民国乡村基层权力机构论文

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1、民国乡村基层权力机构论文民国乡村基层权力机构论文 近年，研究中国近代史的学者相当关注县以下乡村地区的基层社会，但因为各地的情况差异很大，而且有关资料极为零散，所以，目前对民国时期乡村基层权力机构的研究，尚有不尽如人意之处。(注：闻钧天的中国保甲制度(上海：商务印书馆 1935 年版)、钱瑞升等的民国政制史(长沙：商务印书馆 1939 年版)、赵秀玲的中国乡里制度(北京：社会科学文献出版社 1998 年版)、张静的基层政权乡村制度诸问题(杭州：浙江人民出版社2000 年版)等书都对民国初年的乡村基层权力机构有所论及。但在近代中国，不同地域的情况可能有很大差别，以上论著不可能对各地的情况都作比较细

2、致的研究。杜赞奇的文化、权力与国家19001942 年的华北农村研究了河北、山东若干县份乡村权力机构的情况。于建荣的岳村政治转型期中国乡村社会政治结构的变迁(北京：商务印书馆 2001 年版)和吴毅的村治变迁中的权威与秩序20 世纪川东双村的表达(北京：中国社会科学出版社 2002 年版)分别研究了湖南、四川某些村落的百年变迁，其中内容也与本论题有关。关于民国初年广东的乡村权力机构，似尚未有专题研究著作或论文。)本文拟探讨民国初年(大致是 19121925 年)广东(尤其是珠江三角洲地区)乡村基层权力机构的情况，希望对研究民国时期国家与社会关系问题有所助益。一本文所说的“权力机构”，是指实际上

3、而非法定的政权机构。按清朝的制度，最基层的政权建立在州、县，到了民国初年仍是如此。1914 年 11 月，袁世凯在褫职缉拿广东东莞县知事王铭渐的大总统策令中提及“知事为亲民之官”1，就是民国初年仍把县作为法定的最基层政权的反映。但在清末的广东，县以下的乡村地区，已经形成了士绅控制的实际上的权力机构“公局”；从督抚到州县官员，都认可公局的存在和权力(注：关于清末广东的基层权力机构，笔者拟另文详细探讨。)。清末“预备立宪”时，实行地方自治，规定县以下的城、镇、乡设立议事会、董事会，广东各地办理情况不一，有的州县是筹而未办，有的是公局改头换面，有的则把原来的团练地域划分为区。例如顺德县在光绪末年分为

4、 10 区，所依据的就是中法战争期间筹办团防全县 10 团的防区2。但无论何种情况，士绅控制乡村基层权力机构的情况没有实质性的变化。在清末的几年，由于绅权的衰落，再加上革命党人、绿林好汉的活动，在广东很多地方，官、绅对基层社会已日渐失去控制。1911 年 11 月 9 日，广东“和平独立”，建立了由同盟会员领导的广东军政府。在辛亥革命高潮到来的时候，革命党人在广东发动了数量巨大的民军。这些民军，用胡汉民的话说，以“赤贫农民与其失业而流为土匪者为基本队”3(p46)，其人数曾达到 148400 人4，还不算那些没有在军政府领取军饷而未列入统计的兵匪难分的队伍。民军的广泛发动，使乡村的士绅在革命高

5、潮中普遍受到冲击，首当其冲的就是公局、城镇乡议事会、董事会这类机构。例如，顺德县乐从镇公局曾经积极协助官府缉拿革命党人和绿林好汉，1911 年 11 月初，几百名民军开到乐从， “向团保局驻扎，遍树党旗，各局绅逃去无踪”5。1912 年 5 月，有人不无夸张地说：“自反正以后，从前士绅，即多遭盗贼蹂躏，逃亡殆尽；其未遭挫折者，亦以亡清头衔，不足以慑服乡里，且鉴前车，不复敢挺身任事，于是地方办事机关，扫灭净尽。 ”6革命党人在进行反清斗争时主要考虑的是如何夺取政权，尽管孙中山的革命程序论在 1902 年已初步形成，他曾设想收复各地后， “则以军政府约地方自治。地方有人任之，则受军政府节制；无则由

