绿色信贷法律规制研究

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1、绿色信贷法律规制研究绿色信贷法律规制研究 自 2007 年绿色信贷在我国正式确立以来，陆续出台了一系列关于绿色信贷的政策性文件，大大的推动了我国绿色信贷的发展。首先，绿色信贷理念深入人心，银行、企业、政府部门、社会公众都已认识到绿色信贷对促进环境保护和实现经济可持续发展的重要作用。根据对我国 21 家主要银行业金融机构的调查显示，这 21 家银行业金融机构都已确立了绿色信贷战略，并均建立了绿色信贷相关的制度和措施，形成了从银行到监管部门及政府的多层次绿色信贷规章制6 。其次，绿色信贷余额不断增加，环境保护效益明显。据 2016 年中国银监会绿色信贷新闻发布会公布的数据，截至 2016 年 6

2、月末，21 家主要银行业金融机构绿色信贷余额达 726 万亿，占各项贷款的 90%。预计可年节约标准煤 187 亿吨，减排二氧化碳 435 亿吨、二氧化硫 39965 万吨、氮氧化物 20060 万吨，节水623 亿吨7 。虽然我国的绿色信贷取得了一定成效，但在实践中也暴露出银行业金融机构绿色信贷发展组织体系不完善、绿色信贷产品创新不足、绿色信贷余额占比偏低和绿色信贷信息披露不透明的诸多问题。第一，绿色信贷组织体系不完善。目前国内大部分银行没有建立绿色信贷相关的完整组织机构和框架，有的银行甚至还未设立绿色信贷相关职能岗位，只有少数银行机构针对绿色信贷业务专门开设了相对应的职能部门。例如，在我国

3、 21 家主要银行金融机构中，除兴业银行、招商银行、浦发银行和光大银行设立了专职的绿色信贷部门外，其他银行或者由企业文化部、公共关系部等机构兼职行使绿色信贷职能，或者尚未明确绿色信贷的执行部门。调查显示绿色金融业务与其他业务混同处理，无法形成有针对性的管理模式。同时，绿色信贷这类新发展的业务，在成长过程中不可避免会遇到很多新问题、新情况，如果缺乏专门指导和管理，很难实现快速成长。第二，绿色信贷产品创新不足。与国外的绿色信贷是由银行自身组织、发起、推动不同，我国的绿色信贷主要来源于政府的政策推动。但是我国的绿色信贷政策在设计上具有强制性，在执行上却具有自觉性。这样导致了除国家强制规定的“两高一剩

4、”行业信贷规模部分发展较好外，通过市场手段引导资金流向节能环保企业和项目并促使企业持续改善环境绩效的绿色信贷部分并未充分发挥其应有的作用，绿色信贷产品开发尚处于起步和摸索阶段，创新不足。目前，在我国 21 家主要银行金融机构中，除兴业银行、光大银行和浦发银行已经推出了系统化、本土化、整合化的产品套餐外，其他银行依然处于尝试推出自治绿色信贷产品的起步阶段，创新不足，其推出的产品不仅数量少，且大多是照搬或模仿国外的金融产品，没有形成自主创新的产品体系，绿色信贷产品开发动力不足。第三，绿色信贷余额占比偏低。截至 2016 年底，21 家主要银行业金融机构绿色信贷余额 75 万亿元，较年初增长71%，

5、占各项贷款余额 968%。从这条信息中可以看到绿色信贷余额正在稳步增长，绿色信贷规模不断扩大，其贷款余额已逾 7 万亿元，这说明我国绿色信贷取得了巨大的成就。但同时我们也可以看到，绿色信贷余额占比偏低的事实，其贷款余额占比没有超过 10%，这也潜意识的告诉我们还有 90%的银行贷款流向其他行业，这其中就包括“两高一剩”行业，绿色信贷的发展任重而道远。据中国人民大学测算，从 2016 年到 2030 年，低方案、中方案和高方案下中国绿色融资需求分别达到 403 万亿元、701 万亿元和 1234 万亿元巨额需求。而目前我国 2016 年底的绿色信贷余额只有 75 万亿元，占比不足 10%，亟需更

