培训导刊

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1、培 训 导 刊 金融研究部 人民银行科级干部专辑编者的话为配合各级各类培训班的教学活动，拓展培训活动空间，满足学员个性需求，我们特创办培训导刊，以期对大家有所补益。培训导刊是由金融研究部主办的不定期集纳式网络刊物，本期培训导刊是人民银行科级干部专辑，根据培训内容的设置，提供一些相关资料，以飨读者。培训导刊刚刚出土，枝芽稚嫩，需要阳光哺育，雨露滋润。限于人手和知识水平，他还很粗糙，难免有不足甚至错谬的地方。希望学员和相关方面提出意见和建议，帮助我们改进工作。也希望大家积极推荐好的文稿，共同呵护培训导刊，使其茁壮成长。编者的话货币政策（3）巴曙松 货币政策应追求可持续的适度宽松（5）潘正彦 调节信

2、贷规模是央行未来货币政策重点（7）王学青 关注货币政策的“时滞”效果（10）贺 铿 流动性过剩、通货膨胀与货币政策（14）许文兵 鄂永健 仇高擎 货币政策应注重前瞻性与平衡性支付结算管理（18）庞贞燕 王 桓 支付体系与货币和货币政策基本关系研究（26）吴华茵 支付体系发展对支付结算法规制度建设的影响（30）吴金星 汪俊洪 我国支付结算体系发展现状及措施分析征信管理（34）李士涛 宋世伦 美国个人征信业法律制度建设状况及对我国的启示（37）韩贵元 美国次贷危机对我国征信体系建设的几点启示（38）吴国平 关于征信立法中几个重大疑难问题的探析金融稳定（50）李卿燕 转轨国家金融体制转换、金融稳定与

3、金融效率（55）吴国联 周 智 农村金融稳定的影响因素分析反洗钱（58）唐 旭 日趋完善的中国反洗钱制度（63）童文俊 金融业反洗钱监管模式及其启示（68）边维刚 黄雪柳 反洗钱监管协调与合作研究（72）朱米均 基层央行反洗钱监管困境与路径选择调查统计（77）张涛 围绕中央银行的职能转变建立现代化调查统计体系（81）周逢民 建立金融统计信息共享协调机制国库业务（83）顾文欣 国库业务代理机构监管工作中存在的问题及应对措施（87）王鹏程 刘 斌 美国财政集中收付制度及其对我国的启示【货币政策】货币政策应追求可持续的适度宽松巴曙松与发达国家去杠杆化导致信贷市场冻结形成对照的是，中国在高储蓄率支持下

4、的再杠杆化过程，成为中国应对危机中的一个显著亮点。从2008年11月份开始，中国的高速信贷投放启动以来，在2009年3月份达到月份投放的历史高点，下一步的走向十分值得关注。一个基本的判断是，当前的高速信贷投放具有典型的危机应对特征，是决策者在严峻的宏观经济形势面前所采取的合理抉择，也是银行界在充足的流动性支持下的必然选择。不过，在宏观经济形势逐步稳定之后，货币政策导向有必要转向追求可持续的信贷增长。根据目前的宏观经济数据和国际经济情况来看，中国经济最坏的时刻可能已经过去，继续上行的可能性大于下行，但笔者对中国经济仍然存在着一定担忧。第一，过剩产能的消化进度决定经济复苏能否平稳推进。资本市场一直

5、关注的产业振兴计划正在起到积极的效果。不过，有效的产业政策应该首先做到“有保有压”，在扶持一些行业的同时，对一些过剩行业则要推进过剩产能的消化。需要特别关注的是，对过剩产能的消化必然是一个艰苦的过程，也很容易给商业银行带来不良资产。不过乐观的是，在某种意义上，一旦银行不良资产率因消化过剩产能而开始有所上升，也可能是中国经济开始摆脱产能过剩的困扰、平稳走向复苏的信号。而且，目前银行体系总体上十分稳健，资本充足比率和拨备覆盖比率都相对较高，有更强的承受能力。第二，市场主导的需求是否在政府主导的投资逐步减弱之后成为经济增长的主要动力，成为下一步经济政策的关键。只有及时激发活跃的市场主导的需求，才可以

6、防止宏观与微观的不一致，以及宏观经济“二次探底”。就目前的情况看，GDP等宏观指标的改善相对容易。但如果没有实体经济的明显改善和社会投资的跟进以及经济的平稳复苏，微观层面的工业增加值和企业利润等指标可能难以明显改善。同时，现在基本上是政府主导投资，未来这些投资一旦退出，社会投资能否及时跟上？如果出现断点，宏观经济可能二次探底，1998年-1999年之间就出现过类似走势，需要及早筹划应对。第三，还要对全球以及中国可能出现的通胀压力保持警觉。以美国为代表的发达国家在应对危机时，发行了大量货币，尽管当前因为金融危机导致货币流通速度的明显降低，但是未来的通胀压力不容低估。从中国的状况看，根据改革开放的

7、经验来看，信贷投放持续6个月以上的高速增长之后，中国无一例外都出现了通胀的压力。中国股市在2009年以来的反弹中不断抬升的底部，实际上反映了高速增长的信贷给投资者带来的通胀预期。在当前的金融危机条件下，主要经济体可能倾向于强调本身所受的冲击程度，可能会延误经济微调的良好时机。在国内政策功能分工角度看，以前大致相当于中央管刹车，地方管油门（GDP、就业等），而现在则是中央和地方两只脚都踩在油门上。如果在复苏过程中真的出现了通胀压力，有关部门要作出微调刹车的决策时，需要承受的压力也将更大。固然，目前的信贷增长有助于稳定市场情绪，但在政策目标逐步达到后，如果还继续保持过于宽松的应急型政策导向，可能带

8、来较多的负面影响。这些负面因素包括：其一，微观层面，银行信贷增长超过20%，往往是其信贷风险管理所难以支持的；第二，从中国社会资本形成速度等考察，过快的信贷增长可能会使企业很快面临资本金约束；第三，信贷的过快增长必然伴随着未来信贷增速短期内的明显回落，以及由此推动的经济明显回落；第四，信贷的过快增长如果继续，在社会投资没有实质启动时，必然导致资产市场的局部泡沫。由此看来，当各项经济指标趋于稳定之后，货币政策可能面临一个重要的选择，就是真正回到此前所确定的“适度宽松”。因此，在强调应对危机的当前，也需要强调保持刹车机制的灵敏。本次信贷高速投放持续一定时间、达到一定速度后，就应从前一阶段的应急型高

9、增速，平稳过渡到可持续、适度宽松的货币政策，以促成中国经济从危机冲击下平稳复苏。在未来一段时间，货币政策导向应集中于两个方面：其一，回归真正的适度宽松、转向追求可持续的信贷增长；其二，引导金融机构优化信贷结构，促进经济结构的调整。前期，持续扩张的银行信贷数据，带动了国内总需求的强劲恢复。这样持续的高信贷增长在达到一定的规模之后，就会慢慢启动信贷周期，使经济进入一个自我强化竞速的进程。但关键在于未来需要有足够的启动时间和力量才能带动经济进入自我强化周期。由此，未来一段时间的货币政策，应着力于保持银行体系流动性充裕，引导银行保持信贷的平稳投放。同时，货币政策也要强调预见性、针对性和灵活性。随着经济

10、金融形势的发展和政策效应的显现，在未来的公开市场操作方面，操作力度、期限结构和工具组合的选择也会更加灵活。在这一轮信贷扩张过程中，一些地方为了片面追求经济回暖，开始上马一些“高污染、高能耗和资源性”的“两高一资”项目。国家及时调整了投资政策，这将在很大程度上解决这一状况。与之相配合的信贷政策方面，也会积极引导金融机构优化信贷结构，提高信贷支持经济发展的质量。一方面，要保证符合条件的中央投资项目的配套贷款及时落实到位；另一方面，也要严格控制对高耗能、高污染和产能过剩行业企业的贷款。今年以来的高速增长，以及四万亿的经济刺激计划的投放，加之接近尾声的企业库存调整进程，已使中国经济呈现企稳迹象，并可能

11、从下个季度开始步入复苏之途。由此看来，货币政策目前已经有余地回归到此前所确定的“适度宽松”。在未来的几个月中，有必要积极引导信贷在月度间平稳分布，避免信贷投放在月度和年度的大起大落。作者：巴曙松，国务院发展研究中心金融研究所副所长。原载经济参考报2009年05月06日调节信贷规模是央行未来货币政策重点潘正彦未来中国央行货币政策的着力点和重点将是什么？从2009年一季度中国出现了4.58万亿元新增贷款的高增长现象可见，信贷及信贷政策仍将是中国货币政策的着力点或者重点。第一，货币政策不仅需要与信贷政策的协调，也依赖于信贷政策。第二，从中国金融制度及金融管理体制角度看，信贷规模仍然是中国货币政策和信

12、贷政策中不可缺少的最有效着力点或者重点。第三，2009年一季度出现的信贷“稳定”增长态势在短期内是不可能改变的，央行将继续落实适度宽松的货币政策，保证货币信贷总量满足经济发展需要。近日公布的2009年4月份的金融数据显示，一方面，反映传统货币供应量的指标继续保持较高的上升势头；另一方面，新增信贷环比大幅回落。这种反差是暂时的、还是中期趋势性的？那么，未来央行仍将保证银行体系流动性充裕的前提下，央行货币政策的着力点和重点将是什么？或者说，央行将用什么政策工具来完成所谓的宽松货币政策？这个问题值得关注。与以往相比，2008年四季度以来中国货币政策的着力点和重点有颇具中国特色的两大特点。一是央行没有

13、采用利率和存款准备金等通常货币政策工具。在2007年至2008年上半年，中国央行连续不断切反复使用了利率和存款准备金政策工具，并且操作力度也越来越大。但是，在全球央行共同采取利率工具并大力实施宽松货币政策时（连金融市场高度发达的美国等国竟然也出现了零利率），中国央行并没有按通常做法操作。二是2009年一季度中国出现了4.58万亿元新增贷款的高增长。这是否说明信贷是或者至少目前是中国的货币政策着力点和重点？尽管市场预期未来信贷投放量将逐步回落，央行将主要采取数量型工具来保证银行体系的流动性充裕，但从中国目前的金融制度和货币政策的效果考察，信贷仍将是中国货币政策的着力点或者重点。原因有三点。第一，

14、从开放经济的角度来看，利率工具是受到客观制约的，金融政策体系需要信贷及信贷政策与货币政策之间的协调。货币政策不仅需要与信贷政策的协调，在某种程度上也是依赖于信贷政策的。例如，当央行提高利率试图紧缩货币供应量时，结果很可能是货币供应量有增无减，甚至货币环境最终却更为宽松，因为高利率可能对资金的吸引力更大。面对庞大的跨境资本流动，货币政策制定者的任务已变得更为复杂。他们不仅要控制长期通胀目标，也要避免跨境资本流动可能给金融体系带来风险。如果货币政策真能有效传导给整个银行体系，政策效果会趋于最大；反之，如果过度使用利率工具，可能会造成利率工具钝化，加上全球资本流动会扭曲货币政策的作用过程，会导致货币

15、政策不那么有效了，甚也难以达到调控经济的目的。日本面临零利率的无奈就是一例。为了避免利率钝化的局面，各国央行不仅应该动用一种货币政策工具（利率），而且还需要采用信贷工具。中央银行应有权力来调节、影响信贷供应，以补充主要影响信贷需求的利率政策。中国金融尚未完全开放，国际资本流动在法律上是受限制的。但是，2007年下半年至2008年下半年，央行“加倍”使用利率工具却效果不理想，实际上反映了当前中国仍无法杜绝所谓“热钱”国际资本的流动，甚至有增无减，虽然官方的统计可能无法反映。第二，从中国金融制度及金融管理体制角度看，信贷规模仍然是中国货币政策和信贷政策不可缺少的最有效着力点或者重点。央行仅仅依靠信

16、贷政策的道义力量或窗口指导，效果并不理想。1998年，货币政策开始放弃指令性的信贷规模控制，改为指导性的窗口指导。但实施这一比较先进的宏观管理方式的前提是要求被管理者的自律。在中国金融机构的公司治理问题没有得到根本改善之前，信贷政策仅仅依赖这种带有很明显的道义力量而非法律规则的制约功能，可想当前的政策效果是不理想的。从长远看，更会弱化货币政策和信贷政策功能。另外，银监会在2003年成立之初，就暗示了有可能会加剧货币政策与信贷政策之间彼此分离与弱化。因为，在信贷政策的执行和协调上，央行与银监会客观上会受更高规则的法律制约，导致信贷政策本身一直存在模糊的边界问题。特别是在“困难时期”大力紧缩或者大

17、力扩张时期，这种政策边界的不明确可能会更加弱化信贷政策、甚至货币政策。因此，央行与银监会在信贷政策的执行和协调时就不得不依靠更高的权威。当然，在更高权威的作用下，信贷政策最终在央行货币政策中还具有更重要的地位和作用。货币供应量M2的大幅度增长率，主要是由依赖于商业银行的信贷投放及货币乘数扩大所引起的，或者说，信贷是中央银行调控货币供应量的最有力手段。再次，从历史数据反映信贷供应是“有规律的”、甚至是受到明显的调控不管是紧缩的货币政策还是宽松的货币政策。虽然2009年一季度的信贷投放是前2年的1.6倍左右，但这种“稳定”增长的状态在短期内是不可能改变的，即2009年信贷供应量增量总体上将是200