6、军政府简人任之”7(p278)。孙中山在 1906 年主持制定的同盟会革命方略中，关于革命时期之地方政权，规定了每县设立一个“安民局”，有局长一人、局员 10 人、顾问 10 人， “局员择营中人或地方绅士，顾问员皆以地方绅士充之”8(p304305)，对县以下地区则没有提及。对珠江三角洲那些近百万人的大县，这种“安民局”的设计未免脱离实际。从现有资料看，广东军政府成立后各县并没有普遍建立这种“安民局”。革命党在乡村原有的权力机构没有自己的人，他们所能联络的，既不是掌握权力的士绅，又不是占人数最多的农民，只是乡村的一些边缘群体如会党、绿林。当革命高潮到来时，这些人可以在短期内纠合人数众多的武装

7、，造成很大声势，但不可能帮助革命党把影响真正深入到乡村。当革命高潮过后，广东军政府由于军饷无着，加上各界居民的压力，不得不大规模地解散民军，这些民军不少重新流落为匪，于是整个广东的乡村地区更处于动乱之中。当时多数县长是同盟会员；胡汉民后来说过，广东 90 多个县，每年平均更换县长三次9(总 p618619)，可见，广东军政府对县一级尚能控制。但县以下广大的乡村地区，情况就大不相同了。广东军政府共发行了约 1800 万元没有准备金的纸币，以广东 3000余万人口，辛亥前后每年的外资总值接近 2 亿海关两，1800 万元的纸币应该不算很多。但纸币流通十分困难，重要原因是乡村地区拒用，结果纸币都集中

8、到省城，造成低折。(注：关于广东 1911 年前后的外贸额，参看陈华新：近代广东对外贸易史料 ， 广东文史资料第 70 辑；关于纸币低折，参看邱捷：19121913 年广东的纸币低折问题 ， 中山大学孙中山研究论文集第 1011 集.中山大学学报论集，1994 年。)广东军政府曾在全省实行大规模的“清乡”，直接的原因是要清除盗匪，但从根本上说是希望把统治权力落实到乡村基层社会，但是，革命党人并没有取得成功(注：关于民国初年广东的清乡，参见邱捷：19121913 年广东的社会治安问题与广东军政府的清乡 ，近代史研究 ，1992 年第 3 期。)。维持纸币和清乡的失败，很大程度是因为革命党人在乡村

9、地区没有社会基础，也没有受他们控制的基层权力机构。革命党人不是完全没有意识到这点，他们曾计划在清乡的同时， “通饬各属办理乡治”，先在各县划定各乡界址，然后“选乡中人望所归之人，谕充乡长、乡董，以谋一乡之治理，乡人均受其约束”10。不过，革命党人所设想的乡治，一直到二次革命失败也无进展，各地基层权力机构的恢复与重建，是在政府无力监管和控制的情况下进行的。接替革命党人治理广东的龙济光，在 1913 年底颁布了广东筹办保甲团练暂行章程 ，规定“每县以下分区，每区设区长，每区之内，照原日各乡地域，每乡设乡长”；“每乡之内，分段设甲”；要求“各县长奉到此章程后，即于各区内遴派区长，并督同各区长于各乡遴

10、派乡长，由各乡长速行分段遴派保长，保长分派户口册籍，照式填报，遴派甲长”；在此基础上， “即以每区所管之地为一大团，设大团长，由区长兼之，各乡或数乡相联为一小团，设乡团长，以乡长兼之”11。这个章程无非是想把清末的公局与清末早已经瓦解的保甲制度相结合。但是，龙济光的力量有限(入粤只带了几千军队)，而且要全力防范革命党，不可能为章程的实行提供多少军事或财政的支持。这个章程的颁布，无疑会有助于更多旧基层权力机构的恢复，但这些机构恢复或重建，不会完全遵循龙济光的章程，更未必是省、县政府所能控制的。1921 年，兼广东省长陈炯明颁布禁赌条例，规定各县劝导禁赌、首告犯赌、查拿赌犯的责任人，除县知事外，就

11、是团董绅士、族长、街甲、地保12，没有提及区长、乡长，可见区、乡两级办事机构并没有因为龙济光颁布的章程而在全省普遍建立。1921 年 8 月，广东实行县自治，各地选举县长、县议会。在这一过程中，县以下地区的权力机构肯定会有所建立或健全。但不久陈炯明与孙中山矛盾尖锐化，1922 年6 月陈炯明叛变，1923 年初孙中山依靠滇桂军等外省军队第三次在广东建立政权，此后两年多，进行讨伐沈鸿英、陈炯明的战事。革命政府只是控制广东部分地区，而在所控制的地区中，各军擅自委任县长，征收捐税，省对县已无法有效行使权力，县以下的地区更是混乱不堪。到 1928年，广东省制定修正广东省保甲条例 ，计划建立由县市行政长

