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1、构建我国的政府信用机制构建我国的政府信用机制以行政信赖保护为例以行政信赖保护为例北京市应用法学研究中心 白贵秀当今社会，诚信缺失已经到了令人发指的地步，当“三鹿奶粉事件”、“地沟油事件”、“毒胶囊事件”、“毒韭菜事件”让我们为食担忧的时候；我们还在担心住的房子是不是甲醛超标，钢筋是否符合法定的标准，是否有一定的抗震功能；我们走在桥上担心这个桥梁是不是豆腐渣工程，一旦有大型车辆通过会不会导致桥梁垮塌，我们几乎天天生活在惶恐之中。当我们为了生计不得不与周围的人交往时，我们担心对方的承诺是否可信，对方的合同是否会违约，我们怎样才能规避风险，于是，我们不得不花大力气去研究预防策略，所有的交易成本因此大
2、大增加，社会成本因此而陡增。据中国人民银行引用的调查资料显示，全国每年因为信用缺失造成企业间接直接损失 5855 亿人民币。国家工商总局的调查报告显示，在全国的合同交易中，正常履约率只有 60。国家审计署披露，有 67的大型国有企业做假帐。有关部门的调查还显示，偷税漏税、骗汇现象屡禁不止；假文凭、假证书、假公证、假帐目泛滥成灾。舆论界普遍认为，信用危机居腐败之后成为阻碍中国经济发展的第二大因素，信用危机导致企业生产经营成本增加 15左右。面对如此严重的诚信缺失和信用危机，各级政府有不可推御的责任。1诚信，本是人性中最最普通的东西，而在当今社会几乎成了稀缺物种，它显得那么吝啬，那么珍贵，让人期待
3、，纵是千呼万唤，它还是“犹抱琵琶半遮面”。那么诚信缺失到底是个人问题还是社会问题呢？有人说是个人问题，有人说是社会问题，也有人认为兼而有之。个人诚信缺失就会不讲真话，言而无信，弄虚作假，甚至违法犯罪；企业不讲诚信，就会制假贩假，做假账，违约欺诈等，违法犯罪视同儿戏；政府不讲诚信就会朝令夕改，不守承诺，暗箱操作，1 政府信用 http:/ 3 个方面：其一，是行政便宜主义的限制。行政便宜主义是 19 世纪德国作为发动2 莫于川、林鸿潮：论当代行政法上的信赖保护原则 ，载法商研究2004 年第 5 期。警察权的一般原则而发展起来的，其意思是指行政主体在满足发动权力的要件时，并不一定必须发动其权力，
4、其可以从管理全体公共利益的角度出发，对是否行使其权力作出自由裁量性的判断。这一原理使得行政主体可以随意发动行政权，其撤销或变更其行政行为的判断基本上是自由的，因而容易引发权力滥用，使人民无法自由地安排自己的生活，需要加以限制。其二，是实质法治的关注。实质法治与形式法治相对而言，注重以法的精神和价值适用在个案中进行平衡，追求个案的公正。其三，是给付行政的盛行。给付行政虽然是授益于民，但也不可以凭借行政权力率性而为，要受到平等对待原则、社会国家原则以及信赖保护原则的限制。3 在行政法学领域研究行政信赖保护，一个引用较多，比较具有代表性的判例是1956 年德国法院的一次判决，即联邦德国柏林民政局长向
5、一个寡妇证明，如果她从民主德国迁入联邦德国，将可以在西柏林得到一定的抚恤年金的案件。在那个寡妇迁入西柏林得到抚恤金之后，西柏林政府证实其不符合法律的要求，因而停止发放抚恤金，并要求其返还已经取得的抚恤金。法院认为这个案件存在着行政合法性原则与法安定性原则的冲突：支付抚恤年金的决定明显是违法的，然而，像这个不幸的寡妇一样的公民，应该相信这样的决定是有效的。因而法院判决支持了该妇人。4这一案件是从行政合法性中的公共利益与维护公民对行政行为的有效性的信赖利益所作的衡量。该案件所确定的信赖保护是对授益行政行为随意撤销的禁止，在依法行政原则与信赖保护原则之间，保护受益人对行政行为的信赖，因而使违法行政行
6、为的效力继续存续。该案件的判决也受到一些学者诟病，如福尔斯特霍夫认为，应当严格贯彻依法行政原则，反对“违法的信赖保护”5。该判例之后，德国联邦行政法院于 1957 年 10 月作出了日后的第一个遵从信赖保护的判决。1976 年，德国联邦行政程序法将信赖保护原则明文规定于其中。二、二、行政信赖保护的适用条件行政信赖保护的适用条件3 王贵松：行政信赖保护论 ，山东人民出版社 2007 年版，第 1217 页。4 同上书。5（德）哈特穆特毛雷尔著，高家伟译：行政法学总论 ，法律出版社 2000 年版，第 279 页。授益行政行为基于信赖保护而不得随意撤销。根据德国联邦法院的观点，信赖保护适用的条件是
7、：受益人相信行政行为的存在；他的信赖值得保护；其信赖利益大于因恢复合法性的公共利益。6可见，并不是只要存在公民的信赖就一定需要保护，还需要进行利益的衡量，确信信赖利益大于因恢复合法性的公共利益时，信赖保护原则才得以适用。这个思维是基于违法的行政授益行为为逻辑前提的，但是，在遇到合法的授益行政行为，因行为的根据发生变化而致使其不再合法时，是否适用信赖保护原则？德国联邦行政程序法第 49 条第 2 款和第 3 款对这种情况作出了规定。在原来合法的行政行为因为事实或者法律状态的变更而“变得违法”时，行政机关也应当作出废止决定，但是要予以补偿。补偿要与值得保护的信赖相应。7这种规定,与我国行政许可法第