18、8年的1.6倍左右。央行刚刚发布的一季度货币政策执行报告也反映这一要求。该报告提出，下一阶段央行将坚定不移地落实适度宽松的货币政策，继续保持政策的连续性和稳定性，继续保持银行体系流动性充裕，优化信贷结构，采取灵活、有力的措施加大金融支持经济发展的力度。因此，2009年下半年，央行货币政策的着力点和重点总体上仍然是信贷规模。而且，在信贷规模的支持下，引导金融机构合理增加信贷投放；科学安排公开市场工具组合、期限结构和操作力度，灵活运用多种货币政策工具，调节市场资金供求，保证货币信贷总量满足经济发展需要。综上所述，在当前的经济形势下和目前的金融管理体制没有重大变化的情况下，当前央行货币政策的着力点和

19、落脚点应该仍然是信贷及信贷政策。作者：潘正彦，上海社会科学院金融研究中心副主任、研究员。原载上海证券报2009年05月15日关注货币政策的“时滞”效果王学青在货币政策实施过程中，有一个货币政策“时滞”问题，它会影响货币政策的效果。关于货币政策的时滞，我国历史上是有经验教训的。货币政策时滞时间很长的原因很多，主要原因是对各行业货币政策的传导机制不尽相同，从而影响到货币政策产生效果的时间长短不一。例如，对汽车制造和房地产等行业时滞就比较长，而对中小企业来说，这个过程就比较短。研究货币政策的“时滞”具有重要的战略意义，可以减少盲目性，提高前瞻性。在货币政策实施的过程中，对有关项目进行预测时，对发展情

20、况要跟踪监测，以增强调控的预见性、针对性和实效性。这次源自美国的金融危机，是自1929年大萧条以来最严重的一次“金融海啸”。危机冲击的范围波及全球，美国、欧盟、日本等发达国家经济严重下滑，金融机构破产，房地产和金融资产泡沫崩溃，工人大批失业，此次危机来势凶猛，并迅速向全球扩散。当前，我国应对这次国际金融危机的基本目标是：保增长、保民生、扩内需、调结构、保稳定。党中央提出适度宽松的货币政策，增加货币供应量，创造宽松的投资环境，促进经济增长，扩大内需，提高就业率，防止经济下滑，保持经济平稳较快发展。货币政策初显成效，通缩风险尚需防范信贷增长，实体经济回暖。适度宽松的货币政策正在不断落实，保增长需要

21、银行信贷的推动，贷款的增长说明流动性正向实体经济传导。2008年我国货币信贷保持较快增长，全年人民币贷款增加4.9万亿元，同比多增1.3万亿元。贷款结构进一步优化，对“三农”、中小企业和灾区信贷投入量明显加大。截至2009年2月份，新增信贷量已达2.69万亿元，占年初预定的全年新增信贷总量4.6万亿元的一半以上。经过努力，多管齐下，中国的一些经济指标已有好转迹象，如出口陡降趋势放缓，货币供应量增幅由连续下降转为强劲反弹，工业增速有所提高，钢铁价格开始回升，车市开始回暖，交通网加速形成，工业布局趋向大和强迈进，资源整合，结构调整，产业链延伸。钢铁业的钢材是仅次于原油的全球第二大宗商品，中国是全球

22、最大的钢材生产国和消费国，2008年下半年受出口大幅下滑和国内需求减弱等原因，钢材价格下跌，造成大中型钢铁企业整体亏损。国家给予高度重视，及时出台了一系列振兴规划和发展措施，整顿国内钢铁市场秩序，扩大国内市场，保障重点产业和重大工程用钢。上海期货交易所钢材期货已上市，有助于规范和完善钢材流通市场，有利于止住2008年12月末钢材综合价格指数比6月末下跌36.03%的情况。同时，国家在鼓励宝钢、鞍钢、武钢等大型企业在国内的联合重组方面也迈出重大步骤，优化布局，促进钢铁产业健康发展。国家统计局发布的统计数据显示，2008年中国经济在困难中仍保持了9%的增长率，国内生产总值达300 670亿元，对世

23、界经济增长的贡献超过20%，第四季度GDP增速虽急转直下，但12月份货币信贷、消费、投资、出口、工业生产方面，都显露出积极变化。然而，在积极的财政政策和货币政策初见成效的同时，要看到困难和挑战。国际金融危机还在蔓延，国际市场需求继续萎缩，全球通货紧缩趋势明显，这势必将影响我国经济健康发展。中国人民银行发布2008年第四季度中国货币政策执行报告中指出，“近期通货紧缩风险较大”。国家统计局公布，2009年2月我国居民消费价格指数（CPI）同比下降1.6%。有专家认为，中国已进入通货紧缩状态。还有专家认为，中国2009年上半年将出现通货紧缩。央行副行长易纲认为，典型的通货紧缩要具备“两个指标”和“一

24、个伴随”。“两个指标”是指物价水平的持续下降以及信贷和货币供应量持续下降，“一个伴随”是指伴随着经济衰退，即GDP的负增长。他还指出，判断通缩的主要依据是物价的环比数据，通缩的最窄定义是物价连续六个月负增长。而CPI在1月份环比微幅上涨约0.6%，因此，他认为还不能判定已出现了通货紧缩，主要还是防通缩。目前，国内外对通货紧缩的定义有以下三种观点。（一）“单要素”定义。认为通货紧缩就是指价格水平普遍的、持续的下降，CPI低于1%的，才算通货紧缩。对于持续时间长度，存在着不同的标准：1.价格水平持续下降半年以上，才算通货紧缩；2.价格水平持续下降两年以上，才算通货紧缩（巴塞尔国际清算银行规定）；3

25、.通货膨胀率由正变负，为轻度通货紧缩，由正变负超过一年的，为中度通货紧缩，由正变负达到两年的，为严重通货紧缩。（二）“两要素”定义。认为通货紧缩包括价格水平的持续下降和货币供应量的持续下降。（三）“三要素”定义。认为通货紧缩应包括价格水平的持续下降，货币供应量的持续下降，经济增长率的持续下降。在国内外，对通货紧缩的定义，运用以上三种观点的都有，但较多的是用“单要素”定义，如美国萨缪尔逊经济学中通货紧缩的定义是“通货紧缩，是发生于价格总水平的下降中”。笔者认为，在我国，运用“三要素”观点来研究分析较为科学、合理。重视货币政策的“时滞”问题研究“时滞”问题具有战略意义。在货币政策实施的过程中，有一

26、个货币政策的“时滞”问题，它会影响货币政策的效果。货币政策的“时滞”是指决策者从政策的制订、实施，到发挥实际效果有一个过程，需要一段时间，这段时间就称为货币政策的“时滞”。20世纪80年代中期，国内外金融理论界很重视对货币政策时滞的研究。如当时美国联邦储备体系理事会副主席阿兰S布兰德曾提出，“货币政策的时滞很长，在实行紧缩货币政策时提高利率，对国内生产总值水平的影响，一开始就立刻对国内生产总值产生了一定的效应，但很小。然后随着政策效应的不断积累，到第2年与第3年之间才达到效应最大，货币政策时滞就要2到3年。如通过提高利率来对付通货膨胀率时，货币政策大约在一年半内对通货膨胀几乎没有什么影响，而要

27、记录到3年半到4年才能达到最大效应，货币政策的时滞就很长”。货币政策时滞时间很长的原因很多，主要原因是对各行业货币政策的传导机制不尽相同，从而影响到货币政策产生效果的时间长短不一。例如对汽车制造和房地产等行业时滞就比较长，而对中小企业来说，这个过程就比较短。因而总的来说，货币政策的执行效果，需要注意“时滞”问题。关于货币政策的时滞，我国历史上是有经验教训的。在1993年、1994年、1995年曾发生严重的通货膨胀，其通胀率分别达到13.2%、21.7%和14.8%。就以1994年为例，通胀率高达21.7%，其原因一方面是由于这一年出现严重的自然灾害，粮食减产2.5%，造成直接经济损失达1 80

28、0多亿元；另一方面是当时我国进行外汇体制改革，实行结售汇制度，多增发基础货币2 843亿元，两项共增发货币4 600多亿元。为了治理通货膨胀，我国采取了从紧的货币政策，实行“双项控制”，即控制信贷总规模和货币供应量。1996年通货比较稳定，通胀率为6.1%，到1997年受亚洲金融危机的严重影响（净出口下降，重复建设导致产能过剩），消费需求不振，固定资产投资增速缓慢，外汇储备增幅大幅度下降。加上我国“双项控制”的紧缩货币政策用力过猛，引发我国从1997年直到2002年连续六年出现通货紧缩，六年通货膨胀率均低于1%（见表1）。表1 我国1993年-2002年从通货膨胀转向通货紧缩的情况通货膨胀通货

29、紧缩年份通货膨胀率年份通货紧缩率1993年13.2%1997年0.8%1998年-2.6%1994年21.7%1999年-3%2000年0.4%1995年14.8%2001年0.7%2002年-0.8%从以上事实说明，在1993、1994、1995连续三年发生通货膨胀，采取“双项控制”从紧的货币政策，只有3、4年的时间，就从通货膨胀转向另一极端通货紧缩，说明货币政策的实施有一个调控的力度、速度、频率问题。因为在政策的实施过程中有一个临界点，即拐点，或称“阀值”，如果已到了临界点仍用力过猛。就会造成从一个极端转向另一个极端，也就是从通货膨胀转向通货紧缩，这就是“阀值效应”。好像行船，要把好方向盘

30、，又不能把过头，用力过猛，否则过了一段时间，可能发现自己已在礁石上了，这就是没有重视货币政策的“时滞”所造成的重大损失。研究货币政策的“时滞”具有重要的战略意义，可以减少盲目性，提高前瞻性。在货币政策实施的过程中，对有关项目进行预测时，对发展情况要跟踪监测，以增强调控的预见性，针对性和实效性。央行在发布2008年第三季度中国货币政策执行报告中指出，“货币政策在近期要防止通货紧缩，在长期要防止通货膨胀”。为了应对国际金融危机，党和政府决心很大，投放了大量信贷资金，就要关注货币政策实施的效果有一个时滞过程，而不是立竿见影。如果用力过猛，就有可能从通货紧缩走向另一个极端通货膨胀。通货紧缩和通货膨胀都

31、是货币流通规律的病态，都会影响国民经济的健康发展。因而在执行货币政策的过程中要谨慎，要有长期战略，加强对国内外经济走势和各个经济领域发展状况作前瞻性判断， 及时分析新情况、新问题，加强组织协调，促进货币政策的顺利贯彻。在理论界有人认为，中国经济的特点是怕冷不怕热，刹车容易启动难。实际上，通货紧缩是一种普遍的经济现象，在历史上，有许多国家都先后发生过长期性通货紧缩与短期性通货紧缩。如从19世纪以来，发生通货紧缩的时间，英国有78年、美国有34年、瑞典有44年，日本从1990年以来，发生通货紧缩已近20年。还有阿根廷、德国、法国、新加坡等国家也发生过程度不同的通货紧缩。为了应对这次国际金融危机，党

32、中央及时、果断地出台了宏观经济政策，提振全国人民战胜各种困难的信心。在复杂多变的国内外环境中，实践了科学发展观，以人为本，统筹兼顾，保增长、保民生、保稳定。国际友人对此也给予了高度评价，如经济合作与发展组织秘书长古里亚说，中国推出的大规模经济刺激计划将为全球经济作出贡献。外资银行的专家还认为，中国经济有望率先复苏。我们坚信在党的正确领导下，通过全国人民的共同努力，2009年GDP增长率达8%的目标一定能实现。作者：王学青，上海财经大学金融学院教授。原载上海证券报2009年04月08日流动性过剩、通货膨胀与货币政策贺 铿 通过对2008年1月-7月的主要统计数据进行分析，可以发现我国经济凸显下滑

33、趋势，尤其是规模以上工业企业增加值和全国税收总收入出现大幅下滑。7月份工业增加值同比增长14.7%，比上年同月回落3.3个百分点；税收总收入增长13.8%，比上年同月回落19.3个百分点。经济下滑的基本原因是人民币升值，因为人民币升值预期太强烈，导致“非正常资金”进入境内，扰乱了资本市场；同时，人民币实际升值的速度太快，幅度偏大，更助长了升值预期，打击了外贸出口。推动人民币升值的因素有很多，其中最主要的原因是对通货膨胀的预期和对流动性过剩的估计有偏差。一、外贸顺差不会引起流动性过剩流动性过剩是指货币供应量超过了经济的需要，通常用广义货币供应量M2与国内生产总值GDP的比值来测度。这个比值并不是

34、绝对的，经济中究竟需要多少货币，与经济规模有关，还与货币的流通速度等因素有关。当前我国存在一定程度的流动性过剩问题，但是并不严重，而且引起过剩的主要原因是“热钱”，而不是外贸顺差。因为任何外币都不能在国内市场上直接流通，企业出口产品赚回的外汇必须兑换成人民币流通，企业才能进行再生产和扩大再生产。所以，外贸顺差兑换成人民币不会额外增加流动性，是经济自身的需要。我们的政策导向应该是继续鼓励发展外贸出口，转变进出口贸易增长方式，而不是刻意防止顺差扩大。为了解决外汇占款过多和国家外汇储备增长过快的矛盾，应当尽快改革结售汇制度，而不应该打压外贸出口。对流动性过剩的过头估计，直接导致了对通货膨胀不切实际的

