中发生的各种关系的处理准则等

10、。鉴 于我国尚无一部海洋法律法规对我国海域及其 资源的所有制关系和使用中的关系进行全面规四2 0 0 2 1定，所以，通过海域法进行规范势必成为本法的立法目的。 4 提高海域开发利用的综合效益 人类的一切活动都是期望达到最好的效 果。海洋资源开发追求的是在不破坏资源与环境 的条件下，达到最好、最高的收益。海域开发利用 综合效益的提高，并不是开发者追求的单方面的 经济效益，而是综合的，系统性的功效的提高。它 应该既包括开发者获得最佳直接经济利益，也应 当包括实现良好的可持续利用的社会效应和生 态环境效益，缺少哪一方面都是不可取的。特别 是以开辟海洋综合管理机制的海域法，确定其提 高海域使用的综合

11、效益，必然要成为立法宗旨之o讨论海域法立法宗旨的四项内容，并不是说 以上四个方面是等量齐观，或者说是没有层次 的。该法的基本宗旨可以用所列的四项内容全面 揭示，但其中促进海域的可持续发展应当是最根 本的目的，其他3 个方面是立足于不同的条件提 出立法要求，它们都是服务于可持续利用目标的。 三、海域使用管理法必须建立的基本制度 根据海域使用管理法的立法宗旨和所要调 整的社会关系的范围，通过海域使用管理工作的 数年来的经验，该法应建立的基本制度有以下六个方面： 1 海域使用监督管理体制所谓管理体制，可以定义为：它是一定社会 经济与政治制度下的行政管理的组织形态，是关 于国家机关、企事业单位或其他组

12、织的机构设 置、管理权限划分和工作活动的运转机制等制 度。海域使用监督管理体制，即是有关海域使用 管理行政主体的组织制度和监督管理权限划分 及工作运行机制。管理体制的确定是海域使用法的重要制度之一，它是法的其他制度的必要基专题说法释法匹褫移础，更是法对各种关系调整的行为主体。在1 9 9 3 年的国家海域使用管理暂行规定 第六条规定：“国务院海洋行政主管部门负责全 国海域使用的统一监督管理。沿海县以上地方人 民政府海洋行政主管部门负责本行政区域毗邻 海域使用的监督管理”。海域法第八条规定：“国 务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监 督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，

13、负责本行政区毗邻海域使用的 监督管理。”暂行规定和海域使用管理法的海 域使用管理的体制基本上是一致的，可以概括 为：统一管理和分级管理相结合的体制形态。海 域使用管理工作，并不是说其他有关涉海的部 l q ，没有涉及海域的管理工作，比如交通港口部 门的选定港址和渔港使用海岸和水域、渔业部门 海水养殖海域的使用等，也都有海域使用管理活 动，但是前提是建港和海水养殖所要使用海域必 须先行办理海域使用申请审批手续，在取得使用 权后，才能有内部行业管理活动。2 海域所有权和使用权制度 随着社会生产力的与海洋资源开发利用的 发展，其创造的经济贡献不断增强，海域及其资源 作为一类生产资料被现实社会肯定并纳

14、入所有权 的范畴之中是在所必然。毗邻我国沿岸海域及其 资源，自古就被认为是属于国家所有，春秋时管子一书记载：“唯官山海为可耳”，但自中华人民 共和国成立后，尽管有些单项资源法作了确切规 定外，但对海域及其资源的所有制并没有全面法定下来。此次海域使用管理法的制定，必须对此问题建立起国家制度，规定出海域及其资源的国 家所有权、所有权的代表者( 即所有权人) 、所有权 的行使方式与办法等。因为海域及其资源的所有 权是海域使用的基础，决定着谁来管，也决定着海 域的使用权、收益权和处分权，所以在海域使用 管理法设立这项制定是非常重要的。四 ! 锄1 专题说法释法海域使用权是国家根据海域及其资源的区 位、

15、资源条件社会功能价值、国家战略发展需要 等而加于各种开发利用活动的权利。国家作为“特 殊民事主体”，对海域及其资源的开发利用或其他 目的使用海域，不能也不可全部统由国家经营、实施。自“改革开放”后，随着所有权和使用权分离的 理论和实践的发展，海域的使用就通过相应的法 律制度、通过海域使用的许可证和有偿制度过渡 到不同的使用者手中。“两权的分离”是建立海域 使用权制度的前提条件。3 海洋功能控制制度 立法的科学性，除体现在立法观念要实事求 是、从实际出发、遵循立法规定的立法程序和 立法方法与技术等之外，因为海域使用管理法 适用的自然对象是海域及其资源与环境，通过使 用关系问题达到可持续利用的目的

16、，所以该法还 应建立相应的科学基础，为确定调整的内容和方法提供依据。总结海洋管理工作实践，能够起到这种作用 的便是海洋功能区划。所谓海洋功能区划，它是 由两部份工作构成，首先是海洋功能区的确立， 根据海域及相邻陆域的自然条件环境状况和地 理区位，并考虑到海洋开发利用现状和经济社会 发展的需要，将海域划定为若干具有主导功能并 在自然条件上具有相对独立的地理单元的海 域。这些功能区能够揭示各个不同的海域对社会 的最突出的客观价值，从而对开发利用者提供各 海域适合干什么，不合适干什么的方向指导和海 域使用定位。其次是按照各类海域的功能确定把 某一海域再划分出不同使用类型的功能区单元， 这便是海洋功能区划。从海洋功能区划的含义， 不难看出，海域使用或其管理只有采用海洋功能 区划，才能正确地开发利用各个海域的优势资源 和环境，开发部门才能正确选择海域的使用方 向、范围和对象，管理部门才能按照各种客观条 件正确地审批具体海域使用的申请，并实施使用 过程中的监督检查。总之，海洋功能区划能够为