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1、新食品安全法详解 食品企业的必修课 发布日期：2015-05-20 发布单位：法制处阅读次数:582来源：食品论坛 发表于 2015-5-19 08:23 作者：金杜律师事务所 陈兵 杨玥与中国很多的法律法规的出台相似，2009 年 2 月出台的食品安全法从一开始即 承载着特定的背景和期望。2008 年三聚氰胺事件给中国食品监管体系敲响了警钟，作为众 多措施之一，食品安全法在事件发生后半年内迅速出台。实施了近四年后，食品安全 法于 2014 年进入全面修订。历经三次审议，全国人大常委于今年 4 月 24 日颁布了新修订 的食品安全法。如此短时间内对一部上位法律进行重大修订，反映了中国复杂食品安
2、 全状况，也凸显了中央政府强化食品监管的强烈意志。 作为食品安全领域的上位法，食品安全法全局性统领食品监管法律体系。对于该领域 的各个主体，包括监管机构、中介机构、市场主体（包括食品生产者、销售方、运输方、 和其他食品相关方），新法都将带来重大的影响。本文将从食品行业市场主体的角度，为企业理解和应对新食品安全法提供思 路和策略上的建议，同时，根据新食品安全法对于企业影响程度，为企业梳理新法带 来的实质性变化。 企业应如何看待新食品安全法？新食品安全法对原法 90%以上的条文进行了修改，条款数量增加了 50%。如此多 的变化，企业应如何去繁取要，采取有效应对措施，我们建议可从以下几个方面着手。1
3、.分清变化和继承。新法条文的改动甚多，但实际上，新法一方面有突破，另一方面 是大量继承和吸纳已有的制度和规定（比如对新食品原料申请、剧毒农药不得使用、转基 因食品标签说明等等），并在继承中进行调整。因此，企业需要透过大量条文更改的背后， 了解哪些修订是实质性变化，哪些修订是继承性吸纳。对于实质性变化，企业要根据就其 带来的新义务、新要求采取新措施；而对于继承性条文修订，尽管没有产生新的义务要求， 但由于新法采取了更严的法律责任体系，企业需要评估继承性条文是否带来责任的变化。2.史上最严和风险评估。史上最严是对新法的一个标签式形容。新法大幅度加重了违 法责任，无论是民事赔偿责任还是行政处罚责任，
4、均体现了惩罚性的立法思路。对于整个 食品行业企业而言，直接的影响是违法成本大大提高，尤其对于大型食品经营企业，有必 要在加重责任的大背景下，系统对企业进行风险再评估。3.更新企业防火墙。在上述两点的基础上，企业应根据自身从事的具体业务，更新企 业的食品安全防火墙，防火墙更新应突出两个方面，一是新法中实质性变化而带来的新要 求，如食品经营企业自查义务、保健食品注册和备案要求、经营者索证和记录保存新要求 等等，另一方面是由于责任加重带来的风险领域。4.关注持续的新变化。食品安全法作为上位法，在引入很多变化和突破时，很多 采用原则性规定，新法给予 5 个月左右的时间作为生效时间，一方面是为食品行业主
5、体提 供适应和准备期，另一方面也在等待新的执行性条例的调整和到位，比如保健食品的备案 制度等等。企业应当在准备的过程中，持续关注食品安全领域的新变化。 新食品安全法的实质变化解读1.大幅加重法律责任，健全责任机制提高违法成本、严厉法律责任、重罚治乱是食品安全法修改的一个重要思路，也 是新法的一个重要特征。加重法律责任突出表现在三个方面：完善民事赔偿机制、加大行 政处罚力度、与刑事责任的衔接。除此之外，新法在严厉执法的同时还新增食品经营者豁 免条款。（1）完善民事赔偿机制新增首付责任制：新法规定民事赔偿实行首付责任制，在尊重消费者选择赔偿主体的 基础上，突出规定先接到消费者赔偿请求的生产者或经营
6、者应当承担先行赔付责任，不得 推诿；首付责任制度是对消费者权益保护法及产品质量法中相关规定的深化。以 上两法中均规定，消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售 者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。食品安全法则在此基础上，在明确保护消费 者索赔选择权利的基础上，从被索赔对象的角度规定了先行赔偿的责任，避免生产经营者 以其他方过错为由加重消费者索赔难度。第三方连带责任：第三方主体如明知食品经营者从事严重违法行为、仍为其提供生产 场所或者其他条件的，将与生产经营者共同对消费者承担连带责任。另外，网络食品交易 第三方平台未依法对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证而使消费者的合