35、预期，从而使央行的中介目标定位在货币总量和通货膨胀目标上。更为糟糕的是将流动性过剩的“罪过”记在外贸顺差上，于是，又加强了人民币升值的汇率目标。我始终认为，这样的货币政策定位，从理论到实际都值得认真考量。二、初级产品涨价引起食品和物价总水平上涨是市场现象而不是货币现象管理层除了对“流动性过剩”估计过了头，对“通货膨胀”也估计过了头。在CPI还不到2个百分点时，有的部门就发出了强烈的通货膨胀预期，影响了宏观调控政策的正确定位。此轮物价上涨主要是农产品价格长期被扭曲，工农产品价格“剪刀差”越来越大，在国际初级产品大幅度涨价的“传递效应”下，市场自发作用的结果，不是货币现象。货币政策对控制物价上涨发

36、挥不了多少作用。“三农”问题的核心是农民收入，农民收入高低决定于农民生产的产品的价格高低。农产品不值钱，是形成城乡二元经济结构，扩大城乡差别的根本原因。现在，来算两笔账。（1）1978年前，大学毕业生月工资50元左右，现在一般都高于1 500元，30年中提高了30倍以上，而500克大米在30年中涨了不到10倍。如果农民的收入增长与大学生同步，大米的合理价格应该是4.5-5元500克。现在大米的实际价格只相当合理价格的30%。（2）1978年，城镇居民人均可支配收入343.4元/年，2007年为13 786元，30年增长了40倍。如果农村居民的收入与城镇居民同步，大米的合理价格应该是6元500克

37、。现在，大米的实际价格只相当合理价格的25%。上面的计算结果虽然不是绝对的，但可以充分说明大米的价格被严重扭曲了。初级产品价格扭曲弊多利少和限制高耗能产品出口，不利于农民增收，不利于保护环境和节能减排。被扭曲的物价由市场进行调整是必然的，也是合理的。同时，市场调整物价不会产生严重的通货膨胀。当价格调整到趋于相对合理时，价格水平会自动稳定下来。因为生产者只要看到自己生产的产品在市场上能有收益就会增加供给，当供给增加时，价格就会趋向平衡。也就是说，扭曲物价的调整会是一个渐进过程，不会暴发物价全面上涨，没有理由担心在近期会出现严重的通货膨胀。货币供应量变动引起商品需求量变动，从而引起物价全面上涨，形

38、成通货膨胀的必要条件是增加的货币量要形成实际购买力。在收入差距越来越大，中低收入者和农民的收入没有明显增加的情况下，货币总量的变化与通货膨胀关系不大。“热钱”进入增加了货币供应量，但它不会影响商品市场，只会冲击资本市场。三、人民币升值预期和升值速度过快，幅度过大是引发经济问题的主要原因人民币为什么要升值，从理论到实证都需要认真研究。主张升值的理由除了外贸顺差过大引起“流动性过剩”说之外，还有以下几种说法。一是购买力平价（PPP）说。依据购买力平价方法测算，个别国际组织认为人民币币值被大大低估，认为人民币与美元的比价应该在2：1左右，甚至有人认为接近1：1。购买力平价方法不过是一个学术研究方法，

39、目前根本不可能用来决定汇率，也没有任何国家考虑过用此方法来决定汇率。购买力平价方法只考虑了各国货币在本国市场上购买同质商品价值，而没有考虑不同国家的收入水平差别。比方说，美国市场上500克大米1美元，我国市场上500克大米2元人民币，不能依此简单认为，人民币与美元的比价为2：1。因为美国居民的月平均收入3 000美元，而中国居民的月平均收入只有1 000元人民币。换句话说，中国居民一个月的劳动收入只能换回350公斤大米，而美国居民一个月的劳动收入可以换回1 500公斤大米。所以，购买力平价方法根本不能用作决定汇率的依据。二是强势货币说。一个经济强盛的国家需要本币成为强势货币并无异议，但是，强势

40、货币不等于要升值。真正的强势货币是币值长期稳定的国际结算货币。只有币值稳定，货币才有信誉，信用程度才会高，才有可能成为国际结算货币。三是反通货膨胀说。我国是一个出口大于进口的国家，国内市场的商品尤其是消费品，基本上都是国内产品，提高人民币汇率对国内市场的价格水平不会产生影响。当前消费价格指数（CPI）上升的主要原因是食品涨价，食品涨价成分占CPI上升幅度的80%以上。如前所述，食品涨价是市场现象，不是货币现象，货币政策发挥不了反通胀作用。从全局看，人民币升值非但不能抑制通胀，反而会助长通胀，因为外贸用美元结算，每年出口赚回上千亿美元必须兑换成人民币才能流通。通胀的本质是货币贬值，在国内市场上流

41、通的上千亿美元，要兑换上万亿人民币，在兑换人民币过程中已经被贬值了。强烈的人民币升值预期和升值速度过快、幅度过大必定对国民经济的健康发展产生消极影响。国际上有名的金融专家，包括1999年诺贝尔经济学奖获得者、“欧元之父”罗伯特A蒙代尔和美国斯坦福大学经济学教授，当代金融发展和金融压抑理论奠基人罗纳德麦金农等学者都主张稳定人民币汇率，认为稳定人民币汇率有利于中国经济高增长，也有利于世界贸易。人民币升值预期不仅影响企业向海外投资，而且导致大量“热钱”涌人，形成流动性过剩和资产价格虚高，可能引发金融危机；人民币的实际升值会影响外贸企业发展，减少就业，有可能导致经济衰退。四、宏观调控的任务、政策定位及

42、数量目标当前，我国经济中出现的主要问题，一是外贸出口下滑多；二是投机冲击隐患大；三是地方政府和企业贷款需求旺盛，贷款规模难于控制；四是国际初级产品价格高位运行，推动了国内生产价格（PPI）升高，可能会影响居民消费价格（CPI）自行稳定。在这种情况下，宏观调控的主要任务是保持经济稳定增长，货币政策的中介目标需要研究泰勒规则下的“组合式目标”。因此，人们在研究格林斯潘的“遗产”时认为：“仔细地研究所有数据，然后将利率设定在恰当的水平上”。但这一思想值得研究和思考。保持经济稳定较快增长的前提条件是金融系统稳定，包括银行稳定和货币稳定。当前，我国金融稳定的基础条件比较好，一是连续几年财政收入大幅增长，

43、财政赤字逐年减少；二是连续多年外贸出口增长强劲，外汇储备充足。这两条是保持金融稳定的坚实基础。但是，影响金融不稳定的因素也在增多。第一，投机冲击有可能引发金融危机。经验证明，投机冲击是引发金融危机最主要的原因。1973年墨西哥货币危机，1978年的阿根廷货币危机以及1997年亚洲金融危机都是由投机冲击引发的。当前，我国投机冲击既来自国外，也来自国内。近两年来，由于人民币升值预期强烈，国际投机资本通过各种渠道进入境内，仅2008年上半年，外汇储备增长2 806亿美元，扣除外贸顺差990亿美元，外商直接投资524亿美元，还有1 292亿美元的来源及去向都不很清楚。“热钱”的存在，会对资本市场的冲击

44、很大。另外，由于存款利息率长期偏低，游离在金融体系之外的民间资本越积越多，形成的投机冲击力量也不小。投机冲击对股市和房市构成了严重威胁，产生了明显的“冲击”影响。第二，不良贷款有可能引发银行和货币“双重危机”。当前，由于中央政府和地方政府推行经济政策存在不一致性，同时在转型过程中银行内部管理制度尚不够健全，导致信贷扩张。政府担保的“打捆贷款”和房地产贷款中的不良贷款的数额很难预计，其严重性不可忽视。要保持经济持续稳定增长，必须特别重视维护金融稳定。要认真研究社会主义市场经济条件下的货币理论和货币政策，以及宏观经济和微观经济数据，准确把握金融市场的变化动态和宏观调控的重点。建议央行当前的工作重点

45、放在监管投机冲击和调控贷款的规模和结构上。要稳定人民币币值，在汇率和利率的形成机制研究上，应当更加重视社会主义市场经济条件下的银行利息率形成机制，促进人民币价格合理形成。在经济出现下滑和通货膨胀压力同时存在的情况下，宏观调控尤其需要研究政策定位，确定财政政策与货币政策的合理组合。因此，应强调财政预算约束，适度放松货币政策，以抑制物价上涨和刺激经济增长，并逐步实行平衡的财政政策和稳健的货币政策组合。财政应当量人为出，收支平衡，努力压减行政支出；货币应当稳定汇率，调整利息，以便引导和控制信贷规模，调整贷款结构。20世纪90年代，美国的经济政策和宏观调控经验值得我们借鉴。克林顿政府确定的财政政策被称

46、为“积极的财政保守主义”政策，这种财政政策把温和的再分配（积极成分）与预算约束（保守主义成分）结合起来，既包括大规模削减开支，也包括适度增税，同时扩大劳动收入所得税抵免。美联储确定的货币政策也许可以被表述为以大约3%的“皈依通货膨胀目标”（Convert inflation targetlng）。在通胀目标之前加“皈依”或改变信仰（convert）作修饰，包含了与传统货币政策的两个重要改变。一是不强调货币供应量目标。时任美联储主席格林斯潘说过：“总量似乎并不能可靠地显示经济发展和价格压力”，因此，美联储通过设定联邦基金利率的目标值来执行其货币政策。二是不追求低通胀率目标。时任财长萨默斯说过：“

47、最优通货膨胀率肯定是正的，或许高达2%或3%”。美联储默认了这个主张。因此，在20世纪90年代，美国宏观调控政策目标的数量范围大体是：GDP、居民平均名义收入、CPI分别增长5%、4%、3%左右。由于有明确的宏观调控目标，在长期削减赤字的同时辅之以宽松的货币政策，美国经济在20世纪90年代保持了稳定增长。在宏观调控中应当有明确、统一的数量目标。只有定性目标，没有数量目标，宏观管理部门既不好执行又不好检查落实。如果各部门理解有偏差，就有可能失之毫厘，相差千里，不利于形成协调一致的宏观调控行动。对我国1992-1996年经济过热、1998-2002年经济偏冷和2003-2007年平衡较快发展的统计

48、数据进行统计研究，可以得出如下结论：为了保持经济活力，促进经济稳定快速发展，在现阶段条件下，我国宏观调控的终极目标GDP增长在9%-11%范围内，CPI在3%-5%范围内，城乡居民的名义收入增长（用城镇居民可支配收入和农村居民纯收入加权平均）在10%-12%范围内。固定资产投资增长虽非终极目标，但是它是宏观调控中的重要工具变量。固定资产投资增长除了决定于居民消费增长之外，还决定于外贸出口规模和基础设施、公共设施建设规模。依据我国目前的情况，我认为固定资产投资的实际增长控制在15%-20%比较适宜。如果宏观调控政策适当，我国经济今年仍有可能保持9%以上的增长速度。如果低于9%，我国经济将会进入一

49、个偏冷周期，甚至出现“滞胀”期。作者：贺铿，全国人大财经委员会副主任、湖南大学统计学院名誉院长、教授、博士生导师。原载财经理论与实践2009年第1期货币政策应注重前瞻性与平衡性许文兵、鄂永健、仇高擎从商业银行面临的挑战来看近期货币政策的取向，目前，国际经济形势仍不容乐观。短期内，外部需求复苏存在相当不确定性，我国仍有继续出台各项反周期政策的必要。但适度宽松的货币政策应注重前瞻性和平衡性。法定利率应综合考虑各方面因素，维持在合理水平；法定存款准备金率不宜继续大幅下调；并应保持人民币对美元汇率的基本稳定。商业银行经营仍面临四重挑战适度宽松的货币政策在一定程度上改善了商业银行的经营环境，但2009年

50、经济增长的不确定性和前期的调控政策对利润空间的压缩作用仍然给商业银行的经营带来了较大的挑战。1.多方面因素压缩了银行的利差空间。2008年四季度以来，随着基准利率的不断下调，商业银行的利差快速下降，2008年三、四两个季度盈利水平明显低于上半年。然而，2009年出现的一系列新的负面因素继续压缩了银行利差空间。一是个人贷款利率的集中性调整，年初商业银行的大部分存量个人按揭贷款执行了新的利率政策，在原来优惠利率的基础上下调至基准利率70%的水平，使个人按揭贷款这一商业银行最稳定的长期利息收入来源大幅缩减。二是新增贷款中实质性贷款占比持续下降，2008年11月以来，票据融资在新增贷款中的占比始终保持

51、在40%以上，同时贴现利率也大幅走低，甚至低于同期存款的利率，商业银行贷款收益率因此被摊薄。三是货币市场利率一再走低，2月份银行间市场同业拆借月加权平均利率0.87%，比去年同期降低197个基点，而央票的收益率也快速走低，大幅削弱了商业银行非信贷资金的盈利能力。2.信贷高速增长增加了未来风险控制的难度。信贷高增长不但对经济有较大的推动作用，同时也暂时缓解了企业的资金压力，但高增长所带来的风险已经并将持续挑战商业银行的管理能力。一是经济快速增长时期对部分过剩行业的信贷投入的风险将逐步显现出来，虽然积极财政政策主导的财政支出的项目在短期内可以使这些行业的需求维持在较高的水平，但这些投资具有明显的阶

52、段性，无法从根本上改变这些行业的现状。二是2009年以来的信贷高速增长在一定程度上会掩盖行业不良贷款增长的真实状况。贷款规模的增加即缓解了企业资金压力，也扩大了不良贷款率的计算基数，对实际不良贷款状况有较大的稀释作用。三是盈利水平下降将减弱商业银行的拨备能力和平滑不良贷款增长影响的能力。3.资金面宽松难以改变部分中小银行流动性紧张的状况。当前，银行业整体流动性问题确实有所缓解，然而对于部分中小银行来说，仍然面临较大的资金压力。一是存款准备金率仍处于较高水平，而部分中小银行的存贷比也继续维持在80%左右的水平，市场资金面的改善并为改变这一现状。二是新增贷款存贷比高企进一步提升了行业存贷比水平。统