8、条的规定几无二致。信赖利益的保障源于法治国家原则，与权衡公益与私益的比例原则结合使用。由于信赖保护原则可以融入比例原则的内容，故信赖保护的独立地位变得极为模糊。8陈新民教授认为，法律的安定性及信赖保护乃在保护人民在旧法秩序下所获得之利益。人民不能根据未来的法律而安排今天的生活，其对自己的财产或权利的处置只能依据当时的法律规定，因而享有信赖利益。9 德国法院由法治国家理念导出法安定性和信赖保护原则，认为法治国家最重要的要素是法安定性。人民由法律的明确性、明白性获得一个法确定性，在行为时有一个完整的预测，即所谓的可预测原则，所以信赖国家的法律秩序，就是信赖立法者的计划和处置，不能随便由国家反悔。1
9、0由此可知， “可预测原则”是判断信赖保护的依据之一。在解释遇到新法规的修订溯及既往的问题上，信赖利益是否值得保护，法院的判决一般以“可预见性”作为溯及法律合宪的根据。就此而言，法院认为， “一旦人民可以预见该法律会溯及既往时，即可许可后法溯及规定。 ”其理由在于：“一个仔细的人民6（德）哈特穆特毛雷尔著，高家伟译：行政法学总论 ，法律出版社 2000 年版，第 278 页。7（德）哈特穆特毛雷尔著，高家伟译：行政法学总论 ，法律出版社 2000 年版，第 278 页。8 陈新民：德国公法学基础理论 ，山东人民出版社 2001 年版，第 555 页。9 陈新民：德国公法学基础理论 ，山东人民出
10、版社 2001 年版，第 555 页。10 陈新民：德国公法学基础理论 ，山东人民出版社，2001 年版，第 549 页。当已经能够从报纸媒体知道了新法即将公布，从而可调整预谋对策；或是在临时性法律，人民当知其依据本法所建立的法律关系具有临时性，故立法者会在一段时间废止该临时法，理应在人民预料之中” 。11德国法院的关于允许法律溯及既往的理由,受到学者诟病,因为法院要求人民具有先见之明,并随时要了解清楚法律的立法进度,对于从事非法政专业的人民来说,无疑过分苛刻；而就临时性法律问题而言，常常是国家处于非常时期，更需要人民竭力遵从，而一旦人民对临时性法律失去信赖感，将会使国家付出惨痛代价。12与德
11、国等大陆法系对信赖保护偏重于实体性保护不同，英美法系国家侧重于程序性保护。其“合理期待原则”与大陆法系的信赖保护基本相同。英美法系注重在授益性行为撤销之前应当书面通知并听证。其认为即使是行政机关的非正式的意思表示，也可能会和正式决定一样引起个人的合理期待，因而某种程度的信赖保护也要提供。但是，在司法实践中，英国对信赖的实体保护始终存在着抵触和争论。13 法官不相信对诸如许可证、入境许可、计划许可等实体利益的期待有一个合法的基础。14原因在于：不允许公共机构通过对其权限作出意思表示来超越法定的权力。如果该意思表示将拘束自身未来的行为，那么就是该机构在功效方面就是在为自己的权力设定界限。而且，公共
12、机构必须持有裁量权，如果受先前意思表示的拘束就等于放弃行使裁量权。15比如，英国 Scarman 勋爵在 1984年底判决的范德莱诉内政部大臣案中指出：“合理期待原则在发展司法审查的规则中占有重要地位。然而这一原则并不必然适用于本案，它仅仅提醒注意，合理期待能够提供足够的利益基础让无法指出存在实体性权利的人申请到法院的司法审查。 ”16美国的行政11同上书，第 569 页。12 同上书，第 598 页。13王贵松：“走向综合的行政信赖保护方式” ，载于杨建顺主编比较行政法方法、规制与程序 ，中国人民出版社，2007 年版，第 63 页。 14 See Robert E.Riggs, Legit
13、imate Expectation and Procedural Fairness in English Law , 37 Am.J.of Comparative L.406(1988). 转引自王贵松“走向综合的行政信赖保护方式” ，载于杨建顺主编比较行政法 方法、规制与程序 ，中国人民出版社，2007 年版第 63 页。 15王贵松：“走向综合的行政信赖保护方式” ，载于杨建顺主编比较行政法方法、规制与程序 ，中国人民出版社 2007 年版，第 63 页。 16 同上。许可分为权利性许可和特权性许可，前者如律师、建筑师、医师等执照，这些具有专门学问受社会尊重的职业资格，属于个人权利，受正当法律程序的保护，而对于出售烈性酒、经营舞厅等执照，属于政府恩赐的特权，个人没有事先存在的权利，因而政府可以随时取消，不受宪法上正当法律程序的保护。但这种情况随着时代的发展有所转变，20 世纪 60 年代以来，特权理论被法院逐步修正，特别是最高法院在 Goldberg v. Kelly 案中，认为个人和组织依法可以主张的一切财产和自由利益，都受正当法律程序的保护。17在法律的溯及既往的信赖保护方面，美国联邦法院早在 1927 年的Blodgett v. Holden 案中提出了“可预见性理论” ，以“可预见性”作为溯及法律的合宪与否的依据。该案中，主管当局认为，当
