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1、1我国国有土地资产管理调研报告(第二调研组)2003 年 11 月 13 日为了进一步加强国有土地资产管理，根据关于国土资源部 2003 年调研工作安排的通知（国土资发2003112号）的要求，我们组成调研组，结合土地市场督查工作，赴辽宁、河北、江苏、重庆等地就我国国有土地资产管理的问题进行了调研。通过认真调研，调研组统一了国有土地资产管理的内涵，了解了当前我国国有土地资产管理的进展，分析了存在的问题及原因，明确了进一步加强国有土地资产管理的目标与原则，提出了进一步加强国有土地资产管理的对策建议。现将有关情况报告如下：一、国有土地资产与国有土地资产管理的内涵2在各地国有土地资产管理的实践和探索
2、中，由于认识角度和认识程度的差异，各方面对国有土地资产和土地资产管理的内涵有着不同的认识：有的认为，国有土地资产就是国有土地产权人付出经济代价而占有的财产，因而对土地资产的管理应按财产进行管理；有的认为，国有土地资产是一种资源性资产，是土地经济属性的表现，土地资产管理也应按资源性资产进行管理。通过调研，调研组认为，国有土地资产是指国有土地产权人（所有者、使用者、他项权利人）通过行使相应的土地权利而能够实现相应土地收益的土地实物和土地权利。本报告所称的国有土地资产主要是指对于国有土地所有者而言。与其它的资源性资产相比，国有土地资产有自身的特点：首先，土地资产的所有权主体具有唯一性。我国实行的是社
3、会主义公有制，国家是国有土地的唯一所有者，由国务院代表国家行使国有土地所有权，并通过法律授权，由市、县人民政府负责具体辖区内国有土地资产的具体管理职能。其次，国有土地资产的收益主要在市、县财政。1993 年国发 85 号文明确，国有土地有偿使用收入是地方财政的经常性收入。1999 年 1 月 1 日实施的土地管理法明确，存量土地收益全部留于地方财政,对于新增建设用3地，30%的收益上交中央财政，70%留地方。第三，土地资产价值量大。据 2001 年测算当年我国土地资产总量约为25 万亿元，远远超过其它国有资产。由于国有农地数量少、价值量低，我国国有土地资产主要为国有建设用地，国有土地资产管理主
4、要应以国有建设用地资产管理为主。调研组认为：本报告所研究的国有土地资产管理是指国家（由国务院行使所有权）以国有土地所有者的身份，将土地使用权从土地所有权中分离出来，通过市场方式优化配置，充分实现资产价值，促进国有建设用地集约、高效、合理配置，实现经济、社会、生态的综合效益。我国国有土地资产管理的核心是加强和完善市场建设，充分发挥市场在国有土地配置中的基础性作用，确保土地资产价值的实现。二、国有土地资产管理与土地市场建设的进展（一）国有土地（一）国有土地资产资产管理与土地市管理与土地市场场建建设设的回的回顾顾我国土地资产管理和土地市场建设始于八十年代初期，前一个十年，主要是推进土地使用制度改革，
5、变无偿、无限期、无流动的土地使用制度为有偿、有限期、有流动的使用制度。十四大以后，土地资产管理进入了以市场形成土地使用权价格为核心的全面建设土地市场阶段。41、土地有、土地有偿偿使用制度改革使用制度改革阶阶段段改革开放之前，我国实行的土地使用制度是以无偿、无限期、无流动为特征的计划分配、行政划拨方式，土地没有价值，不能流动，土地资产管理和市场建设更无从谈起。随着改革开放的逐步推进，从 1982 年开始，在广州、抚顺等城市对工业、商业等用地收取土地使用费，开展了土地商品属性的探索；1987 年 9 月到 12 月，深圳市分别以协议、招标、拍卖三种方式出让三宗国有土地使用权，同年，国务院批准在深圳
6、、上海、天津、广州、厦门、福州等地进行土地使用制度改革的试点，我国开始了土地有偿使用制度改革的历程。1988 年我国先后修改了宪法和土地管理法，明确了土地使用权可以依法转让，标志着土地有偿使用制度开始确立。1990 年国务院发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式。相关法律的修改恢复了国有土地资产商品属性，标志着土地管理开始步入资产化管理的轨道。2、土地市、土地市场场建建设阶设阶段段土地有偿使用制度的建立推动了土地市场的形成和发展。1992 年党的十四大决定全面建立社会主义市场经5济体制，土地资产管理和土地市场建设开始进入土地