53、计数据显示，2009年1-2月增量存贷比高达85%，大大高于65%的行业平均水平，且存在存款向大银行集中的趋势。4.资产规模的快速扩大提高了资本管理的要求。近年来我国银行业整体资本充足率水平虽然有所提升，但随着银行业资产规模的快速扩张，必然导致行业资本充足率的下降，同时由于银行盈利水平下降所导致的资本内生能力的减弱，要继续支持业务的扩展必须要进行外部融资。然而，我国资本市场在经历了2008年的大幅回落之后，融资能力明显减弱，要满足商业银行大规模的资金需求存在较大的困难。因此，如何通过调整和优化资本结构，进一步拓宽融资渠道成为商业银行所面临的新课题。适度宽松的货币政策应注重前瞻性和平衡性1.法定

54、利率应综合考虑各方面因素，维持在合理水平。目前国际经济形势仍不容乐观。2009年，我国出口数据已经连续4个月负增长。短期内，外部需求复苏存在相当不确定性，我国仍有继续出台各项反周期政策的必要。但进一步降息仍应综合考虑各方面因素。第一，利率政策的效果已经并将继续显现。货币信贷数据已连续一个季度快速增长，对实体经济的拉动作用将在2009年二、三季度进一步显现。加之年初以来，一些先行指标显示我国经济最困难的时期正在过去（作为宏观经济重要先行指标之一的PMI指数3月为52.4%，连续4个月回升，达到经济收缩与扩张临界点50%的上方，意味着中国经济进一步出现企稳回暖的迹象），而目前我国流动性状况较199

55、8-2002年期间要宽松得多。在此情况下，存贷款基准利率继续大幅降低的必要性明显降低。 第二，目前的利率水平已经接近或达到1990年代以来的最低水平。1998-2002年期间存贷款利率降幅超过300个基点，而此次存贷款利率在4个月之内就调低200个基点左右，使得目前存贷款基准利率已经接近或达到上次的最低水平。因此，从历史对比的角度看，未来进一步降息的空间已经不大。第三，继续大幅降息可能增大资本外逃的压力。目前，美国一年期大额定期存单利率为2%左右，与我国一年期存款利率相差不多。同时，欧洲相同期限的各种利率都比我国高。在目前已出现资本外逃压力的情况下，进一步大幅降息很可能会加大资本出逃的压力。第

56、四，利率调整还应考虑银行的经营状况。存款定期化趋势已经推高了银行的资金成本，而由于占总存款超过40%的活期存款利率下降空间不大，持续降息导致银行利差不断收窄。综合2008年9月以来5次降息的滞后效应，2009年商业银行息差会由此收窄30个基点以上，成为银行盈利增长的最大挑战。据估算，去年底以来的几次降息将使银行损失贷款利息毛收入6 000亿元左右。考虑到市场贷款利率实际下降的比例较大，因此银行利息收入的损失会超过这个数字。正因如此，不少研究机构去年底预测银行业今年盈利会出现负增长。而银行的经营状况对国民经济的稳定增长和资本市场的健康运行关系重大。从这个角度看，如果宏观经济不明显恶化，不宜继续降

57、息尤其是大幅度降息。第五，降息还应考虑未来的通胀风险。货币政策对通货膨胀的影响存在一定的滞后期，目前不断回落的物价涨幅与去年上半年之前的从紧货币政策密切相关。因此，当前是否大幅降息还应顾及未来的通胀风险。一旦现在将利率大幅调低，将来通胀预期再起之时加息步伐恐难及时跟上。第六，降息还应综合考虑其他主要经济体的货币政策。一方面，2009年4月2日欧盟再次降低了主导利率，有利于我国同步降息。但另一方面，由于人民币对美元汇率保持基本稳定，美联储购买国债后，其宽松货币条件将在一定程度上传导至中国，使我国进一步降息、继续放松货币政策的必要性有所降低。2.法定存款准备金率不宜继续大幅下调。法定存款准备金率变

58、动应视存贷款情况、国际收支状况、流动性状况和金融稳定状况等因素而定。1998-2002年期间，法定存款准备金率共两次下调，下调幅度达700个基点，准备金率达到6%的历史最低点。因此，目前15.5%（13.5%）的法定存款准备金率相比历史最低水平而言仍有很大调整余地。但当前准备金率不宜大幅下调，而是应更多地使用公开市场操作工具微调金融体系的流动性。第一，目前金融机构总体流动性较为充裕，与1998-2002年期间明显不同的是，由于金融机构存款增长稳定、超额准备率回升、存贷比合理、流动性较为充足、系统性风险可控，当前银行总体流动性较为充足，大幅降低准备金率的必要性不大；第二，大幅降低存款准备金率可能

59、会导致流动性过剩，一旦经济开始复苏，又不能及时收回流动性，会加大未来新一轮通胀和资产泡沫的风险；第三，跨境资金流动存在不确定性，二季度或下半年我国经济开始转好、加之美联储进一步释放流动性，届时“热钱”回流我国的可能性增加，会进一步增加国内流动性；第四，继续大幅降低准备金率不利于保护银行的利益，近几个月以来，票据融资之所以增加较多，主要原因之一就是银行较为充裕的资金没有足够、理想（兼顾风险与收益）的运用渠道。如果法定存款准备金率进一步大幅降低，将会继续压缩银行生息资产的收益率。3.保持人民币对美元汇率的基本稳定。人民币大幅贬值固然对出口有利，但在外部需求大幅度放缓的背景下，贬值并不能有效改善出口

60、。改革开放30多年来，我国国际收支早已从改革初期的以经常账户为主转变为经常账户和资本金融账户并重。因此，汇率政策应兼顾贸易和资本流动，一旦人民币形成贬值预期很可能导致之前流入的“热钱”大规模撤出，对国内金融体系造成较大冲击，甚至酿成系统金融风险。从长期看，持续贬值也不利于我国贸易结构向高附加值为主转变，不利于产业结构升级和服务业的发展。由于大幅贬值很可能会导致一批国家的竞争性贬值，一定会招来欧美的报复性举措，在实施上也面临较大压力。4.稳妥推进利率市场化。进一步推进利率市场化是大势所趋。近期国务院有关文件也明确提出，要进一步扩大贷款利率的下浮幅度。然而，在当前的经济环境和市场条件下，利率市场化

61、推进应循序渐进。据初步估算，存量贷款中大约有30%的比例采用的是基准利率下浮10%的标准，如果对其上述贷款一次性全部适用30%的利率下浮幅度，那么会导致银行业净利润总体水平下降10%左右。因此，在利率市场化的过程中，在推进速度上要比较适度，区别对待存量贷款和增量贷款，区别对待大额贷款和小额贷款。作者：许文兵、鄂永健、仇高擎，交通银行研究部。原载上海证券报2009年04月15日【支付结算管理】支付体系与货币和货币政策基本关系研究庞贞燕 王 桓一、引言近几年，中国现代化支付体系建设取得了快速发展和显著成就，大额实时支付系统、小额批量支付系统、支票影像交换系统已先后建成并投入运行。从国际上看，大额支

62、付系统在飞速发展的同时，呈现出了实时全额结算系统不断推广、结算额和结算量持续增长、平均支付规模不断缩减、运行时间延长、交易费用不断下降等十大趋势（Morten L.Bech、Sora-maki，2008）。由于中央银行肩负着货币政策和为社会提供支付结算等金融服务的职责，随着支付体系的发展，支付体系与货币和货币政策之间的关系引起了各方面的广泛关注。研究支付体系与货币和货币政策之间的关系，对于明晰在新的支付环境下货币政策传导的改变、支付体系建设对货币理论的影响等有着极为重要的理论意义和现实意义。但是，从已有的文献看，目前的研究对于这些关系缺少整体的把握，多是从一些局部的角度进行探讨，并且在谈到支付

63、体系时，就说加快了资金周转，在联系到货币政策时，就说支付体系畅通了货币政策传导，均缺乏清晰的说理和明确的证明，给人以想当然的感觉。应当说，支付体系与货币和货币政策的关系还远没有理清。如何从更广泛、更基本的层面规范地进行讨论，显然还是一个需要继续研究的课题，本文将在这个方面做一些探索。二、文献综述与评价 （一）“利率走廊”周金黄（2007）以加拿大、欧盟以及美国等发达国家的中央银行为背景，对中央银行依托大额实时支付系统的结算制度安排，通过调控隔夜利率（短期利率）实施货币政策的情形进行了描述。大体是，由于在大额支付系统运行日终，参与者必须与中央银行结算，中央银行清算账户的存贷款利率就成为调节银行同

64、业利率的基准，即同业拆借利率被自动限定在中央银行借贷利率区间，如果中央银行借贷利率区间移动，同业利率会随之移动。这是中央银行监测支付系统日间流动性的动力所在。周金黄的讨论是目前为止在支付体系与货币政策关系研究方面最权威的讨论，但是，这个讨论是以发达经济体为背景的，在我国中央银行的实践中还是一个难题。黄觉波等（2008）对这个困难做了解释，主要是，我国超额储备利率和自动质押融资隔夜利率基本是固定的，而且后者强调了惩罚性，极大地高于市场利率，人民银行目前还无法通过变动“利率区间”来影响清算参与者的融资成本，因此，我国现在在支付体系内还没有形成“利率走廊”。（二）支付体系运行对流动性的影响张志杰（2

65、007）认为，商业银行行内汇兑系统和大小额支付系统实现了资金的实时转账，支付系统为商业银行提供日间透支、自动质押融资、预期头寸查询，这些安排有利于商业银行提高资金的使用效率，进而增加商业银行的流动性，形成潜在的货币扩张压力。李铁民（2008）从支付体系高效运转和法定准备金被允许用于清算两个角度对这一问题进行了更为细致的分析。他认为，在实时清算阶段，由于基本没有在途资金，原来由联行占用的资金被释放出来，这意味着更多的短期存款进入银行体系。同时，由于在1998年为应对亚洲金融危机而实行的法定准备金和超额准备金账户“两户合一”，允许金融机构日间动用法定准备金进行清算的规定沿用至今，在支付体系高效运行

66、的条件下，进一步促进了金融机构降低超额储备率的动机，使得近年来人民银行多次上调法定准备金率的结果只是收缩了超额储备率降低而增加的流动性。这两点对流动性过剩有直接影响。与上述观点相反，黄觉波等（2008）则认为，实时全额清算模式对清算账户的净额头寸要求更高，是促进收缩银行体系流动性的重要因素，并以2002年10月实时全额清算系统运行前后的超额准备金余额对比作了证明。（三）大额实时支付系统加速了社会资金周转这在一定程度上影响了货币流通速度，从而影响了整个经济的货币需求量（李彬、覃海燕，2007）。但是他们没有指明影响的方向，而且没有对观点进行证明。（四）支付体系运行对不同层次货币与GDP等变量关系

67、的改变黄觉波等（2008）在讨论中提到这一点，他们认为，我国支付体系运行以来，各层次货币与GDP之比的变化很不稳定。这一点很有启发性。但是，他们讨论的逻辑不清晰，基本也没有对观点的证明。（五）支付体系对货币政策的冲击李彬和覃海燕（2007）认为，当支付系统清算的资金链最后使用到人民银行的再贷款时，对货币政策造成重大影响，主要是通过再贷款方式投放货币，不仅容易造成通货膨胀隐患，而且与中央银行目前实施的紧缩货币政策产生冲突或矛盾。从上述对国内主要相关文献的综述可以看出，虽然支付体系与货币和货币政策之间的关系已经引起了普遍关注，但是有价值的分析还为数不多，许多文章只是提到了某些概念，并没有规范地进一

68、步研究;所涉及的方面，研究的深度也不平衡，如上述，只是“利率走廊”、对流动性的影响研究得较为深入;再者，研究还局限于一些点上，缺乏基本的、全面的视角。但是，上述研究的可取之处还是明显的。不同的文章对支付体系做了有差异的解释，使得支付体系能够相对全面地有深度地展现在读者面前，对支付体系的准确了解是研究支付体系与货币和货币政策关系的前提。同时，不同的文章从不同的角度进行的探讨，为全面的认识与讨论奠定了基础，对进一步的研究提供了借鉴与启发。具体的，周金黄等的讨论建立了支付体系短期利率货币政策之间的联系，李铁民等的讨论建立了支付体系银行体系流动性货币政策之间的联系，另外，在李彬和覃海燕讨论的启发下，我

69、们可以建立支付体系银行业金融机构道德风险货币政策之间的联系，等等。当然，有些作者的讨论还存在一些问题值得商榷。比如，对于周金黄观点的讨论。一是利率走廊可能与大额支付系统无关，因为在没有大额支付系统的若干年前，商业银行头寸发生波动时，中央银行一样有隔夜利率，那时的隔夜利率实际上同样可能成为同业利率的上下限。二是作者一直把公开市场操作与支付系统运行混淆在一起，其实公开市场操作没有配合支付系统运行的必要，一个时期的货币政策没有义务为每日结算的支付系统提供稳定的条件。三是中央银行设置支付系统流动性借贷利率上下限对债券市场利率并不能具有约束作用，因为支付系统流动性借贷只是针对头寸，中央银行不可能通过支付

