韩国自然灾害预警系统建设及其经验借鉴

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1、唐彩娣姚国章举 痛的教训也告诉我们，加快自然灾害预警系统的建设世震惊的汶川大地震在带给我们巨大创伤的同时，惨148 套降雨警报预测系统。计划到 2009 年，还会增加 113 套这类系统，总投入约 4,000 万美元。是提高全社会应急能力的重要途径，必须下大力气建设和推进。亚洲邻国韩国在自然灾害预警体系建设方面进行了不少有 益的探索，在防范和应对各类自然灾害方面发挥出了积极有效 的作用。学习和借鉴韩国在自然灾害预警系统建设方面的经 验，对完善和推进我国的自然灾害预警系统的建设无疑有着重 要的意义。一、韩国自然灾害应对组织体系韩国自然灾害造成的损失每年高达 7 亿美元。由这些自 然灾害引发的洪水

2、灾害平均每年淹没数十万亩的土地，并导 致数百人死亡。在韩国，每年三分之二的天灾发生在 6 到 9 月之间，发生频率最高和破坏性最大的自然灾害是暴雨和台 风。由于韩国特殊的山地走势，在强降水发生时容易导致洪 灾和山崩。地震和海啸的发生是由于韩国靠近地震频发的日 本，且地处朝鲜半岛，三面环海。韩国东海岸最近已连续有 两次海啸的记载，这两次海啸分别发生在 1983 年和 1993 年。为防止各种自然灾害，加强防灾、减灾工作，韩国实行 综合防灾、多灾并防、统一组织、统一协调、分级负责的组 织机构形式，中央设立以总理为首的中央防灾组织，各部门下设专门的防灾机构，组织协调全国防灾减灾工作。图 1 洪水预测

3、预报系统技术实现图在建设洪水预测预报和降雨预警自动警报系统的同时， 韩国还建立起了科学、规范的预测预报和控制流程。参见图 2 。图 2 洪水预测预报流程图如图所示，韩国洪水预测预报的流程主要是根据气象数 据、洪水的发展阶段和对降雨量的观察，借助于相关决策模型 所作出的，一旦作出泄洪等安排，即向相关部门和公众发布。目前，韩国的主要江河流域已经建立起了洪水风险地 图，风险地图向当地社区和公众开放，帮助他们在遭遇洪水 等围困时选择采取正确的行动。图 3 是提供给地方社区的基 于地理信息系统的洪水风险地图应用的一个例子。该图中， 右上角为包含风险信息（如堤坝缺口等信息）的风险地图，左下角为包含“如何疏

4、散、撤离”类信息的风险地图。二、韩国自然灾害预警监测系统建设韩国的自然灾害预警系统建设主要分成预警监测系统的 建设和预警信息发布系统两个方面展开，预警监测系统的建 设的重点又放在降雨和江河流域的洪水监测上。目前，韩国已经在主要江河流域建立起了洪水预测预报 系统，并且次要流域也正在加紧建设。洪水预测预报系统利 用卫星、雷达等技术手段，广泛地获得来自全国各个相关政 府部门及其专业机构的各种数据。图 1 为韩国洪水预测预报 系统的技术实现图。如图所示，分布在韩国各地的雨情和洪水观察点一旦接 收到相关的监测信息即可通过卫星通信系统和 CDMA 网络传递 相关数据，并经过相应处理后成为专门的预警信息予以

5、发布。韩国政府投资建设的降雨预警自动警报系统可以测量到 上游的降雨量数据，分析特定流域的河流流量和水流速度， 并计算出下游的水位。当水位超出阈值时，就发出预警和疏 散命令。当上游的观测站（由蓄电池或太阳能供电）最终测 得降雨量时，可以通过电脑程序确定径流量等参数。韩国政府在 1996 年到 2005 年 10 年间投入 6,000 多万美元，建立了图 3洪水风险地图范例Informatization C onstructionWInformatization Construction三、韩国自然灾害预警发布系统的建设由于灾害预警的有效性最终取决于处在危险中的人们能 否及时、准确地获知有关灾害警

