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1、对税收“两权”监督制约的几点思考税收执法权和行政管理权是国家为实现税收职能而赋予税务部门和税务干部的两项主要权力，涉及到税收工作的方方面面。如何全方位、多层面、深层次加强对“两权”的监督制约，将直接影响到税务部门的依法治税、依法行政和形象建设等重大问题。因此，加强对“两权” 的监督制约，是税务部门搞好党风廉政建设、提升税务部门形象的长远之策，具有重要的现实意义。 一、 “两权”监督工作存在的主要问题及原因分析 税务机关作为执法部门，在基层的税务干部直接面向纳税人，具有较大的税收执法权力，容易出现问题。通过近几年发生在基层国税系统的信访举报案件来看， “两权”监督工作在运作过程中，仍然存在一些不
2、容忽视的问题。 一是内部监督不到位。税务干部内部人员相互之间的监督还不到位，在征收、管理、稽查等执法环节和程序上还没有形成既相互制约又相互协调的监督制度，造成税收管理体系内部监督比较乏力。 二是领导监管不到位。有的领导干部在人情网、关系网面前不能很好地坚持原则，对基层税务干部税收执法过程中给予不同程度地干预；部分领导在对税务干部监察时发现的问题，也只是嘴上说说，不注重真正责任追究，而对税收执法权监督的有效手段就是责任追究。现行体制还没有把对税收执法权的监督工作真正纳入各级廉政责任制考核范围进行量化考核，虽然提出了一岗两责的概念，但在实际运行过程中，很难把“两责”都抓起来，还没有真正形成一级抓一
3、级，层层抓落实的工作局面。因而造成执法行为有施之于宽、施之于软的现象。 三是制度落实不到位。为规范税务干部依法从税行为，单位上建立和完善了一系列的规章制度，逐步落实了监督制约岗位体系，建立健全了制约组织机制，形成齐抓共管，责任共担的局面。但是，随着体制的变化，许多问题逐渐暴露出来，有的科室监督职责不明，监督制约机制软弱。有的制度缺乏可操作性、针对性、强制性和权威性，宏观监督制约规定多，微观监督制约规定少；事后监督制约规定多，事前、事中监督制约机制规定少；对下监督制约规定多，对上监督制约规定少；弹性监督制约规定多，刚性监督制约规定少；出了问题，共担责任的多，将责任落实到个别具体人身上的少；而且，
4、更不令人信服的是：虽然制定了一些经济处罚规范措施，但没有政策依据，缺乏严肃性。制度落实不到位，致使有的干部纪律观念不强，执法行为有失规范。 四是外部监督不到位。税务干部在税收执法中是否依法办税，利用社会外部力量实施监督是一个不容忽视的重要手段。近年来，各个单位每年都聘请行风评议员，召开行风评议大会，向纳税人发放测评表等方式，来实现外部监督，但从运行的情况来看，效果并没有想象中的好。而且我们在深入企业、个体工商业户中间去了解税务干部执法情况还是显得很不够。 五是“两权”监督工作力度、深度有待加大。近几年来，我们通过日常监察和“四个一”执法监察等活动的开展，对“两权”运行中的人事、财务、评定税、稽
5、查情况等重要环节进行监督检查。从检查情况来看，总体情况是好的，但是由于个别干部自身素质而引发的问题仍然存在。在一些具体工作中由谁来监督、如何监督的问题在职责上还不够明确，很难在监督制约力度和深度上有所突破。 二、 “两权”监督制约工作的难点 上述“两权”监督制约机制运行中存在的问题是我们工作的薄弱环节，是我们加强监督、完善工作制度、加大检查和整顿的重点，但现实工作中还存在以下难点问题： 难点之一：认识上仍显不够。对“两权”监督的认识还没有形成健康正确的监督观。长期以来监督主体缺乏责任感和自觉性，有的关键岗位的人容不得别人监督，不愿接受监督。少数人碍于人情未能实施有效监督或基于传统权力观，我行我