70、系统大量借款给系统参与者大肆买卖债券。又如，对于张志杰观点的讨论。不能同意他的“货币政策工具需要支付体系，因为中央银行再贷款、公开市场操作都需要通过支付体系、尤其是现代化支付体系进行”的观点，试问，在没有现代意义上的支付体系之前，在手工联行时期，中央银行就不进行货币政策操作了吗?再如，很多文章谈到了支付体系与其他重要系统连通，为货币政策迅速传导创造了条件。但都没有具体说明创造了怎样的条件、货币政策传导是否因此确实得到了加快。其实，货币政策传导渠道是否畅通、货币政策传导时滞是否改变，与支付体系建设没有本质上的联系;影响货币政策传导、货币政策时滞的主要因素里面，似乎没有支付体系的影子。至于说支付体

71、系连通各大系统导致货币政策可能产生过多的负面效应，诸如以加息抑制投资会拖累股市、鼓励外汇流入等，也是不成立的，因为即使没有支付体系，中央银行加息，照样会减少企业的利润、扩大与国外的利差。再如，对于周鹏博（2006）提出的“为维持支付系统运行，要保持中央银行抵押融资的低成本”的观点，和许多文章提出的中央银行对大额支付系统的流动性管理应当成为日常货币政策的一个重要组成部分的观点，不能苟同。正如上述，货币政策针对的是宏观经济运行，它没有义务为支付系统提供稳定的条件，在商业银行追求利润的条件下，如果要求中央银行不顾经济形势而只为支付稳定降低融资成本，只会导致商业银行的道德风险，倒逼中央银行增加基础货币

72、投放，干扰货币政策的独立性。正是因此，在我国目前尚未形成“利率走廊”的原因中，也不能过分指责自动质押融资利率的惩罚性。相反，如果以支付系统的流动性管理来实施货币政策，则可能会造成支付系统的流动性波动。比如，在强调货币从紧的阶段，可能会造成支付系统流动性不足的支付风险。上述讨论表明，目前的文献对于支付体系与货币和货币政策的关系还没有完整、清晰的认识，澄清这些问题可以从相反的方面为进一步的研究提供有益的启发。支付体系与货币和货币政策之间到底存在怎样的关系?我们认为，应该从最基本的概念出发，进行规范的分析。三、货币、支付与支付体系研究支付体系与货币和货币政策之间的关系，应当有一个恰当的出发点，这个出

73、发点就是支付与货币的关系。（一）支付与货币的关系众所周知，货币的定义是以货币的职能为依据的，即凡是具备货币职能的物品都可以作为货币。不论哪一流派的经济理论，不论其表述如何，货币的最基本职能都是概括为价格标准和交易媒介。在这里，交易媒介就是购买商品或劳务过程中的转手支付，按照米什金（1998）的解释，也包括对债务清偿的延期支付。从这里我们可以看出，支付，即货币的转移，是货币的一项基本职能。其实，从货币产生、发展的过程看，货币的一个重要属性就是被不断地支付。货币之成为货币，首先要具有可接受性，被一方接受的过程，就是另一方支付的过程。方便支付和被接受在这里是同义语，或者说支付本来就是货币的根本用途。

74、货币的出现就是为了交易的方便，如果不在交易中进行转手支付，货币就没有存在的必要。货币的存在就是为了支付，支付就是货币的支付，支付天然地与货币有联系，这是一个问题的两个方面。可以说，对于货币，货币发行是“一级市场”，支付流转是“二级市场”，如果支付流转受到阻碍，则货币的偿付能力即可接受性就要受到影响。这个关系就像“二级市场”对于“一级市场”的约束作用，丧失了支付能力的东西不可能成为货币。传统上讲，货币的基本职能在于“价格标准”和“交易媒介”，实际上，从逻辑上分析，支付能力，即货币的可接受性，也就是在交易中能起到媒介作用，才是货币之成为货币的逻辑起点。一种物品要成为货币，如果不具备可接受性，没有支

75、付能力，它怎么能起到“价格标准”即“观念上的货币”的作用呢?公众不接受的东西，怎么能用它来衡量商品的价格呢?因此，货币要成为货币，必须先有实践上支付转移和给商品定价的经验，即货币必须先是“实践中的货币”，然后才能成为“观念上的货币”。货币的支付性，即交易媒介职能，应当是货币与生俱来的根本职能，货币的其他各项职能，价格标准、延期支付、价值储藏手段，只能是在此基础上顺序衍生出来的。支付既然是货币的逻辑起点和根本属性，则改善支付，就是完善货币的功能。这是从最基本的概念和原理解释、理解支付和货币的关系。（二）支付体系与支付的关系理解了支付与货币一体化的关系后，要解释支付体系与货币的关系，还需要理解支付

76、与支付体系之间的关系。如上所述，支付是货币在交易过程（包括买卖的交易、结清债务的交易和赠与的交易）中的转移和转手。这个转移或转手的活动需要以一定的形式体现出来，这种形式就是支付方式，即如何实现支付的问题。在交易活动漫长的发展历史中，支付方式及其复杂程度也经历了漫长的演变过程，结合本文主题，这个过程可以简单地描述如下:最初的交易是两个主体之间面对面的交易，这种简单的交易只需要两个主体之间的直接支付;而后，交易主体可能增加到三个以上，这时，除了两两的直接支付，还出现了多个主体之间的相互清算;随着分工的发展和市场的扩大，出现了多主体的异地交易，金融机构作为重要角色开始介入到支付活动中，比如，出现了一

77、家银行，开始为客户办理转账结算;随着竞争的发展，市场交易量迅速增加，金融市场也不再为一家银行所垄断，多个转账渠道之间的沟通和结算开始出现;为了解决日益复杂的支付问题，中央银行、金融机构和技术供应商开始依据一定的规则搭建便利支付的有效通道。最终，支付体系形成复杂的结构，包括:交易主体、中介组织、技术安排、支付工具、结算规则等等。从上述对支付方式演变过程简单抽象的描述中，我们可以看出，一方面，支付方式从属于支付，它只是支付的形式化表现;另一方面，支付方式因其复杂的结构而形成的支付体系在技术上不断地便利了支付行为，完善了支付这一货币基本属性的功能。很多文章将现代化支付体系、非现金支付方式和电子支付方

78、式这三个概念混为一谈，其实，这三个概念是有区别的。按三个概念产生的先后顺序来说，非现金支付就是转账，这是一种传统的行为。电子支付先于现代化支付体系出现，银行卡、网上银行、电子汇兑等都属于电子支付，但都可以不依赖于现代化支付体系。而支付体系解决的实际是联行的问题。三个概念在对货币结构的影响上有一定的递进关系，但因其不同，对货币、货币调控影响的重点亦有差异，统统放进对支付体系的讨论中有所不妥。在社会化大生产的条件下，现实的支付包括两种类型，居于主导地位的非现金支付和居于补充地位的现金支付。对于现金支付来讲，支付环境的治理主要包括发行与市场需求相适应的现金量、保持适当的主辅币结构、保持卷面的整洁度、

79、取现找零设置的便利、反假货币的有效性等等。对于非现金支付来讲，支付建设主要体现在以电子、网络和信息通讯技术为特征的现代化支付体系上。应当说，支付体系建设针对的只是货币支付的主要方面，而不是全部，但是它的结果却带来了支付方式根本性的发展，和支付效率、范围的不断提高和扩大。原来不能支付的，现在能支付了;原来不能支付的地方，现在成了可以接受支付的地方;原来的局部支付现在逐渐向全局性支付发展;支付更加快捷、简便、安全。这一切意味着支付效率的不断提高。（三）支付体系与货币的基本关系支付体系作为支付活动的技术形式和组织方式，因其便利了支付，降低了经济主体使用货币的成本，改变了使用货币的制度条件，维护了货币

80、的法偿能力，巩固了货币的法定地位，促进了货币使用范围的进一步扩大。现代化支付体系建设在货币支付的主要领域使支付方式得到升级和改善，其结算效率的提高可以改变经济主体选择支付方式的习惯，从而可能使流通中货币的结构和速度发生变化。可接受性、结构、速度是支付体系对货币产生影响的基本方面，其他的各种影响均是基于这些基本点而派生出来的。四、支付体系与货币和货币政策（一）支付体系对货币的影响上面讨论了支付体系与货币的基本关系，下面对这些基本关系和其他影响稍加分析:1.如上所述，支付技术的应用减少了使用货币的交易成本，改进了货币流通的制度环境。2.在货币结构中减少现金的使用。据统计，2001年全国流通中现金M

81、0余额为1.6万亿元，使用票据（作为非现金支付工具的支票、汇票、本票）办理支付结算业务为18万亿元，使用银行卡办理支付结算业务为8万亿元。到2007年全国流通中现金M0余额为3万亿元，使用票据办理支付结算业务为240万亿元，使用银行卡办理支付结算业务为116万亿元。7年间流通中现金增幅仅为1.88倍，而使用票据增幅为13.33倍，使用银行卡增幅为14.5倍。在居民个人消费领域，2001年，社会公众持卡消费占社会商品零售总额的2%，2007年，社会公众持卡消费占社会商品零售总额的25%，上海、北京等地达到45%。很明显，非现金支付工具的增长速度远远高于现金增长速度，支付体系的应用减少了M0在货币

82、中的比重，非现金支付工具在支付活动中占有主导地位。3.为加速货币转移提供了条件，有可能提高货币流通速度。货币流通速度取决于两点:一是交易成立的难易程度及其后续的货币持有人转移货币的动机;二是经济系统中安排的货币转移通道的速度。支付体系主要是在第二点上为加速货币流转提供了条件。据李铁民（2008）的介绍，在手工联行时期，资金汇划主要是信汇和电汇两种，在途时间分别为2-15天、2-3天;电子联行时期是“天上三秒、地上三天”，在途时间为1-3天;在目前的现代化支付体系中，实现了实时清算，资金零在途。这表明，至少在银行体系内，包括商业银行行内的汇划系统和全国的跨行系统，资金的转移速度是明显加快的。同时

83、，货币转移速度和支付体系覆盖面两类效率提高后，也有可能促进交易的增加。但是从数据看，2000年以来，M0的速度是增加的，而M1的速度却是下降的。这固然是多种因素的结果，但就货币流通速度而言，其是否改变归根到底还是取决于货币持有人依据市场状况改变转手速度的意愿，因而，货币流通速度是否确实因支付体系建设而加快尚需观察。4.支付体系运行有放大基础货币和提高货币乘数的倾向，并以此为促进增加货币供给提供了条件。在基础货币方面，我们同意李铁民（2008）和张志杰（2007）的分析，支付体系通过扩张银行体系的流动性放大了基础货币，我们也同意周金黄（2007）的观点，由于支付系统把各金融市场连接在一起，使得商

84、业银行取得流动性的能力大大提高，商业银行减低准备金率的动力增强。从实际情况看，2001年支付系统运行前，河南省全国性商业银行超额准备金率一般保持在4%-5%的水平，2008年上半年，全国性商业银行超额准备金率普遍降低至1.5%-2.5%的水平，大部分全国性商业银行保持在1.5%左右，有的银行长期保持在1%左右。同时，现代化支付系统上线运行以后，商业银行省级分行集中接入支付系统，并以省级分行统一在支付系统开立清算账户，商业银行地市级分行和县级支行均通过省级分行集中办理资金清算。在这样的安排下，河南省4家国有商业银行共撤销400多个清算账户，释放出超额储备8.1亿元。清算账户的集中管理和超额储备持

85、有意愿的降低，增加了银行体系的放贷能力。在货币乘数方面，如上所述，货币结构的改变降低了通货比率，支付体系的便利降低了银行体系的超额储备率，在货币乘数的计算中，这两者都是提高货币乘数的因素。由于现代化支付体系建设和运行为促进增加货币供给提供了条件，它有可能是加剧近一个时期以来流动性过剩程度的一个重要因素。如果货币供给机制（模型）没有注意到支付体系带来的这种变化，货币调控将会面临一个基础性的困难。（二）对支付体系和货币政策关系的探讨如上所述，支付是货币的逻辑起点和根本属性，支付体系作为支付行为的技术表现形式和组织方式，对货币本身产生了诸多具有经济分析意义的影响。这是否意味着支付体系对货币政策将产生

86、同样的影响，或像许多文章认为的，如同支付与货币的关系，支付体系与货币政策也具有紧密的一体化的关系呢?我们认为，答案是否定的。从性质上讲，支付体系解决的是经济体中大部分货币（资金）转移通道和工具的问题，而货币政策解决的是经济增长的货币环境和经济波动的问题，一个是金融基础设施，一个是宏观经济政策，二者的作用对象和手段都和货币有关，这决定了二者之间必然有千丝万缕的联系，特别是金融基础设施对宏观经济政策的基础性影响，但是二者又具有明显的不同，不存在谁离不了谁、谁能替代谁的问题。从理论上讲，支付体系对货币政策的影响，可以从三个方面进行描述。一是支付体系建设对经济主体行为约束条件的改变，改变了经济主体支付

87、行为选择的成本收益对比，以及交易的方式和范围，这种经济结构的改变对经济运行机理和表现形式会产生影响，这种影响在基本经济理论和对宏观经济形势判断的层面对货币政策的实施环境和微观基础产生潜在的影响。二是支付体系的一些规则安排对货币政策效果产生干扰。比如，日间透支和自动质押融资，会在不同的时期内增加货币供应量;小额系统的圈存资金因其阶段的不可动用性，相当于法定准备金率的提高，等等。三是对货币政策传导过程的各个环节产生不同程度的影响。其一，对货币政策的实施前提产生重要影响。如上所述，在经济分析的意义上，支付体系改变了经济体中的货币层次结构，改变了货币供应的相关参数，并可能改变货币流通速度以及与之相关的