12、官指挥监督下的从保董、甲长到牌正的保甲体系，次年改拟的保甲暂行办法则改为“各甲隶属于辖内警署或区乡办事所或团局”， “各警署、区乡办事所、团局受直属地方长官之指挥监督”13(p374375)。显然，后一个暂行办法，更多地迁就了民国元年以来广东各地基层权力机构的实际情况。尽管政府颁布的法规有时也假定省以下分为县、区、乡14(p9599、p106117)，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是“警署或区乡办事所或团局”，有不少资料可以反映。例如，在南海县九江镇的地方权力机构是“九江镇同安保卫团局”，人们仍称之为“公局”；1924 年 8 月的报道说， “九江乡绅，在该圩公局召集会议办团事”，会议后

13、“由局备函”把所决定的事项通告县长及驻军，以及“通告各社约”15。由此看来，九江镇的权力机构与其办事的方式仍为清末公局的延续。又如，据 1930 年的一项调查：番禺县“全县分为四司”(按：与民国番禺县续志所记载清末的建置相同)， “警察区原分为七区，民国以来存者仅第五区第七区而已”；此外，三水、赤溪、台山、开平、新兴、高要、封川、开建、广宁、四会、钦县、防城、灵山等县(注：钦县、防城、灵山、合浦今属广西。)，有的警察区和自治区(或行政区)数目各异，有的只有自治区而无警察区，有的则只有警察区而无自治区；合浦县警察区为 6 区， “自治区分为十六，旧名为团”16(p13、24、29、36、48、5

14、6、63、77、82、92、99、106、112、118 等)。从近年广东出版的一些新县志关于民国初年建置的记载，也反映了县以下区域建置不一的情况，如从化县“清宣统三年，全县划为东、西、南、北、中 5 个民团局”， “民国元年(1912 年)，全县设东、西、南、北 4 个区，基本沿袭清末建置”， “民国 2 年(1913 年)至民国 10 年(1921年)全县设 20 个区”17(p98、103)；增城县“民国初期，区划大致依清代旧制，统称为十二都，由县直辖，都下设乡”18(p52)；梅县“民国元年至 19 年(19121930 年)，县以下基层政区仍沿用清代的保甲约制”19(p78)；潮州“

15、民国初，都改区，初行保卫团制，有乡 600 多个；继行治安会制，有乡 80 多个；又行后备联防制，有乡 300 多个”20(p247)；信宜县“民国初，县的行政区划为区、堡、乡、里”21(p91)。可见，民国初年治理广东的历届政府，都未能在全省建立统一的县以下权力机构的制度。二辛亥革命使原有的乡村基层权力机构受到破坏，但是，县以下地区的治安、公益、教育等事务需要有机构管理，而乡村地区的各类实力人物，也会在省、县两级政府无力对县以下地区实行有效控制的情况下，利用政府颁布的各种法令，掌握地方的实权，为自己、家族和团体谋取最大的利益。在辛亥革命开始退潮的时候，各个乡村地区的机构以不同方式恢复与重建。

16、在很多情况下，原来的士绅卷土重来，又控制了基层权力机构。例如，清末广东谘议局议员刘鲲海，顺德县逢简乡人， “在乡局办事多年”，被视为“绅界之屠伯”，辛亥革命高潮时逃到香港，房屋也被农民和绿林好汉烧毁，但1912 年又被委以参与清乡的重任22；1913 年初，刘出面“办理三十六乡各处清乡及各处清乡善后团防警察事宜”，团长“皆三十六乡之旧绅”23。1912 年夏，南海县长在清乡时“按日接见县属各司乡局董，藉征政见”24，可见在南海县旧日的基层权力机构不少已恢复或重建，其地位也得到县长的承认。除了旧日的绅士之外，参加过革命党或充当过民军军官的某些人物，回到乡村地区，则成为新的士绅。1912年，总绥靖处的公文提到， “近查遣散民军官长、士兵，回籍以后，间有持功牌执照，自居乡绅”，特地申明退伍军人要当乡绅需经过县长选委25。同年初，在阳江县有“匪”千余到各店铺打单(注：“打单”即写