7、市场制度建设阶段。1994 年颁布的城市房地产管理法首次从法律层面明确了划拨和出让供地的范围，并具体明确了国有土地使用权出让、地价评估、公布和土地市场交易制度。1998 年新修改的土地管理法和新颁布的土地管理法实施条例确立了土地用途管制制度和土地有偿使用制度，还首次从法规上明确了出让、租赁、作价出资等土地有偿使用方式。土地的市场化配置范围不断扩大，有形市场建设的进展加快，市场中介组织开始独立发挥作用，市场体系框架基本形成，国有土地资产管理体制基本建立。特别是国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发200115 号）下发后，土地收购储备制度广泛实施，经营性国有土地使用权招标拍卖挂牌出让逐步推开
8、，协议出让和划拨供地得到进一步规范，国有土地资产管理得到加强。（二）国有土地（二）国有土地资产资产管理和土地市管理和土地市场场建建设设的的现现状状通过调研，调研组认为，经过 80 年代初期土地有偿使用制度改革以来的不断摸索，我国国有土地资产管理从无到有，从不成熟逐步走向成熟，现在已经基本建立了一套与我国社会经济发展相适应的土地资产管理体制，重点围绕市场建设这个中心，不断强化市场配置土地资源资产6的基础性作用，取得了较大的进展，主要表现在以下几个方面：1、土地、土地资产资产管理和土地市管理和土地市场场建建设设的法律和制度基本的法律和制度基本建立，政府建立，政府调调控土地市控土地市场场的能力得到加
9、的能力得到加强强一是结合土地资产管理和土地市场的发展状况，修订了土地管理法，确立了新的土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地。二是重新编制和实施了土地利用总体规划，强化了土地利用年度计划。先后下发了土地利用年度计划管理办法（国土资源部令第 2 号）和土地利用规划实施管理工作若干意见（国土资发2000144 号）等部门规章和规范性文件，确立了建设用地总量控制制度。三是完善了土地有偿使用方式，确立了市场公开配置国有土地的制度。先后下发了划拨用地目录（国土资源部令第 9 号）、 规范国有土地租赁若干意见（国土资发1999222 号）、 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（国土资源部令第 11
10、号）、 协议出让国有土地使用权规定（国土资源部令第 21 号），完善了国有土地有偿使用方式，明确了划拨供地范围，确立了经营性国有土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，规范了协议供地程序。7四是按照新修订的土地管理法的规定，实行了新的土地资产收益分配办法，对新增建设用地有偿使用收益30%上交中央，控制了耕地的大量流失；存量建设用地有偿使用收益全部留给地方，鼓励地方积极盘活存量建设用地，加大了闲置土地处置力度，优化了建设用地供应布局和结构。2、国有土地使用、国有土地使用权权市市场场配置范配置范围围不断不断扩扩大，土地价大，土地价格的市格的市场场形成机制基本形成，土地形成机制基本形成，土地资产资产价价值
11、值通通过过市市场场得以得以实现实现一是国有土地使用权市场配置范围不断扩大。随着我国土地市场的不断发展完善，应当实行有偿使用的城市新增建设用地和依法发生流转的存量建设用地，基本都纳入了有偿使用范围。截至 2002 年，有偿使用和市场配置的国有土地面积占城市国有建设用地总面积的比例，已由1992 年的不足 2%上升到 2002 年的 24%，已经实行有偿使用的面积约 76 万公顷。其中，出让国有土地面积 56 万公顷，采用租赁、作价出资或入股方式有偿使用的土地面积近 20 万公顷。至 2003 年 9 月，全国累计收取国有土地使用权出让金 10800 多亿元，结合国有企业改革，显化国有企业土地资产