88、货币需求，而这些均是货币政策实施的重要前提。其二，对货币政策工具的影响。如上所述，如果“利率走廊”能够有效发挥作用，则在货币政策工具的选择上，利率手段可以发挥更重要的作用。但是，“利率走廊”并不必然依赖于支付体系，客观地说，现代化支付体系只是为利率调控提供了更适宜的条件。至于“三大法宝”，支付体系并不能对其产生实质性的影响。其三，对中介目标的影响。支付体系在支付工具的创新和对货币供求关系的影响上对货币供应量的可测性、可控性产生影响，这种影响有些是可以用技术手段消除的，比如，加强对货币流通速度的观察，相机改变货币供应模型，加强对基础货币的对冲，等等。但是对货币供应量可测性的影响将是持续的，这方面

89、的影响会降低货币供应量作为中介目标的有效性。其四，对中介目标和最终目标相关性的影响。支付体系对货币政策的最终目标无法构成影响，并不像许多文章认为的那样，货币政策要对支付体系的稳定和风险防范负责。但是，由于支付体系对货币的一些基本特征特别是货币结构产生了影响，对经济主体的交易行为产生了影响，必然对不同层次货币和作为货币政策最终目标的GDP、CPI等变量的关系产生影响。由于近几年我国经济一直处于流动性过剩的状态，单独考察支付体系对中介目标和最终目标相关性的影响是困难的，但是在支付制度的经济影响稳定之前，这种变化必然会对货币政策的有效性造成冲击。其五，由于货币政策传导根本地取决于经济主体对货币政策信

90、号反应的灵敏度，我们认为，支付体系建设对货币政策传导的时滞和通畅性没有实质性影响。另外，支付体系产生的信息对于反映货币政策效果可能是一个重要的数据库，其中比较重要的可能是两类数据，金融机构头寸和地区间的资金流向流量。这也可以算作支付体系在货币政策反馈中起到的作用。综合起来看，支付系统的基本功能还是在于为支付提供了通道，它改变了货币政策的一些基础和前提，为研究货币政策的发展变化提供了一个新的视角和领域，但它代替不了货币政策工具的操作，对货币政策的影响虽然重要，但远非实质性的。虽然支付是货币的基本属性，但就货币政策看，说到底，支付体系只是对货币政策产生影响的一个外在条件。五、结论与建议对支付体系与

91、货币和货币政策关系的考察，应当以基本的概念和原理为基础，在规范的框架内进行。支付和货币的紧密联系并不意味着支付体系和货币政策具有同样的联系。不能说货币政策离不开支付体系，只能说现代化支付体系在技术上为货币政策操作提供了更为先进的环境，同时改变了一些货币政策的前提和外在条件。但是不能反过来说支付体系离不开货币政策，支付体系内的流动性管理安排不仅应当有所控制，而且应当视货币政策的取向相机调整。更重要的是，中央银行的货币政策绝不能成为支付体系的最后贷款人。货币政策操作和支付体系的流动性管理，应当有一个恰当的隔离。当然，对支付体系与货币和货币政策关系的讨论，不仅要有规范分析，还要有实证检验，但是，如上

92、所述，在流动性持续过剩的背景下，这种检验是困难的，这也是我们下一步工作的方向。基于前述分析，建议:第一，要高度关注支付体系对货币和货币政策的影响，在建立二者之间规范的理论联系和进行充分的经验观察和实证研究的基础上，将支付体系建设带来的各种主要变化纳入货币调控视野，并据此修正货币供给模型；第二，对支付体系与货币政策之间的关系始终要理性地看待，防止因不加辨析地盲目宣传干扰货币政策的实施，要保持货币政策的独立性，避免因片面强调支付体系稳定运行导致的金融机构道德风险使货币政策陷于被动。作者：庞贞燕，女；王桓，中国人民银行郑州中心支行。原载金融理论与实践2008年第10期支付体系发展对支付结算法规制度建

93、设的影响吴华茵支付体系是支付服务组织、支付工具、支付系统和支付结算监管的总和。近年来，我国的支付体系得到前所未有的发展，支付系统作为我国重要的金融基础设施已经建设完成；非现金支付工具不断丰富并得到广泛运用；支付服务组织日趋复杂化，整个支付服务市场呈现多元化发展；支付结算监管框架进一步完善。由于我国支付体系所发生的深刻变化，也相应对现行的支付结算法规制度建设带来深层影响。一、支付体系发展对支付结算法规制度建设的影响（一）支付服务组织的发展对支付结算法规制度建设的影响目前，我国的支付服务组织主要由人民银行跨行支付机构和商业银行构成。然而随着金融市场的发展、技术进步和分工细化，一些非银行清算组织参与

94、支付服务市场已经是大势所趋。中国银联、同城票据交换中心以及城市商业银行汇票资金清算中心是众所周知的支付服务组织。除此之外，一些非银行清算组织也应运而生，例如一些城市出现的公交卡组织所发行的公交卡，除公交付费功能外还具有其他支付功能；网上专门用于支付的支付宝等。但是目前我国缺乏对支付清算组织的管理规定，对其组织形式、准入、退出的标准也没有具体的规定，更未涉及对此类组织的监督和管理，以及这些清算组织的权利义务、责任和风险控制等。如何应对支付清算服务市场化的趋势，加强对支付清算组织的监督和管理，明确其权利义务和责任并控制其风险，是摆在我们面前亟待解决的问题。（二）非现金支付工具发展和功能拓展对支付结

95、算法规制度建设的影响目前，我国已基本形成了以票据和银行卡为主体，以电子支付为发展方向的多样化的非现金工具体系。随着支付工具的创新和支付方式的多样化，现行的票据法和支付结算办法等法规制度越来越暴露出其在规范支付业务正常发展方面的局限性。1.票据法和支付结算办法落后于支付方式的发展。这些法律制度出台时，支付清算采用手工汇划方式，异地通过邮寄和电报方式进行传递，同城采用手工进行交换，而现在支付清算已朝着突破地域限制的方向发展，无论异地或是同城可通过电子方式进行清算。相对于网上银行的发展和电子票据的出现，传统银行支付业务的法律法规已难以适应电子化银行支付业务发展。2.部分规则明显滞后于票据业务发展的需

96、要。目前票据法中关于票据必须具有真实交易关系和债权债务关系的规定，不仅违反了票据无因性的国际通行做法，而且限制了融资性票据市场的发展。又如，目前支票已实现跨地区使用，付款银行收到的由纸质支票转换的电子清算信息同样具有付款效力，这与票据法中对票据行为的书面规范形式有着本质的区别。3.电子支付立法滞后。近年来包括网上支付、移动支付、自助银行和电子票据在内的创新支付工具不断涌现，其在业务流程、成本结构、风险防范以及电子支付参与方权利义务等方面体现出一定的特殊性，在现有的支付结算法规中未有明确规定。4.急需制定银行卡条例。近年来，银行卡无论在发卡量还是交易量方面都呈现出迅速增长的态势，2006年银行卡

97、发卡量累计达到2.3亿张。随着银行卡支付功能的进一步完善，银行卡正逐步向借贷合二为一以及基于电子钱包的IC卡方向发展。而国内各银行现在开展的银行卡业务主要依据的是人民银行1999年颁布的银行卡业务管理办法，这个办法在监管主体、产品类别、信用额度、风险管理、受理市场等方面已难以适应当前银行卡业务的进一步发展。（三）支付系统的建设完成对支付结算法规制度建设的影响目前建设完成的现代化支付系统为社会提供了更加快捷、高效、安全的支付清算服务，并日益成为各银行间实现跨行支付清算的主渠道，但是其在防范支付系统法律风险、信用风险、流动性风险、运行风险和系统风险方面仍然缺乏完备的法律基础。国际清算银行关于重要支

98、付系统的核心原则第一条则明确要求“在所有相关的司法中，支付系统应当具备完善的法律基础”，然而迄今为止有关支付系统的法律基础仍然存在不完善之处，主要体现在以下几个方面。1.“零点法则”尚未在支付系统领域豁免。支付系统参与者的破产不应引发支付指令的撤销即支付结算法规必须明确支付系统支付指令的最终性和不可撤销性。综观我国破产法的规定目前尚未存在有关支付系统参与者破产时，支付指令最终清算时效的明确规定。我国的破产法明确规定了金融机构破产时应严格执行“零点法则”，该法则要求破产日零点至破产宣告时刻发生的一切有关债权债务的资金转移都可撤销，这一法则严重违背了支付指令的最终性和不可撤销性，并可能导致支付系统

99、出现严重的流动性风险和潜在的系统风险。2.信用风险赔偿机制的缺失。人民银行现在所建设并运行的支付系统是开放的，它能够为众多的直接参与者、间接参与者以及特许参与者搭建一个公共的清算平台。随着我国金融业对外开放的步伐不断加大，今后将会有大批的外资金融机构和私有银行获准加入支付系统。当支付系统参与者发生破产的情况时，特别是外资金融机构和私有银行发生破产时，如果仍然采用现在的赔偿机制，即人民银行成为信用风险的最终承担者，显然不够合理。目前的支付结算法规中没有关于支付系统双边或多边轧差的法律安排，即当一个或多个参与者不能支付属于自己的轧差额时，现有的支付系统管理办法没有相应的规定以保证清算及时完成，例如

100、没有担保的最高信用贷款的规定，或是一种损失分摊机制的规定，或是不能将已轧差的支付业务予以解退的规定，这些情况都会引发支付系统的信用风险，因此建立新的信用风险赔偿机制尤为重要。3.缺乏对支付系统的运行风险防范机制。支付系统作为国家重要金融基础设施和社会资金运动的大动脉，其覆盖面广，参与者众多，它的安全稳定运行关系到社会资金的正常高效运行，关系到货币政策实施的效果，关系到金融稳定和社会安定，因此进一步确保支付系统安全稳定运行具有重要的现实意义。目前关于支付系统运行的制度中缺乏对支付系统业务连续性安排、对支付系统所进行的定期风险分析、对支付系统内部和外部运行风险的审计职能以及防范支付系统运行风险的内

101、部控制措施等。（四）支付结算监管对支付结算法规制度建设的影响按照国际惯例，支付体系监管法规是以维护金融稳定为目标的金融法规体系的重要组成部分，随着我国支付体系的发展，客观上要求完备的支付体系监管法规，以强化支付风险控制、纪律约束以及提高协调纠纷的能力，为支付体系监管创造良好的法律条件。但是，目前我国支付结算监督法规制度仍然存在薄弱环节，主要体现在以下几个方面。1.法律层面未能形成人民银行与银监会等金融监管机构之间有效的监管体制。这就导致在支付结算监管范畴内存在职权配置不合理、条块分割较为严重、监管协调机制未建立等问题。支付结算办法与中国人民银行法、商业银行法等法律对于支付结算监管的职责划分不够

102、科学，实践中缺乏操作性。支付结算业务规则的制定、市场准入、业务检查监督和违规行为的处罚，构成支付结算监管相互影响又紧密联系的统一整体，但实际操作中未能正确处理支付结算规则的制定与支付结算规则的检查监督，票据行为管理与票据市场管理的关系，导致监管重叠和监管空白。2.部分法规措施可操作性不强。如按票据管理实施办法的规定，人民银行可对企事业单位或个人违反支付结算制度的行为给予警告、记过等处罚，但在实际工作中难以执行；行政许可类、行政处罚类管理规则，有的相互之间存在冲突，如票据管理办法、人民币银行结算账户管理办法等法规、规章中有关年检、委托商业银行行政处罚、撤销行政许可的规定，法律、法规和国务院决定的

103、行政许可项目以外有关行政审批的规定，部分行政处罚种类和幅度的规定，与行政许可法、行政处罚法等行政法律以及中国人民银行法第46条的规定存在冲突；对有些违法违规行为未设定罚则，如违反账户使用管理规定的行为等；有些罚则不具有操作性，需要作出补充规定，如支付结算办法中关于结算纪律与责任的规定。二、进一步完善支付结算法规制度建设的政策建议（一） 制定支付结算法从长期发展来看，应制定支付结算法，建立支付结算法律框架。该框架应当包括立法目的、基本原则，调整范围，监督管理体制，支付清算组织，支付清算系统以及支付清算机构在支付清算中的权利、义务，人民币账户体系，支付工具体系，支付清算方式，支付清算定价原则，支付

104、结算信息披露、查询和监测，支付纠纷的调解和仲裁，支付结算违法行为的举报、受理和监督检查，法律责任等。（二）完善相关支付结算法规配套体系1.修改票据法和支付结算管理办法。首先，修改票据法和支付结算管理办法等法律法规中不适应市场经济和电子支付业务发展的规定。建议在法律层面取消票据必须具有真实交易关系和债权债务关系的规定，以满足商业信用发展和市场对融资性票据的客观要求，并尽快确认票据截留和影像交换业务的合法有效性。与电子签名法相适应，确立电子票据的法律地位，并对创新支付工具的业务流程、成本结构、风险防范以及电子支付参与方权利义务等作出规范。其次，尽快出台银行卡条例。该办法应当规范银行卡监管主体、产品

105、类别、信用额度、收单机构、清算机构及其行为，制定风险管理措施，并明确银行卡市场参与各方的权利义务等。2.尽快出台支付清算组织管理办法。该办法应当明确清算组织和参与者的权利和义务，对清算组织进行明确定义，公布市场准入和退出标准，明确清算组织的设立程序，规范清算组织业务管理和风险防范措施；建立高效的差错、投诉和争议处理工作机制等相关问题。（三）在法律层面制定现代化支付系统管理法规1.“零点法则”应在支付系统领域豁免。为了体现支付系统交易的最终性和不可撤销性，应当从立法的角度来消除破产法中“零点法则”所引起交易的不确定性。这一点非常重要，这是因为一家机构一天的支付业务处理可能被完全排除于支付系统之外

