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1、第 1 章绪论重庆市璧山县农村宅基地使用权流转研究第 1 章绪论1.1 选题目的农业、农村、农民问题始终关系党和国家事业发展的全局，中共三代中央领导集体都始终高度重视解决“三农”问题1。不真正解决“三农”问题、消除城乡差距、实现城市和农村二元社会的并轨，我国实现现代化、建设社会主义和谐社会的发展目标只能是水月镜花。 “三农”问题的核心是农民问题。从法学角度来看，农民应该享有的权利得不到法律的充分确认以及合法权益遭受侵害而得不到有效救济是农民问题的症结所在2。土地是一切生产和一切存在的源泉3。在人类社会发展到私有制的历史阶段以后，土地就一直是财产的核心4-5，从“古代起到工业革命时代，土地（一种
2、被动产）被认为是最重要的一种财产，所以制定了详细的规定来保障有关土地的占有、使用和收益的权利。 ”6土地上的权利是农民最基本的权利，关系到农民的生存问题。农村宅基地是农村土地的重要组成部分，是农民建造住宅的物质保障，是农民的安身立命之所7。农村宅基地与农业用地对于农民的生产、生活有着同等重要的意义。宅基地使用权不仅是我国物权制度中的一种特殊形式，也是农民的一项最基本的财产权利8。从经济学角度来看，在市场经济条件下，农村宅基地不仅具有生活保障功能，而且具有财富增长功能，表现为一种具有交换价值的资本，那么占有它就可以取得相应的利润，转让它就可以要求获得等价的补偿910。确立农民为农村宅基地的所有者
3、，赋予农民拥有完全的宅基地产权，那么在这种土地产权制度下，宅基地作为生产要素和农户财产，可以更好地发挥宅基地的基本功能，为农民提供生存发展保障和财富增长保障11-12。随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，城市化和工业化的进程不断向前推进，我国的市场经济体系也在不断发展和完善13。土地作为市场中的一种特殊资产，其进入市场流通，受市场机制调节也成为一种必然14。1990 年城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例的出台，标志着我国土地使用制度的全面铺开，从此，国有土地使用权可以堂而皇之地入市流转。2002 年中华人民共和国农村土地承包法的颁布，使农用地使用权的流转也有了法律依据15。与此相对照的
4、是，我国农村集体建设用地使用制度的改革至今未能取得突破性的进展，宅基地使用权流转也是种被限制甚至禁止16。农村集体建设用地（包括宅基地）不能上市流转，不利于土地的高效集约利用，造成土地资源的浪费；农民的土地财产权利也无法得到有力的保障，给社会的长治久安带来了隐患17。事实上，随着城镇国有土地使用制度改革的深入和城市化、工业化进程的加速推进，农村宅基地自发进入土地市场隐形流转已成为一种普遍现象18-19。虽然农村宅基地隐形入市，引发了土地市场秩序混乱和土地管理困难等问题，但客观上有利于农村吸引资金、盘活土地资源和发展经济，这一现象还反映了农村和农民利用土地进入市场以发展经济和改善生活的合理要求2
5、0。党的十七大报告明确提出，要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系21。禁止农村宅基地流转，没有农村宅基地流转市场，就排斥了市场在资源配置中的基础性作用，农村宅基地的利用和流转就失去了市场驱动、市场约束和市场服务22，就不可能实现农村宅基地节约集约利用的目标23。实践的发展迫切要求解决宅基地使用权能否流转以及如何流转的问题，对宅基地使用权流转采取简单否定和断然封杀的做法已不符合适宜。赋予农民完整的土地财产权，亦即农村集体土地使用权（包括宅基地使用权）可以自由流转，不仅有利于土地资源的优化配置，而且可以缓解国有土地和农村