12、 7000 多亿元，促进了旧城改造和城市建8设，支持了国有企业改革与发展。二是国有土地使用权招标拍卖挂牌出让比例逐年增加，市场机制显化土地资产的作用不断得到加强。随着经营性国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的普遍建立，招标拍卖挂牌出让比例逐年增加。2003 年 1-9 月，全国招标拍卖挂牌出让的面积达到 2.745 万公顷，与 1992 年相比，招标拍卖挂牌出让面积占同期出让总面积的比例由不足 1%上升到 30.16%，招标拍卖挂牌出让金额占同期出让金总额的比例从不足 1%上升到 55.21%。重庆市政府决定由国土资源管理部门垫支城市地块控制性详细规划编制工作经费，垫付费用纳入地块出让成本，待
13、“招拍挂”出让后从土地出让金中解决，从根本上解决了城市规划编制滞后影响土地“招拍挂”进程问题。沈阳市在实行招标拍卖挂牌制度前 9 年间共出让土地为 705.2 万平方米，收缴土地出让金 13.6 亿元，而 2001 年实施招标拍卖挂牌制度后两年，全市出让土地共 574 万平方米，收缴土地出让金 25亿，市场机制显化土地资产的作用不断得到加强。浙江省自 2002 年 7 月 1 日以来，以招标拍卖挂牌方式出让土地1193 宗，土地总面积 136586 亩，分别占全省有偿出让宗数和面积的 55.7%和 77.01%。9三是国有土地使用权市场交易日趋活跃。土地资产通过市场流转，不仅实现了其优化配置，
14、还促进了土地资产与其它生产要素的优化配置。2002 年发生国有土地使用权转让 86.6 万宗、6.7 万公顷，转让金额达 2380 亿元；国有土地使用权出租 19.1 万宗、1.7 万公顷，租金达 28 亿元；国有土地使用权抵押 53.8 万宗、28.9 万公顷，抵押金额达 7846 亿元。3、政府宏、政府宏观调观调控国有土地控国有土地资产资产配置和土地市配置和土地市场场的能的能力得到力得到进进一步增一步增强强一是编制了国家、省、地、县、乡（镇）五级土地利用总体规划，并依此编制了相应的土地利用年度计划，有条件的地区还根据当地社会经济发展状况和土地市场的供需情况制订了供地计划，确保了对建设用地供
15、应总量和供应结构的控制。二是通过实施土地收购储备制度，加强了土地供应的集中统一管理，努力实现土地一级市场的垄断供应权，目前，全国已有 1258 个市、县政府建立了这一制度。土地收购储备制度的实施，使城市政府切实掌握土地的集中统一供应权，能够根据土地市场供求情况，适时调整土地供应量，增强了政府调控土地市场的能力。 10三是加大了信息披露力度。通过建立建设用地信息发布、地价和土地登记资料可查询制度和建立了市场运行监测、预警体系，政府对土地的直接控制逐渐演变为维护市场秩序和创造稳定、公平、安全的市场环境，政府调控国有土地资产配置和土地市场的能力得到进一步增强。4、完善了土地市、完善了土地市场场运行制
16、度与运行制度与组织组织建建设设一是土地公开交易、基准地价定期确定公布、土地市场信息发布和土地登记资料公开查询等制度基本建立。二是土地有形市场逐步建立，全国已有 1198 个市、县设立了土地有形市场，从而增加了交易机会，降低了交易成本，保障了交易安全。三是培育和规范了土地市场中介服务组织，土地估价、咨询、交易代理和登记代理等中介服务机构开始独立、客观、公正执业。四是土地调查、登记制度进一步完善，强化了对土地利用状况和土地价格的监测。5、与市、与市场经济发场经济发展相适展相适应应的土地的土地权权利体系开始构建利体系开始构建随着社会经济的发展，所有权包含的社会关系不仅仅是指所有权确定和巩固的财产分配和财产占有、反映人们相互之间利益边界的静态归属关系，还反映了通过流转满11足和沟通人们对财产的使用需求而形成的相互之间的动态利益关系，土地所有权的分解使得土地资产化管理成为可能，与市场经济发展相适应的土地权利体系开始构建：一是在坚持土地公有制的前提下，实行了土地使用权与所有权分离，土地使用权成为商品，按照市场原则进