6、好地对绿色信贷进行激励，加强信贷对我国环保事业和绿色经济的支持和引导8 。第四，绿色信贷信息披露不透明。信息披露是现代银行业诚信和善治的基础，国家诸多政策对此都有明确要求。中国银监会发布的绿色信贷指引(2012)第 24 条就明确了银行业金融机构应当公开绿色信贷战略和政策，充分披露绿色信贷发展情况的要求。然而，当前 21 家主要银行业金融机构在环境信息披露中却不尽人意，并没有根据文件上的要求公开绿色信贷战略和内容，表现稍好的也仅将正常摘要对外公布(比如兴业银行的环境和风险管理政策)，其他银行仅仅公布其余绿色信贷相关政策名称，但政策原文未公开发布。同时，有关绿色信贷公开的内容基本是“报喜不报忧”

7、，很难看到银行对环境违法客户贷款情况的相关数据。银行发布绿色信贷信息的渠道主要是通过年度报告(年报或企业社会责任报告)以及官方网站。其中，兴业银行根据赤道原则的要求发布了兴业银行赤道原则执行报告。部分银行公布了其年度对“两高一资”项目贷款的情况，但整体来看，公布相关信息的银行较少，且在公布的数据中多数存在统计口径不清、时效性低等问题。我国绿色信贷运行中面临的上述困境固然是多重因素共同作用的结果，但其主要的诱因在于绿色信贷的相关制度安排存在缺陷。如我国绿色信贷政策在设计上具有一定的强制性特点，但在具体执行上又呈现出更多的自愿性特点，其颁布的绿色信贷相关政策并没有明确规定银行的环境责任。这导致银行

8、在发行贷款时虽然会考虑环境效益和贷款人的环境信用，但是在具体执行时却往往会因为利益而放松审查。同时，推行绿色信贷缺乏基本的激励、约束机制及相关配套机制，政府、企业和银行的动力和效能不足。最为致命的“硬伤”是绿色信贷的立法工作滞后，当前主要是依靠不具备强制力的政策文件来推动，推进绿色信贷缺乏足够有效的法律规制。基于我国绿色信贷运行中暴露的诸多问题关键在于立法滞后，具有强制力的法律规制缺乏。笔者先就目前我国有关绿色信贷的法律法规予以初步梳理，并对其缺失原因进行简要分析和反思。我国现有绿色信贷的法律法规散见于不同法律部门、不同效力法律文件中，国家和地方法律均有少量关于绿色信贷的规制(见表 1)，整体

9、呈现立法条款少、没有专门性立法、倡导性条款居多、运行规则不完备等特征。第一，从效力等级上来看，我国绿色信贷法律规定涉及国家层面上的法律、部门规章、地方条例和地方规章四个等级，初步形成了从中央到地方的法律层级，但依然缺少行政法规和基础性综合法律的规定。第二，从立法领域上来看，我国绿色信贷法律规定涉及多个领域，包括:循环经济、能源资源利用、污染防治、信息公开、区域建设等。其中最多的还是污染防治，例如，水污染防治、土壤污染防治、大气污染防治等。这说明我国的绿色信贷已经深入人心，各个部门已经认识到运用绿色信贷这个环境经济手段来促进环境保护，绿色信贷的立法领域不断扩张。第三，从立法内容上来看，我国绿色信

10、贷的内容主要是一些鼓励性、宣示性和原则性的内容，且从其法律形式上大多是法律条款，极其分散，这在实践中极其不易操作。例如， 中华人民共和国节约能源法(2016 修正)第 65 规定:“国家引导金融机构增加对节能项目的信贷支持，为符合条件的节能技术研究开发、节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠贷款。 ”通过对上述法律规定的梳理和特征描述后，我们发现当前的绿色信贷法律条款存在以下重大缺陷:第一，绿色信贷的法律规制没有形成基本体系。就全国性立法而言，我国尚未有法律对绿色信贷予以规制，绿色信贷涉及到的法律最高层级只是单行法，在环境领域内的基本法和金融领域内的基本法中都没有出现;其次，目前涉及到的绿

11、色信贷法律规定大多是法律条款、既没有专门性立法，也没有一部法律中进行专章规定。另外，地方性立法对涉及绿色信贷的有关规定也比较少。第二，已有的关于绿色信贷的立法规定难以操作。现有的涉及到绿色信贷的立法规范集中于地方法规和地方政府规章层面，内容过于宽泛，绿色信贷的组织构架、流程管理、考核机制、信息公开等内容没有具体规定，且法律位阶低，无法在实践中落实。第三，缺乏对银行金融机构环境责任的规定。随着绿色信贷政策的提出及相关规范性文件的陆续出台，我国各家商业银行都逐渐认识到绿色信贷的重要性，并在具体信贷行为中予以实施。但由于我国法律对于商业银行的环境法律责任仍然缺乏明确规定，使得环境法律责任对于商业银行