6、集体土地两种不用所有权法律地位悬殊的问题24；而且更重要的是，只有当农民拥有了完整的土地财产权，才有可能获得政府的产权保护25。允许宅基地使用权流转，实现城乡建设用地接轨，是进一步深化土地市场化改革、规范土地市场秩序的必然选择26。旧的法律制度框架已经无法适应经济发展后对农村宅基地的需求，宅基地使用权流转制度的改革已成为广泛关注的热点和难点27-28。本文试图通过对宅基地使用权流转问题的研究，达到以下两个目的：一是通过分析璧山县农村宅基地流转存在的问题以及流转的障碍试图探索流转需要解决的几个问题：即必须尽快完善农村宅基地流转的政策和法律依据，建立健全农村宅基地使用权合理、规范的流转途径。二是探
7、索规范璧山县农村宅基地使用权流转应采取的对策和管理措施，通过从政策上引导、管理上加强，健全调控机制和手段，使璧山县农村宅基地使用权流转走上规范有序、健康发展的道路。1.2 选题意义1.2.1 理论意义第一、针对我国城乡二元经济结构的特点，揭示在其流转过程中与农村劳动力转移的互动关系，丰富城乡协调和生产要素合理配置理论。第二、是为国家有关部门制订有关法律法规提供政策建议，促进有关宅基地流转的法律制度早日出台，解决当前宅基地使用权流转无章无序的现实问题。1.2.2 实践意义通过对璧山县农村宅基地流转的主要影响因素分析，揭示其存在的问题、障碍性因素等，并有针对性地提出激励措施，为该地区“三农”问题和
8、人地矛盾的缓解、城乡差距的缩小和统筹发展提供依据；同时本研究具有一定的推广意义。第 1 章绪论1.3 国内外研究综述1.3.1 农村宅基地产权结构的研究状况从物理学的角度而言，任何房屋都是建立在特定的土地之上的，它不可能独立于土地之上而成为空中楼阁。从各国的立法例来看，房地产的产权结构主要有以下几种：其一是以德国、瑞士民法为代表，认为房屋与土地不可分，房屋应为土地的一部分，不能成为独立的不动产。如德国民法典第94条第1款规定：“附着于土地上的物，特别是建筑物，以及与土地尚未分离的生产物，属于土地的主要组成部分” 。29瑞士民法典第667条第(2)项规定：“除法律保留的限制外，土地所有权及于全部
9、建筑物、植物及泉水” 。30这是一种将房屋与土地视为一物，其中土地被视为主物，房屋被视为从物的制度。其二是以日本民法为代表，认为土地和定着物都为独立的不动产，定着物可以独立于土地而存在，并不是附着于土地的财产。我国台湾民法也认为“在他人土地所有建筑物或其他定着物，为独立的不动产” 。31 我国没有明确规定土地与房屋是主从物关系还是独立的两个物，但从宪法 、民法通则 、 土地管理法等法律规定看，可以确定：我国的土地所有权或归国家所有，或归农民集体所有，房屋则可以成为公民的私有财产。如我国宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有
10、；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 ”第13条规定： “国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。 ”32故根据上述宪法规定，土地的国家所有、集体所有与房屋的公民个人所有之间可以并存，即我国法律承认建筑物所有权与土地所有权可以分离的原则。由于在我国，任何单位或个人均无权处分土地所有权(集体土地经征用转为国有土地的除外)。土地所有权制度，体现的更多的是一种象征意义。故就房屋的处分而言，主要涉及到了房屋项下的土地使用权的处置，在城市，涉及到了国有土地使用权的处置，在农村则涉及了农村宅基地使用权的处置。根据我国现行立法的规定，可以确认我国农村房屋的标的物产权结构为：房屋所有
11、权农村宅基地使用权。因此，探讨农村房屋产权的流转涉及到了农民对自身拥有的房屋所有权及农村宅基地使用权的处分权能问题33。1.3.2 农村宅基地流转的研究状况在国外土地经济学和土地法学的研究中，很少使用土地流转这个词汇。这与他们很早就实行市场经济体制有关，在市场经济条件下，只要产权关系清晰，对土地可以自由买卖、租赁、抵押等。因此，在土地流转的领域，研究较多的是土地的买卖、租赁、抵押等方面。英国重商主义学派经济学家威廉.配第的地租理论、李嘉图创立的差额地租学说、德国农业经济学家屠能创立了的区位农产品价格变异和地租学说等理论和学说，在土地流转方面有重大价值。较早对土地流转进行系统、深入研究的经济学家