106、，并放置在清偿债务的状态，导致那些破产机构在法院债务清偿命令发布当天零时至清偿命令发布时所进行的支付行为无效。因此，必须在法律层面撤销任何会受“零点法则”条款影响的内容。2.完善支付系统风险防范机制。为了进一步防范支付系统所存在的法律风险、流动性风险、信用风险以及其他可能产生的风险，应当在较高层次制定支付系统参与者准入、退出、流动性风险防范机制、信用风险损失分配方案等相关法规。3.完善支付系统运行法规，不断增强支付系统抗风险能力。首先，公布加入支付系统所必备的系统安全标准，规定支付系统运行部门操作人员的业务资格，建立定期风险评估机制，明确对支付系统运行主体所进行内部审计的职能部门，以及对支付系

107、统信息和技术所必备的外部审计。其次，安排支付系统业务连续性计划，完善支付系统内部管理和运行风险控制措施，切实提高支付系统应对突发事件的能力，防范支付系统运行风险和系统风险，确保支付系统的安全稳定运行。（四）建立健全支付结算监管法规1.明确人民银行作为支付体系监管主体的法律地位。首先，明确行之有效的支付结算监管体制。支付结算监管是一项复杂的金融系统工程，建议人民银行和有关金融监管机构，从支付体系监督的重要性及其同央行职责的密切联系出发，建立健全以人民银行为主、各有关金融监管机构有效配合的支付结算监管体制。其次，明确支付结算监管重点。人民银行对支付体系的监管重点应是制定和解释支付结算规则，规划和发

108、展支付结算市场，组织、管理和服务支付结算活动，调解和处理银行间支付结算纠纷等。银监机构的监管重点应是银行业的审慎经营和支付结算检查监督等内容。再次，建立支付结算监管协调机制。建立由人民银行牵头的支付结算监管协调机制，人民银行负责起草和修订相关支付体系法律，并明确职责分工和协调内容，建立支付体系信息共享平台，确立高效灵活的合作机制。2.合理界定支付结算监管范围。基于发达国家的先进经验和我国目前的现状，我国支付结算监管的范围应包括以下内容。一是支付系统和其他系统方面，不仅包括人民银行建设运行的现代化支付系统，而且包括对支付体系安全与效率产生重要影响的证券结算系统和外汇结算系统。二是不仅对传统支付工

109、具进行监管，还应致力于对创新类支付工具的监管。三是支付服务组织，包括对特定支付服务组织的市场准入、风险防范以及定价策略等方面进行监督。3.完善支付结算监管法规。对于人民银行支付结算业务规章有关条款与人民银行法存在冲突的，人民银行支付结算部门应做相应修改；对于不同规章规范同一支付结算业务存在不一致的，应予以统一；对于支付结算法规所规定内容模糊的，应制定支付结算法规实施细则并予以明确。有鉴于此，目前支付结算部门应尽快制定支付结算管理制度处罚条例和银行账户管理条例等法规制度，为进一步加强支付结算监管创造良好的法律环境。（五）借鉴国际标准和原则建设我国支付结算法规体系国际清算银行制定和颁布的支付体系标

110、准和原则 ，体现了世界先进国家在支付体系建设中积累的普遍经验和重要理论研究成果。这些应在我国支付结算法规体系建设中加以借鉴和吸收，并建立健全适合我国国情、又与国际惯例相协调的支付结算法规体系，以体现出支付结算法规体系建设的现实性和前瞻性、市场竞争和规范管理相统一的特点。我国的支付结算法规建设应当放宽市场准入，扩大支付结算业务范围，积极推动金融机构支付结算业务的发展和创新；取消与市场经济发展不相符合的支付结算规则，满足市场经济对支付业务发展的客观要求；制定支付结算业务发展规划和有关业务发展指引，为金融机构开展支付结算业务提供良好的法律环境。作者：吴华茵，中国人民银行南京分行。原载金融会计2009

111、年第1期我国支付结算体系发展现状及措施分析吴金星 汪俊洪支付结算体系作为我国最重要的金融基础设施，其高效和安全运行对于维护金融体系的稳定具有非常重要的意义。随着经济的发展和科技的进步，我国支付结算体系的效率和安全性不断提高，从20世纪80年代开始，银行业开始普遍采用计算机技术代替传统的手工操作，实现了金融交易的自动化处理，提高了业务处理的质量和工作效率;20世纪90年代开始，随着信息技术在金融系统的广泛的应用，金融产品和服务实现了电子化向网络化的过渡;进人21世纪，信息和网络技术在金融领域得到全面应用，支付结算系统从操作层面进人管理层面，从后台处理走向前台操作，从满足账务核算走向满足客户需求，

112、有效提高了金融业的客户服务水平。 一、国内支付结算体系的发展现状 经过近二十多年的改革和探索，我国支付结算体系的发展取得了巨大成就，建立了以汇票、本票、支票和信用卡为主体的支付结算体系，发展了信用支付工具，并随着网络信息技术的发展，推动网上支付等支付工具的电子化，不断改进了支付清算系统，组织规范了各地同城票据交换系统、各商业银行的行内资金汇划系统，构建了中国现代化支付系统（CIVAPS ）、大额支付系统（HVPS）、小额批量支付系统（HEPS）等支付结算系统。随着经济的发展和科技的进步，我国支付结算体系呈现以下特点。第一，我国构建的支付清算网络体系为经济金融和社会发展提供了快速高效、安全可靠的

113、支付清算渠道，加速了社会资金周转，提高了资源配置效率，支持了国民经济的稳健、持续发展。第二，非现金支付工具得到广泛应用。我国适应各类经济主体、多种经济活动和居民居家服务需要的非现金支付工具体系已基本形成，尤其是支票影像交换系统的建成，促进了支票成为新的异地结算工具，进一步减少了现金流通，降低了交易成本，提高了支付效率，培育了社会信用，促进了金融创新和新型支付文化的塑造。第三，支付服务组织向多元化、市场化方向发展。以人行为核心、银行业金融机构为主体、支付清算组织为补充的支付服务组织体系不断完善，并呈现支付服务主体多元化、支付服务市场化的发展趋势。 二、我国支付结算体系对经济、社会发展的作用 金融

114、支付结算体系的稳健运行对金融活动、社会经济建设以及整个社会的发展都具有举足轻重的作用。 第一，畅通货币政策的传导。由于中央银行的支付结算系统与货币市场、债券市场、外汇市场、同业拆借市场等实行有机的联系，因此，稳健、快捷的金融支付结算体系不仅能够提供快速高效的资金汇划和清算服务，而且能够有效地支持货币政策的实施和金融市场的健康发展。 第二，防范支付风险，维护金融稳定。商业银行经营的风险常起因于支付瓶颈在结算环节中引发，继而产生“多米诺骨牌效应”，蔓延到整个金融系统。稳健的金融支付结算体系，可以有效地控制、防范支付结算风险，从而起到稳定金融，促进社会整体经济发展的作用。 第三，规范金融秩序，培养社

115、会信用。随着现代科学技术的发展和居民生活消费理念的不断更新，非现金支付结算工具已逐渐融人人们的日常生活中。 第四，促进经济发展，提高金融服务水平。金融支付结算中的部分支付结算工具同时也是重要的金融产品，在对资金的有效配置，分散、降低风险，加强流动性等方面都起到积极的作用，促进了我国经济的稳健发展，满足了客户对金融产品效率的需求，提高了金融服务水平。 三、我国支付结算体系中存在的不足 随着经济发展、技术的进步，我国支付结算体系建设取得了瞩目的成绩，但仍存在系统相对独立分散、功能分割等缺陷，与我国经济和金融的发展要求仍有较大差距。 1.支付结算系统与联行往来系统自动化程度不高，系统不具有统一性和协

116、调性，迟滞了银行间的资金清算速度。这种做法的缺陷是将手工操作的模式移植到现代化的通讯手段上，形成结算业务数据与核对业务数据的双重发送，降低了联行业务监督的时效性，也不利于商业银行的资金清算速度的提高和业务数据的共享，大大降低了系统的工作效率。这对于没有自己的联行系统的中小金融机构而言，其大部分异地结算需要通过人行或由其他国有银行代理，无法满足客户对于结算时间和地域要求，导致不少客户不愿在其开立基本账户，直接影响了中小金融机构的信誉度和竞争力。 2.支付结算系统建设没有把会计核算系统纳入其中，使银行的工作效率大大降低。会计核算是清算银行与客户之间、银行与银行之间债权债务的重要手段，我国银行系统的

117、电子化和现代化必须把会计核算系统纳人自动处理体系之内。这样既减轻了会计人员的工作量，提高核算的精度，也加快了资金的清算速度。这使央行总体调控金融行为时可以做到足不出户即可实现对商业银行账务的监督，即使该功能没有充分发挥，其威慑力也可想而知。 3.支付结算系统没有把重要凭证、企业资信等信息与支付结算风险防范有机结合起来，实现数据共享。创造良好的资金结算环境，杜绝虚假票据的产生，监督资信不良企业，成为商业银行防范金融风险的重要手段。在支付结算系统中，重要凭证是指能够构成债权债务关系的各种空白传票，是企业重要的支付工具和信用工具。落后的凭证管理手段，使不法分子有机可乘，商业银行办理票据贴现业务的风险

118、防不胜防，而商业银行获取这些凭证信息的渠道闭塞，不能从源头上证明这些凭证的合法性以及交易的真实背景，企业资信状况更是无从查找，大大妨碍了商业银行的对外授信业务。四、完善我国支付结算体系的建议和措施 为建立一个多层次、多样化的支付结算体系，央行和商业银行在支付系统建设中要恰当分工、密切合作，对我国的支付结算网络进行全面改造，进一步提升支付结算网络的效率性和安全性，更好地发挥支付结算体系对经济社会发展的支持、保障作用。 （一）健全和完善相关法律法规健全相关支付、结算的法律法规，为支付结算提供充分的法律支持，是支付结算系统运行的依据和安全、高效、稳定运行的保证。同时，由于新兴支付结算方式的出现和应用

119、，相关法律、法规必须及时地进行修订，使相关立法能与支付结算系统相适应。此外，随着高新技术的发展，应借鉴西方国家出台的支付结算体系以及系统灾备等方面内容的相关法律法规，以维护我国支付结算系统的安全和社会经济的稳定。（二）加快支付结算系统的现代化建设银行存款所有权的转移必须通过一系列资金转账信息的传递和一系列账户过账操作，才能最终完成支付结算。一笔支付指令的提交、清算和结算处理，可以分为下列四种形式:（1）专业银行的行内系统;（2）行间代理关系安排;（3）行间清算所安排;（4）中央银行安排。复杂的支付结算程序要求支付结算系统加快现代化建设。 在过去20年中，西方多数国家都建立了一个或多个全国性的电

120、子支付系统。支付系统的信息技术基础结构，是由系统参与者的计算机设备，通过网络连结支付系统操作者的计算机网络所组成。支付结算体系的安全与快捷，就建立在一个标准统一的操作平台基础上，采用统一的数据格式进行信息的交换，并组织票据的传递、完成业务的组织、会计的核算、人员的管理、权限的设定等工作，实现银行的账务核算系统与外部资金清算系统的“无缝连接”。目前，国内有关专家为促成行际间的资金清算，提出应设计一个统一的技术标准，要求商业银行选择一个标准的计算机应用系统，设计共同的通讯协议，为资金的顺畅流通扫清障碍。 （三） 实现支付体系的转变实现银行资金划拨体制由借记为主向货记为主转变，联行体制改革从大联行制

121、向集中分层次结算制转变，资金管理体制由分散式向集中式转变。第一，资金划拨体制由借记划拨为主向贷记划拨为主转变，实现资金在一个结算系统或银行内部付款指令与头寸同步流动的资金划付。付款方启动资金划拨，在发出支付指令的同时将头寸贷记给收款方，即系统内记账在先，支付给客户在后，支付的依据是从前手（代理行或联行）收到的支付指令和到账的款项。这样，付款指令合法性的审核得以落实，付款过程也置于监控之中。通过明确付款责任，发挥批量处理支付凭证的效率，完善对凭证的传递和支付过程的严密监控。第二，联行体制改革从大联行制向集中分层次结算制转变，将传统的联行间直接往来集中在总行或省行销账的大联行制，改变为下级行在上级

122、行开立账户制度，联行间的收付往来通过在上一级行账户内借、贷记完成。集中到一个部门或集中到总行统一对外收发付款信息，实行总行、省行、地市行三个层次的账户设置;当省辖内实行数据大集中或建立区域支付系统后，三层次变为两层次，即业务处理在总行和省行两级中心分别集中，省行集中处理辖内业务。第三，实现商业银行资金管理体制由分散式向集中式转变。目前电子技术和网络通讯技术己为商业银行资金的集中化处理提供了可能，为加强对商业银行资金流量的监控和管理，提高商业银行掌握和运用资金的能力，开拓新的业务品种，在商业银行内部支付结算中对收付资金的集中化处理和管理势在必行。（四）促进和规范社会化的支付清算组织的发展要逐步形