7、法权益受 到损害的，应当与食品经营者共同承担连带责任。完善赔偿标准：新法规定了法定情形下，消费者十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿 金制度。新法规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准 的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者三 倍损失的赔偿金，增加的赔偿金额不足一千元的，为一千元。价款十倍的赔偿金在原法中 已有规定，但三倍损失以及增加的赔偿金额不足一千元按一千元计则是基于食品的特性而 做出的新规定，这在产品价款较低但造成的损失较高时更能体现惩罚力度。（2）加大行政处罚力度大幅提高处罚金额：新法大幅度提高了原有的处罚金额，将处罚金额上
8、调了数倍，最 高可达货值的三十倍。低违法成本将成为历史，重罚将成为今后食品违法处罚的明显趋势。 新法之下，如严格执法，国内企业的违法成本必将提高。食品相关方责任：新法增加了对明知从事严重违法行为、仍为其提供生产场所或者其 他条件的主体的处罚，最高处罚金额可达二十万元。人身处罚和资格限制：除了增加公司违法的处罚金额外，新法强化了对食品从业人员 的管理，在违法情况下，对违法个人施加人身性质或资格的处罚，包括：1）终身禁入制度， 食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作、以及担 任食品安全管理人员；同时，严禁食品经营主体聘用上述人员；2）对于严重违法的直接负 责主管或其
9、他责任人，可直接予以行政拘留；3）限制从业制度，被吊销许可证的食品生产 经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员五年内不得申请食品生 产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。（3）与刑事责任的衔接新法增加了规定：行政部门发现涉嫌构成食品安全犯罪的，应当依法移送公安机关立 案侦查并追究其刑事责任，同时公安机关对于不构成犯罪但是应当追究行政责任的案件也 应当及时移送行政部门。这一条款主要是将食品安全法中规定的行政责任的追究与 刑法第一百四十一、一百四十三、一百四十四条等规定的食品安全犯罪刑事责任的追 究相衔接，也是加强行政部门和公安机关在打
10、击食品安全违法活动中的协作。（4）新增食品经营者豁免条款新法在严峻责任的同时，对于已尽合理注意义务的不知情食品经营者规定了豁免条款。 直接规定豁免条款，在食品安全监管立法中还是比较少见的，考虑到了中国复杂的食品安 全环境。豁免条款的要点为：1）仅适用于食品经营者（即销售者和餐饮服务提供者），不 适用于生产者；2）需履行了法定的进货检查义务；3）需举证不知晓，证据要求必须充分； 4）需如实说明进货来源；5）仅免除行政处罚，不符合食品安全标准的产品仍需没收，且仍应承担民事赔偿。该条款具有较高的实用价值。2.整合食品安全监管体制新法将多部门分段监管食品安全的体制转变为由食品药品监管部门（简称“食药监
11、”） 统一负责食品生产、流通和餐饮服务监管的相对集中的体制。实际上，这一变化是将 2013 年国务院对食品药品监督管理体制的改革落实并细化在法律层面，而食药监职能的整合在 2014 年已经在全国范围内基本完成。新法下，多部门分段监管将成为历史，食药监“一揽子”主导监管，其他部门包括卫 生部门、工商部门、质监部门则发挥辅助监管作用。3.实施全过程和全方位监管全过程监管强调从食品原料阶段至消费者购入之间各个环节的无缝管理，新法突出改 动表现为：源头阶段首次延伸至食用农产品、新增食品贮存和运输管理、渠道上增加网上 销售的管理规则、生产和流通提出更多监管要求、以及将食品添加剂全面纳入食品安全 法管辖范