6、告信息，为此，韩国政府充 分利用各种技术和手段大力推进面向公众的预警发布系统的 建设。经过多年的建设和发展，韩国已经建成了 CBS 移动电 话广播服务系统、自动语音通知系统、灾害通知电子显示屏 系统、灾害警报电视广播系统以及使用无线广播数据系统的 无线电广播灾害警报系统等，形成了功能完善、形式多样的 预警发布体系，在实际应用中发挥出十分有效的作用。1 、CBS 移动电话广播服务系统CBS（Cell Broadcasting Service）移动电话广播服 务系统可以向在基站收发器子系统存有特定的接受 I D 的手 机用户发送灾害预警信息。与一般的点对点传送的短消息服 务不同的是，C B S 系

7、统可以同时或者独立地向全国范围或特 定范围地区发送预警信息。这一系统自 2004 年 11 月开始试运行以来，先后向 1,900 万移动电话用户发出了 57 条（次）警报信息包括大雪和 障碍警报、野外火灾警报、海啸警报、狂风和暴雨警报，以 及干旱和沙尘暴警报等。这一系统的优点是，可以通过 C B S 已有的配置设备进行信息接收，而无需添加另外的硬件设 备。因此，可以向全国范围进行广播。由于可以进行多用户 同步传输，该系统非常适用于实时警报服务。无论用户多 少，该服务的费用都十分低廉。用户可很容易的进行选择、 确认和删除信息等操作。该系统的缺点也很明显，首先，该 系统是终端导向型的没有手机终端或

8、者 C B S 组件，用户 就无法获取信息。如果终端是关闭的，那么，即使有 CBS 组 件，也没法获得信息。接收率也是个问题。在无线信号盲区， 灾害信息就没法收到；另外，也无自动确认方法可以用于检 查用户是否收到灾害信息。2 、自动语音通知系统 自动语音通知设备置于地区灾害管理总部，当即将发生水灾或者其他灾害时，该系统通过固定电话或移动电话、乡 村广播喇叭和其他一切可以使用的通信工具发出警报信息。该系统的工作流程参见图 4 。如图所示，韩国气象局和洪水控制中心等处的数据信息汇入特定数据库后，分析人员可以从数据库获得信息，进行分 析。分析完某一特定地区的降水、河流水位或者其他紧急情况 数据后，选

9、定所要通知的目标人群，并使用应急通信网发出灾 害警告信息。该系统数据库存储了 234 个中央和地方区域的超 过 550,000 人的信息，包括应急管理者和当地的居民。为进行有效应对，该系统建立起了连环呼叫。第一层呼 叫信息是向临灾地区的乡村喇叭发出的，通过喇叭通知，附 近地区的人们就能获得将会发生的灾害状况的大致信息；第 二层呼叫是通知村长，村长可以发布信息，并指导村民向安 全地区撤离；第三层呼叫是通知目标地区的相关公共机构及 其负责人发出，指挥应急处置全过程。3 、灾害通知电子公告牌系统 电子公告牌专门用于发布灾害信息和警告，这种灾害通知公告牌通常高 1.2 米、宽 0.5 米，最多显示 2

10、0 个字，可以 装在大楼里，或者单独设置，使用 5 米高的支撑架进行固定。 目前，韩国已经在灾害易发地区，如海滩、山区、公园和低 地区域，共安装了数百套这种设备。一旦从韩国气象局处获 得灾害预警信息，国家应急管理署和当地的总部选择标准的 短信形式并通过互联网激活该系统。图 5 为该预警系统的架构，包括管理系统和显示牌系统。图 5 灾害通知电子显示牌系统架构4 、灾害预警电视广播系统 灾害预警电视广播系统是基于自动电视开 / 关功能的灾害预警系统，这一系统具有电视自动打开功能，并可以强行 切换频道，转到播报灾害预警信息的频道，同时，还会自动 开大电视音量。这样，人们即使在睡觉或者看其他频道的节

11、目，也能够及时收到灾害信息。这一系统借助电视台的设备 和一个连接到家庭电视的特殊接收器而成，以语音和屏幕消 息的形式播报预警消息。韩国广播公司是提供灾难信息广播 服务的主要服务商，目前，已有数千台与这种特殊接收器连 接的电视，分布于中央和地方的灾害管理总部及其相关的组 织机构中，并逐步在向普通大众推广。5 、无线电广播灾害警报系统 这是基于无线电数据系统(RDS, Radio Data System)的图 4 CBS 系统工作流程图Informatization C onstruction45orld Outlook 环 球 采 风 。WInformatization Construction