12、产生的反向激励作用并不明显。目前我国银行业三大核心法律:中国人民银行法 银行业监督管理法商业银行法都没有对银行承担环境责任作出具体规定，其主要规定的只有银行要考察借款人的资信，并且在开展业务时不得损害社会公共利益。因此银行实施绿色信贷履行环境责任的力度大多依赖商业银行的环境社会责任自觉性，导致目前我国绿色信贷实施效果并不显著。国家干预金融的手段有法律和政策，但法治社会应以法律作为主要调控手段。绿色信贷作为一种环境金融手段，在我国经过20 多年的实施、修正和完善亦逐渐成熟，而成熟的政策应在适当的时机转化为法律2 。同时，域外绿色信贷的发展历程已证明，完善的环境立法体系和丰富的立法内容是绿色信贷有

13、效发展的客观需求。我国能构建一个法律体系完善、内容丰富、配套机制健全的绿色信贷法律制度，是绿色信贷顺利推行的关键所在。(一)构建绿色信贷法律体系。构建绿色信贷的法律体系具体应遵循以下“三个步骤”:第一，完善现有的基本法律规定，明确绿色信贷的法律地位和银行环境责任;第二，在环境单行法中增设绿色信贷的专门条款，逐步形成和充实基本法条款结合环境单行法等细化条款的法律条款群;第三，在条件成熟时出台绿色信贷促进法 ，就可普遍适用于各要素领域的通用性的绿色信贷特有规则进行集中、全面立法。此外，未来的绿色信贷促进法还必须结合商业银行法 中国银行法 贷款通则及其配套金融法规的相关规定予以适用。1完善现有的基本

14、法律规定首先，修改环境保护法(2014)，明确绿色信贷的法律地位和性质。最新修订的环境保护法(2014)并没有对绿色信贷进行规定，这令人十分遗憾，因为同属于绿色金融重要组成部分的“绿色保险”已经成功进入了环境保护领域的基本法， “绿色保险”的立法进程已大大超越了绿色信贷。而绿色信贷作为我国最早实施、规模最大，政策最为成熟的环境金融手段却一直没有得到法律的明确规定，这也是导致绿色信贷工作没有取得预期效果的重要原因。绿色信贷成功进入环境基本法，不仅可以彰显绿色信贷在我国绿色金融中的重要法律地位，同时为绿色信贷进入其他单行法领域提供法律示范作用和法律基础。因此，之后在修改环境保护法(2014)时可以

15、这样规定:国家鼓励银行类金融机构加大对绿色信贷的发放力度，重点支持绿色产业发展、环境污染防治等领域。通过这样确立绿色信贷的法律地位和性质，为现行试点工作提供法律依据。其次，修改商业银行法 ，明确规定商业银行的环境责任。作为商业银行基本法的商业银行法 ，应当将其“安全性、流动性、收益性”的经营原则，改为“安全性、流动性、收益性、环保性”。同时，在法律条文中明确规定“商业银行开展信贷业务时，应当严格审查借款人的环境资信，并将借款人的环境行为作为贷款的重要依据”。根据国外的经验，通过确立银行的环境责任更有利于绿色信贷的开展。以美国为例，美国的超级基金法 ，在法律中要求商业银行要对其在环境上不负责任的

16、行为承担赔偿责任。该法规定，商业银行一旦被认定为环境案件的侵权责任主体，将直接面临被美国国家环保局追缴受污染的治理费用及高额罚款的责任风险。因此，贷款银行为了避免这种环境风险，会将环境因素的评价纳入银行业务过程中，高污染的企业难以获取银行贷款，实现对污染企业的资金源头遏制5 。因此，我们也可以通过在法律中确立银行的环境责任进而促进绿色信贷的发展。2在环境单行法中增设绿色信贷的专门条款在完善我国环境保护基本法、银行基本法之外，还需要结合各环境要素领域的特点，细化绿色信贷在各领域的关键性、特色性法律规则，逐步形成和充实环境基本法条款结合环境单行法绿色信贷等细化条款的法律条款群。在当前调整环境经济关系中，我国主要是通过循环经济促进法和节约能源法这两部法律进行调整的。虽然这两部法律涉及了绿色信贷的相关内容，但是却没有对绿色信贷进行明确规定，而且法律条款数量十分少，只有一条法律条款。所以，我们可以通过修改这两部单行法，在其中率先增加绿色信贷的专门条款，对绿色信贷做