12、畴。（1）源头阶段延伸至食用农产品。 新法首次明确将食用农产品的销售纳入食品安 全法的管辖，同时规定了一系列与食用农产品相关的要求，包括食用农产品检验制度、 进货查验记录制度、投入品记录制度等等。新法特别指出，食用农产品的销售无需申请食 品流通许可证。新法还规定，食用农产品的质量安全管理仍然适用农产品质量安全法， 尽管食品安全法原则上规定了新法在销售等方面优先适用，但是由于两部法律存在许 多交叉之处，如何进一步协调管理仍有待观察。（2）食品贮存和运输直接纳入监管环节。新法明确将贮存、运输、装卸作为六大适用 经营行为之一，尽管修订前，食品安全法也涉及了食品的运输和贮存环节，但新法的 规定更加全面
13、和细致，并首次规定了从事食品贮存、运输和装卸的非食品生产经营者的义 务（第三十三条规定了非食品生产经营者应当与食品生产经营者遵守同样的贮存、运输和 装卸的安全要求）和责任（第一百三十二条规定，未按要求进行食品贮存、运输和装卸的 由相关部门责令改正、责令停产停业并处一万元以上五万元以下罚款，情节严重的可吊销 许可证）。（3）生产、流通环节的新要求。新法在生产和流通环节增加更多的要求，包括投料、 半成品及成品检验等关键事项的控制要求、批发企业的销售记录制度、生产经营者索证索 票以及进货查验记录等制度。尽管大部分上述要求在修订前早有规定，如 2009 年的食品 安全法和食品安全法实施条例已经规定了投
14、料、半成品以及成品检验的要求、食品 进货查验制度、食品出厂检验记录制度以及记录要求和保留进货或者销售票据的要求，但 新法在原有规定的基础上，作出细化或提出了更严格的要求。值得注意的新要求包括：新法第四十七条新设食品生产经营者食品安全自查制度，要求食品生产经营者定期对 食品安全状况进行检查和评价；对于原有批发企业的销售记录制度，食品安全法实施条例的原规定是在建立记录 和保留凭证两项中选择其一即可，但是，新法第五十三条则规定应当建立相关记录并保存 凭证。对于原有生产经营者的索证索票、进货查验记录制度，新法更加详细具体地规定记录 和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限
15、不得少于 二年。使得相关记录和凭证的保存期限不局限于原来的硬性规定二年。（4）增加第三方平台网络食品交易规定。流通环节中的第三方平台网络食品交易是本 次修订新增的内容，实际上是吸纳了 2014 年颁布的网络交易管理办法和 2013 年消 费者权益保护法关于网络交易的相关规定。在吸纳已有制度的同时，新法规定了食品经 营者在第三方网络交易平台的实名登记制度和第三方平台审查经营者许可证的义务，并规定了第三方平台提供者未遵守该制度的连带责任。该新增义务加重了第三方平台的审查义 务，体现了在食品流通过程中更严格的经营者自我审查要求。新法还规定，未履行审查许 可证义务使消费者受到损害的，第三方交易平台应当
16、与食品经营者承担连带责任，使得该 项义务在实践中更具执行力。（5）全面强化食品添加剂的管理。新法在很多涉及食品的规定中加强了对于食品添加 剂的管理，显示了对食品添加剂全面监管的特征，体现了对食品添加剂安全问题的重视， 相当程度上，将食品管理规范类推至食品添加剂范畴。新法第二十六条规定食品安全标准应包含食品添加剂中危害人体健康物质的相关限量 规定。第三十四条明确列出了禁止生产经营的食品添加剂，包括：危害人体健康物质含量超 过食品安全限量的食品添加剂，用超过保质期的原料生产的食品添加剂、腐败变质污秽不 洁的食品添加剂，标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品添加剂，无标签的食 品添加剂。第一百二十四条增加了违法生产和经营第三十四条禁止的食品添加剂的处罚。除没收 违法生产经营的食品添加剂及生产经营的工具、设备原料外，并处五万元至货值金额二十 倍的罚款。之前有关食品添加剂的违法行为的处罚是根据食品添加剂生产监督管理规定 依照食品安全法、产品质量法、工业产品生产许