12、无线电广播灾害警报系统，与电视灾害警报广播系统类似，基于无线电广播自动开 / 关技术，能激活公共场所的扩音喇叭系 统；适用于任何具有内置扬声器系统装置的地方，比如电影院 或者购物中心。这一系统由三个主要的子系统组成，包括控制 子系统、传输子系统和警报广播子系统。这些系统必须有紧急 供电电源，并有抗雷电性能。2003 年“鸣蝉号”台风发生期 间，韩国五个地方的无线电广播灾害警报系统被激活，并适时 发布了适当的灾害信息，起到了很出色的防灾、抗灾的作用。图 6 简要说明了该系统信息发布的过程。防震抗灾的预警信息，为广大军民应急救援和开展自救作指导，也必然会起到一定的作用，可以避免一些不必要的伤亡。

13、二是要建立基于社区的预警管理系统。韩国采用编制灾害风险图等方式向社区群众传递预警信息，便于社区人群获 得相关灾害信息和指导帮助信息，深受社区群众的欢迎。毫 无疑问，如果预警信息不能到达社区受灾人群，再先进的系 统也很难有所作为的，因为人们无法根据这个“先进系统” 发出的指导指令来行动。在这一点上，我国还有很长的路要 走，因为，根植于社区的预警系统的建设基本还处在一个较 为薄弱的阶段。对于某些灾害类别来说， “基于社区的预警 管理系统”的另一层含义是社区对预警承担一定的责任，普 通民众发现有可能需要发出预警的情形之时，可以向该系统 提出预警请求，系统的预警专家对此是否采纳该请求作出分 析判断，这

14、就是所谓的专业队伍和业余队伍相结合， “群测 群防” 。比如地震预警系统，在国际上目前还没有可靠的技 术和能力能对地震进行精确预测，但是几千年来藏于民间的 许多土法却在关键时刻能发挥出奇效。这虽然不完全可靠， 但有积极的行动在前总要强于没有任何预警。灾难面前没有 侥幸，不能等付出代价再来扼腕叹息。三是预警系统的建设要向全功能、综合性的方向发展。 预警系统的独立和分散是制约预警系统作用和功能发挥的重 要原因，在我国，这方面的问题尤其突出。韩国的预警系统 建设开始向全功能、综合化的方向发展，这正是我国下一阶 段预警系统建设的目标和方向。四是要从实际出发，促进预警系统建设的可持续发展。 预警系统的建

15、设要充分研究系统使用地区的特点和使用者的 要求，持续评估现有系统的适用性，不断进行系统调整，使 其更加适应实际情况和环境的变动，实现预警系统的可持续 发展。与此同时，有效的预警系统还需要综合考虑应急预案、 灾害应对行动，包括紧急救助和培训等各个方面的同步发展。五是要加强开展预警系统建设的国际交流和合作。他山 之石，可以攻玉，在预警系统建设方面，包括韩国在内的不 少国家已经取得了不少有价值的经验，我们应该认真学习和 借鉴这些来之不易的宝贵经验，同时也要吸取其他国家在发 展预警系统中的教训，尽量少走弯路。另外在预警系统建设过程中，对于如何落实配套的防灾 技术、应对机制和教育等问题同样需要进行深入的

16、探讨。因 为预警系统的建设在技术方面并不困难，但关键在于整个机 制的有效运作，如通信、沟通、应对、教育、灾害探测手段 和知识的获取等，这些都决定着预警系统是否能充分发挥其 应有的功能。自然灾害预警系统的建设是一个长期而又复杂的过程， 只要我们目标明确、思路正确、措施得法，就一定能取得预 期的效果( 作者单位：南京邮电大学经管学院)图 6无 线 电 广 播 灾 害 预 报 系 统 信 息 发 布 流 程目前，韩国面向公众的预警发布系统的建设和应用已取得了很好的成效，对提升全社会应对自然灾害的能力有着很 大的作用。韩国国家应急管理署每年对这些系统进行一次检 查，这样的检查程序保证了系统的配置、花费和系统选址的 合适性；同时，还对各个系统的更新信息进行持续的评估。 此外，韩国还积极地开展广泛的国际合作，不断对现有系统 进行改良，以期使预警系统更加有效，从而使受灾地区人们 生命财产的损失降到最低程度。四、韩国预警系统建设的经验借鉴加强预警系统的建设，提升应对自然灾害的能力，是韩 国加强防灾抗灾能力建设的重要思路。在长期的发展中，韩 国在自然灾害预警系统建设方面，取得了长足的进展，