6、素。 难点之二：岗位职责划分仍不够清晰。随着征管改革的不断深入，征、管、查大体岗位划分已较为清晰，但具体到工作人员时，人员岗位变动频繁，职权交叉，造成相互扯皮，推诿责任，工作积极性不高。尤其是在县局一人多岗，不利于权力的分解、控制。 难点之三：制度监督仍未完全形成。近年来，从总局到县局，各级均出台了很多关于强化“两权”监督方面的制度，但在我国现有的国情下，真正意义上的制度监督仍未完全形成，我们现在的监督很大意义上还是权力监督。权力监督，和人治相对应，能不能监督，监督到怎样的程度，最终都决定于人，主要是起决策作用的领导者。而真正意义上的制度监督，和法治相对应，能不能监督，监督到怎样的程度，都不再
7、由个人所支配，而是由制度来决定。 难点之四：在征收、管理过程中一些环节存在不少隐蔽性问题尚未发现，问题发现难，监督也难。 三、针对上述问题和难点，提出如下对策： （一）以教育为先导，提升干部职工素质。在“两权”运行过程中，教育是基础，制度是保障，监督是关键。目前，国税系统干部职工的素质参差不齐，基层局干部职工素质相对较差，因此，加强政治教育和业务培训已到了非常紧迫的时候，这也是加强“两权”监督的使然，通过加强政治思想和道德教育，培养干部人生价值观增强其法律和自律意识，通过业务政策的培训使其严格按权限，按程序办事，规范执法行为，减少执法的随意性和偏差。我们要从以住的教育模式中解脱出来，改变重业务
8、轻教育，重视党纪政纪条规，忽视讲做人、做事，只顾照本宣科，不讲学习效果的习惯性做法，积极进行学习制度的创新，加大考核力度，努力提高教育的针对性和实效性，通过教育，提高大家对“两权”监督的理解和认识，对党风廉政建设各项规定的自觉遵守，变被动、消极应对为积极主动、热情参与。 （二）以制度为核心，建立健全规章制度。开展“两权”监督，必须紧紧围绕税收中心工作，针对“两权”运行过程中发生问题的部位和环节建立健全制度，规范行为，实施过程监控和过错追究。通过对建立健全监督制约机制，营造一个税务干部不愿腐败，不能腐败，不敢腐败的良好氛围。在税收执法权方面，最重要的就是对各项制度进行清理，制定切合实际的有利于实
9、行权力分解和环节控制的制度和规定。重点是靠制度不断规范税收执法行为，根据征管法税收法律、法规的规定，从税务登记，发票管理，延期申报，延期纳税、税款征收、定额核定、稽查环节，违章处罚等权力运行部位制定规范和标准，形成执法有依据、操作有程序，过程有监控，责任有追究的“两权”监督制约机制；在行政管理权方面，要清理规范大宗物品采购、基建、大额资金使用等制度，形成有效的监督管理办法。当前，我们的制度一方面多，一方面又不够用，那是因为我们制定的制度针对性，可操作性不强，不便于工作执行，而可执行的又没有保证其落实，我们必须以实事求是、大胆创新的精神，抓好税收各项工作制度的建设和创新，尤其是要加大对关键岗位和
10、薄弱环节进行深入调研，制定切实可行的有利于监督执行的办法。同时做好考核评议，严格责任追究。因此，必须加强统一领导，各职能部门积极参加，纪检监察部门组织协调，把严格落实党风廉政建设责任制作为推动“两权”监督制约工作的总措施。制度一经制定，它的最高要义就是要让大家入脑入心，便于执行，而要执行好制度，关键的就在于监督。 （三）以监督为手段，确保各项工作落实到位。有了良好的教育和健全的制度，要想将各项工作搞好，关键在监督，要通过监督确保各项工作任务的落实。在如何加强“两权”监督方面，笔者有如下三点思考： 1.示权，强化社会监督力度。缺乏监督的权力必然滋生腐败，只有将税收执法权和行政管理权置于广大纳税人
11、和社会各界的监督之下，才能使权力的行使和运作趋于规范，而要达到这一点，就必须推行政务公开，实行公开办税，实施“阳光作业”，还监督权于纳税人和人民群众。在县局设立政务公开栏，在各基层单位和办税服务厅设立板面、公示栏、政策宣传栏、监督台，行政管理权方面要公开办事规定和办事程序；税收执法权方面，要公开税收法律、法规和规章，公开办税窗口职责范围和纳税人办理各项涉税事务的时限、步骤和方法；公开纳税人投诉部门和监督电话；公开“双定户”的定额标准、缴纳及违章处罚情况。同时，还将负责征收的税种范围、税务机关对纳税人服务的标准、时限，票证工本费收取标准、税务检查工作规范，税收政策法规咨询热线等进行公开，极大地增