12、有马克思和恩格斯。马克思认为，经济流转是市场经济的必然结果，所流转的是经济价值。生产资料的分配和生活资料的分配，是经济流转中最主要和最重要的领域。土地本身虽然不能移动，但土地的权利可以转移。因此土地权利流转是整个经济流转中极为重要的组成部分。土地产权本质上是一种法权关系，而土地所有权在经济上的实现形式就是地租，从而建立了马克思的地租理论34-37。马克思的这些企业、产权和地租理论至今仍放射着灿烂的光辉，对我国的土地流转、土地使用制度改革发挥着极为重要的指导作用。到了现代，随着市场经济的发展和经济理论研究的现代化，许多重要的经济学家如保罗.萨谬尔森、曼昆、威廉.诺得豪斯等是把土地和资本放在一个章
13、节中进行研究的38-42。此外，新制度经济学的交易费用理论、企业和企业契约理沦、信息理论等，对于促进我国土地流转的理论研究和制度建设，也有一定的借鉴意义43-48。我国对宅基地使用权流转问题的理论研究，主要开始于上个世纪 90 年代中后期，研究的重心主要体现在对两个问题的回答上：一是农村宅基地是否应该进入市场，即宅基地使用权入市是否具有合理性和必然性。二是农村宅基地应该怎样进入市场，即宅基地使用权有序流转的制度设计问题。综合国内学术界的研究情况及各地实践，在对第一个问题的回答上，主要有两种相互对立的观点：一种观点认为，农村宅基地不得流转或要严格限制流转条件。主要理由有：一是允许宅基地使用权市场
14、化流转可能会引起一系列不容忽视的严峻问题，禁止宅基地使用权自由流转是为了使农民“居者有其屋” 49-50；二是为了保证农民不会成为进入城市的无业游民，造成两极分化，影响社会稳定； 51 52三是宅基地使用权建立在农村集体土地所有权之上，个人无权把宅基地使用权转出集体之外；四是允许宅基地使用权自由流转，可能会诱使农民集体或个人将大量的耕地转为非农建设用地，从而对耕地保护带来影响53；五是城镇居民在农村购买宅基地一般不是满足基本居住要求，将导致农村土地的浪费，而且城市居民“入侵”农村会造成“乡土社会”的解体，造成中国社会基础失衡54。而另一种观点则认为，应允许宅基地使用权自由流转或放宽对宅基地使用
15、权流转的限制。主要理由有：平等为民法的基本原则，对物权同样应当实行“同地同权” ，不能人为造成同样用于居住目的的城镇建设用地使用权和宅基地使用权的不平等，此种不平等实质上是在剥夺农民的财产55-56；二是消除城乡二元社会是一个长期的任务，允许宅基地使用权流转有利于农村劳动力进入城市和城市人口反向流到农村，有利于城乡协调发展57；三是禁止宅基地使用权流转是建立在人口不流动的自然经济假设基础上，带有浓厚的计划经济色彩，会阻碍市场经济体制的最终确立47；四是农民发展生产需要资金，唯一可以取得融资的只有房屋和宅基地，如果再对这唯一可资利用的财产做禁止或限定，就会阻塞农民融通资金的基本渠道。在采取何种方
16、式流转以及如何加强对流转的规范管理问题上，即关于宅基地使用第 1 章绪论权流转的制度设计问题上，目前的研究还存在比较大的欠缺，主要是一些赞成宅基地使用权流转的青年学者，就宅基地使用权的流转模式、流转行为的规范以及相关配套措施，作了一些初步的探讨58。总体来说，国内外对宅基地使用权流转问题的研究远远落后于实践的需要。上述研究多是从实践中总结出的看法，理论成分尤显欠缺。并且，近几年来随着农村宅基地流转范围在全国的进一步扩大，存在的问题并没有得到很好的解决。在农村宅基地流转范围的确定、流转收益的分配以及相关制度的衔接方面，缺少系统的理论支持，因而需要我们在考察新形势的基础上，对宅基地使用权流转问题做更深入的探讨。1.4 研究内容、思路和方法1.4.1 研究思路图 1 技术路线图 Fig 1 train of the study1.4.2 主要研究内容 （1）农村宅基地使用权流转的成因研究；（2）农村