12、强了税收工作的透明度，从而把税收执法权行使和运行的全过程真正置于纳税人和社会各界的监督之下，让纳税人对执法依据、执法规程、执法结果了然于胸，杜绝了税收执法时的暗箱操作，使纳税人在缴“放心税”“明白税”的同时，也增强了税干执法时不越轨，不出格，不跨线的自律意识。此外，国税部门还在社会各界聘请义务监督员，向人大、政协汇报工作情况，请人大代表、政协委员检查指导工作，把税收工作置于社会监督之下，形成了多层次、多方位的外部监督体系。2.分权，强化内部制衡力度。行政管理权方面，要将人事权、财权以及对人事和财务的监督分开，明确各部门职责，人事、监察、办公室等行政管理部门要相互制衡；税收执法权方面，针对以往征
13、管过程中权力过于集中，容易滋生腐败的状况，税务部门应在税收执法权的分解和制衡上狠下功夫。一是进一步深化征管改革，建立起分权制约的运行机制。按照管理、征收、稽查、执法监督环节分设的原则，规范征管机构设置。合理划分税收执法权，将所有工作职责和税收执法权分解于管、征、查、监督各个工作之中。形成各环节之间相互联系、相互分离、相互制约的执法机制。同时进一步加快税收信息化建设步伐，真正做到用机器管税，靠计算机管人，使执法中的人为因素明显减少。二是严格落实执法责任制，对每个岗位的执法权限、程序、要求及责任等依法进行严格界定和明确分解，做到分工到岗，责任到人，使每个人对自己的职权范围十分清楚，对自己该干什么，
14、不该干什么，监督什么，怎样监督，做到具体明确。三是进一步完善规范征管规程，要求税干严格执行法定程序和规定程序，并处理好各个环节的衔接，使每个人、每个部门既明确整体工作的运行过程，也明确自己所涉及的具体程序，既明确本人、本部门承担的责任，也明确整体工作的衔接。只有这样，税收执法权才能得到有效分解，形成权力间相互联系、相互监督、相互制约、上下衔接、首尾贯通的运行体系，最大限度地减少了税务人员执法的随意性。 3.制权，强化惩戒震慑力度。首先大力开展税收执法检查。一是法制部门应认真组织开展全面执法检查、专项执法检查、专案执法检查、日常执法检查，及时发现和纠正执法偏差，同时要严格按照总局和省局执法过错追
15、究办法严格执法过错追究；二是纪检监察部门要加强与法制部门的密切配合，扎实开展执法监察，通过明查暗访，问卷调查等方式，对发现以税谋私、以权谋私、违反廉洁自律规定行为等问题进行查处；三是认真落实执法过错责任追究制。县局班子要高度重视，坚持实事求是、有错必究、责罚相当、教育与惩罚相结合的原则，采取不隐瞒、不护短，不包庇的态度，切实做到真抓实干，真追实究，究责到位，对变通税收政策、违反规程、执法不到位和滥用职权的税务人员要给予严格的经济责任追究和行政处分，才能震慑违纪者，保证公正执法和严格执法。 （四）强化班子建设，不断发挥其对加强“两权”监督的核心作用。本来通过教育、制度、监督等几个方面的举措，应该
16、能够较好地实现对“两权”的监督，但我国国情决定了，强化班子建设在“两权”监督中的作用是无可替代的。强化“两权”监督的重点是规范权力的运行程序，在领导班子中，“一把手”能率先垂范，敢作敢管，就能增强凝聚力和号召力。因此，要加强政治理论学习，树立全心全意为人民服务的思想。同时，班子中应认真坚持民主集中制原则，重大问题要集体研究决定，力争做到公开、透明，自觉做到：在亲戚朋友说情时，不乱开口子；在有人打招呼时，不忘记政策；在遇到利益诱惑时，不动摇立场，要求别人做到的自己首先做到，用自己的一言一行影响和带动大家。 当然，加强“两权”监督还有很多方面，比如推行利益原则，权责原则讲求权利与责任的一致与统一，责任以利益为保障，权利以职责为依托。税务人员的政治责任、行政责任、法律责任、道义责任需要一定的利益作保障，以保持职权与职责的良性平衡。一方面需要生活保障制度，有工资、保险、福利涉及税务人员及其家庭生活的切身利益与基本保障，这些保障可以调动税务人员工作积极性的发挥，稳定队伍。另一方面要有激励机制，如晋升、表彰、培训以及对人员的尊重与对工作成绩的肯定。以上物质与精神的保障与鼓励，有利于提高公务人员