123、成以央行为核心，金融机构为主体，社会化支付结算组织为补充的支付服务组织体系。长期以来，央行和商行一直是我国支付清算服务市场的主体，但随着科学技术特别是网络信息技术的发展，近年来我国涌现出许多专门从事支付结算服务的企业和机构，其业务领域主要集中在支付过程中的清算环节。这些企业和机构是电子支付发展过程中交易、清算、结算三个环节专业化分工的产物，反映了电子支付市场发展和细分的要求。这就需要央行加强支付清算组织的管理，促进支付服务市场健康发展，防范系统性支付风险。（五） 建立企业资信评级制度建立企业资信评级制度，对支付结算工具债务进行备案，积极营造优良的信用环境。银行不仅是提供中介服务的金融机构，也应

124、是结算和资信信息的提供机构，其应建立客户信用档案，以客户的基本状况、近期财务报表、使用结算工具对外产生的债务及其偿还情况为基础，根据一定标准对客户进行评级，并纳人支付结算网络，实现客户资信信息的广泛共享，为非现金支付结算工具的广泛应用提供良好的信用环境。作者：吴金星、汪俊洪，国家开发银行湖北省分行。原载财政监督2008年第7期【征信管理】美国个人征信业法律制度建设状况及对我国的启示李士涛 宋世伦一、美国个人征信法律法规体系建设情况美国征信业为市场型模式，政府不直接管理征信体系，需要完善的法律体系支撑，因此美国制订了专门的征信法律，并通过一系列的法律法规，保障个人征信行业健康有序运行。目前美国已

125、形成了比较完整的征信法律框架体系，以公平信用报告法（FCRA）为核心，包括平等信用机会法、公平债务催收作业法、公平信用机会法、诚实租借法、房屋贷款人法、格雷姆里奇比利雷法等16项法律法规。其中，公平信用报告法、格雷姆里奇比利雷法两项法律对个人信用信息的采集和共享，特别是对有关消费者个人信息的使用做出了明确规定，这两项法律尤其值得借鉴。（一）信用信息的采集和使用方面的规定1.信息基本法。如美国的信息自由法，用来规范全社会各种信息主体采集、传播和使用信息的基本行为规范，以创造良好的信息环境。2.特殊信用信息的法律法规。如美国政府通过制订和实施阳光下的联邦政府法、美国国家安全法和统一商业秘密法等一系

126、列法律法规，要求政府机构、企业、个人和其他组织披露和公开其掌握的各种信息，并对涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的信息给予严格的保护。这种信息公开的制度为征信服务提供了良好的信息环境和丰富的信息来源，为征信服务提供了必要的信息基础。3.信用信息内容的法律规范。在美国，这方面的法律规范主要是公平信用报告法，此外在平等信用机会法、公平债务催收准则、信用修复机构法和格雷姆里奇比利雷法等法律法规中也涉及到一些信用信息的规定，由此构成了对信用信息内容的法律规范。如美国公平信用报告法中非常强调信用信息的完整性。4.信用信息使用方面的规定。公平信用报告法对征信公司的信用报告规定了明确的使用目的，即只能用于消费

127、者获得信用、贷款、就业、保险等法律允许的用途。5.防止信用信息滥用的相关措施。例如公平信用报告法中对违反信用信息使用目的的行为及其所造成的损害规定了非常严格的惩罚措施，同时还要求征信公司必须建立信用报告查询记录系统，防止征信公司和其他市场主体对信用信息的滥用。（二）消费者权利方面的规定征信体系中消费者的权利也可以被称为数据主体的权利。美国公平信用报告法规定，数据主体有权充分了解任何一家征信局对自己信用状况的评价及依据，消费者具有对不实负面信用的申诉权利。如果数据主体要求了解有关本人数据的情况，征信机构应当及时反馈有关信息，包括数据主体信用方面的一切信息以及信息的来源，但这种服务是有偿的。对发现

128、有错误的数据，数据主体有权要求更正。在这样的法律框架和制度条件下，美国信用市场中形成了以征信公司为中介的信用信息共享的格局，征信公司不仅能广泛收集政府部门公开的信息，而且更为重要的是，各种授信机构、贷款人、企业或其他组织都能够自愿地向征信公司提供和反映信用信息，从而使征信公司能够全面掌握每一个企业或消费者信用状况的全貌，并据此向社会提供信用信息的查询、报告、评估等项信息服务。二、我国个人征信法律法规体系建设现状及存在的问题我国个人征信系统自2006年运行以来，共收录近6亿人的个人信用信息，解决了银行间信息共享的难题，一定程度上防范了个人信贷风险。然而我国个人信用征信方面的法律却非常滞后。就地区

129、而言，个别大城市为适应当地经济发展制定了地方性法规，如上海市于2003年出台的上海市个人信用联合征信试点办法，深圳市于2001年通过的深圳市个人信用征信及信用评级管理办法。就全国而言，仅有央行制定的个人信用信息基础数据库管理暂行办法。我国的个人征信模式类似政府主导型，这种模式是以中央银行建立的“中央信贷登记系统”为主体，收集的信息数据主要是个人信贷信息。信用信息主要来自于金融机构，以非盈利为目的，服务于商业银行防范贷款风险和央行进行金融监管及执行货币政策。就当时而言，仅个人信用信息基础数据库管理暂行办法是适用的。然而现在的信息征集已经突破了银行业，非银行信息的采集范围正逐步拓展。如果要扩大非银

130、行信息的采集，央行将面临着征信模式的突破与相关法律法规缺失的矛盾，因为个人信用信息基础数据库管理暂行办法只规定人民银行负责组织商业银行建立个人信用信息基础数据库，并没有赋予央行对其他部门采集数据的权利。因此，法律法规的缺失与滞后，使我国现行个人征信业发展存在一些问题。（一）个人信用征信与隐私权的保护存在冲突如将个人信用信息划分为个人隐私信息和可公开信息，由于我国在这方面法律的缺失，一方面存在个人隐私得不到保护，另一方面存在征信机构将面临侵犯个人隐私难以开展工作。（二）个人信用信息分散，数据难以收集我国的个人信用信息80%以上掌握在公安、法院、工商、税务、劳动保障等多个政府部门及商业银行、公用事

131、业、电信、保险等非政府机构，相互间处于极端分散和相互屏蔽的状态，在没有法律约束的情况下，只靠某个部门去全面收集这些信息是无法实现的。（三）央行征信建设法律地位不明确，不利于征信管理职责的有效履行人民银行法中没有明确央行征信管理职责，只有在人民银行“三定方案”中提出有“管理征信业”职责。法律的缺失，使央行全面采集个人信用信息步履维艰。三、进一步完善我国个人征信法律法规的建议目前，我国个人征信行业已进入高速发展阶段，为使其健康有序发展，建立健全相关法律法规已迫在眉睫。虽然美国的国情与我国有很大差别，但其在个人征信体系法律建设方面的一些经验仍值得我们借鉴，因此相关部门应借鉴美国成功的经验，建立和完善

132、我国个人征信体系法律法规。（一）建立健全个人征信法律法规体系美国个人征信体系建设成功的经验启示我们，要想建立适合我国国情的个人征信法律法规应明确以下三个方面问题。1.明确立法的目的与价值取向。在我国，征信立法应当在遵循法制建设基本要求的基础上，学习和借鉴美国的征信立法经验，将我国征信立法的价值取向和立法目的定位在四个方面：一是促进征信业的快速健康发展；二是规范信用机构的信息采集；三是保证信用报告公正、客观；四是保护个人隐私。2.明确征信立法应坚持的原则。我国的个人征信法律制度建设应坚持以下五个方面的基本原则：一是真实性原则；二是一致性原则；三是独立性原则；四是稳健性原则；五是效率优先原则。3.

133、明确个人征信立法的基本框架。学习和借鉴美国的立法经验，结合我国的具体情况，我国的个人征信立法的基本框架应当包括以下内容：一是征信机构的法律地位与征信权的规范问题；二是信用主体信用权、个人隐私、商业秘密的保护问题；三是数据信息的征集范围与征集程序问题；四是信用信息整理、更新、保管与使用问题；五是敏感信息、有争议信息、负面信息处理问题；六是法律责任问题；七是失信的惩罚机制问题。（二）明确人民银行在征信建设体系中的法律地位在我国，征信数据源至少与8个以上国务院有关部委局有关，而政府对这些数据采集及应用尚无全面管理的法规。现行比较完善的个人征信系统当属人民银行的个人信用信息基础数据库。为保证个人信用信

134、息的真实性及完整性，同时避免多个部委同时建立征信系统而造成资源浪费，应尽早出台法律，明确人民银行在征信体系建设中的主导地位。作者：李士涛、宋世伦，中国人民银行沈阳分行。原载辽宁经济2009年第1期美国次贷危机对我国征信体系建设的几点启示韩贵元美国的征信体系经过长期的建设可以说是比较完善和健全的，仍没能预防住次贷危机的产生，我国的征信建设目前仍处于起步阶段，如何避免同样的风险发生？美国次贷危机的前车之鉴对建设和完善我国征信体系有哪些有益的启示？一、加快步伐，构建法律体系美国次贷危机是在有着较为发达的征信体系背景下发生的，而我国征信事业最为关键的法律框架至今还未搭建征信体系还没有形成。我国征信事业

135、的现状是目标不明，职责不清，基础不实措施乏力，仍停留在宣传阶段。由于缺乏法律的支持和保障，征信信息的收集仍取决于被收集对象的愿意与否，一些关键性的信息如个人收入，支付项目等，被视为个人隐私而得不到录入，致使我们的征信事业被认作弹性工作，信息来源倍受制约。虽然企业和个人征信系统绝非国家信用体系的全部，但它却是国家信用体系建设的最为重要的基石，所以建立健全征信法律法规势在必行。不但要以法律的形式明确我国征信事业的目标、承办主体、涵盖范围、应用程序等等，还要通过立法明确信息被收集对象的责任和义务，辅之以必要的法律制裁措施，才能不断增强企业和个人的信用责任意识，也才能保证系统录入真实、准确、全面、有效

136、的信用信息。二、突出重点，扩张信息要素美国次贷危机的根源是在房地产价格上扬时，贷款机构忽视了房价逆转造成的违约风险，放松了抵押贷款的条件，使得大量无偿还能力的客户获得了贷款，从而使不符合征信条件的借款人成为次贷危机的始作俑者。而在我国，居民住房按揭贷款长期以来被视为优质资产，在当前国内房价高位运行中，我国银行业忽视贷款申请条件，注重贷款抵押物房产价值，而不注重第一还款人的按揭还款能力，对其申请资料也未做仔细查实，从而出现了用假收入证明、假工资证明等虚假文件到银行进行按揭贷款的现象，也就为中国未来的次贷危机的发生埋下了严重隐患。所以应将目前已取得按揭借款的对象设定为征信的重点，特别是二套以上购房

137、者，全面了解和录入其收支能力信息。在此基础上，要从三个层次逐步扩张其信息要素。第一层：真实的收入来源数量，住房公积金、养老金的交纳，支付子女上学、个人水、电、燃气、物业管理等公用事业费用；第二层：有无法院民事判决、欠税、抄股等影响收入现象；第三层：有无其他银行借款、个人借款、高利贷等。三、主动预防，增加预警功能在次贷危机的酝酿中，银行和信贷公司出于盈利的考虑，放松了对借款人信用评级的审核，降低了首付额度比例，低收入借款人的信用风险不断增大。危机最初出现时，美国信贷市场和银行业对征信信息反应滞后。凡此种种，都是征信系统预警功能缺失的反映。而在透支消费传统的支配下，然而许多借款人，尤其是低收入借款

138、人盲目借贷，风险意识淡漠，并无应付意外事件的资金储备。泡沫在房地产市场上扬的情况下不会显现，但泡沫一旦破裂，借款人就会意识到其贷款额远远高于房产价格。这使得贷款者不堪重负，宁愿承担罚金也会主动停止还款，随之而来的就是道德风险和信用危机。所以在我国今后的征信系统建设中，应设定相应的预警红线，增加自动分析功能。作为征信管理部门，必须时刻关注征信信息的变化趋势，及时调整信息指标，并向有关部门提出风险预警。同时也要督促有关金融机构制定演练预案，一旦出现风险预警，能够做到反映迅速，措施得力，防范有效。四、夯实基础，增强风险意识美国次级贷款的借款人的信用还有等级之分，而我国的按揭贷款者估计其中的大部分连“

139、信用等级”都没有，因为贷款所开具的收入证明有很大的虚假成分在里面。可以说如果以美国的个人信用评级标准，中国不少个人住房按揭贷款者不仅没有信用，甚至是负信用。尽管目前国内不少个人住房按揭贷款的信用不好，但是在房地产市场价格一直在上涨时，这种没有信用、负信用的人就不会暴露出来，因为过高的房价会把这些潜在的风险完全掩盖起来。但是如果中国的房地产市场价格出现逆转，其潜在的风险必然会暴露出来，而且这些潜在的风险一旦暴露出来，国内银行所面临的危机肯定会比美国次级债券出现的危机要严重的多。所以当务之急就是要夯实征信信息，改变商业银行信贷人员仅仅凭借款人身份证明、个人收入证明等比较原始的征询材料进行判断和决策

140、，以及银行和客户间信息不对称的现实状况，减少各种恶意欺诈行为，加强对已放贷款者关注。五、区分客户，设立信用级别美国次贷危机提醒我们，越是在宏观经济繁荣的时候，越应加强风险控制和监管。除了要加强对借款人信用审查并不断细化信贷结构外，重点关注房价上涨过快地区、房价过高楼盘按揭者的资信状况。目前，我国金融产品开发并没有与信用级别联系在一起，购房手续也很简单，不同信用等级的贷款混合在一起，很难区分风险大小。所以要借鉴美国在信贷市场方面的结构性技术，加强风险过滤机制建设，有效地进行客户区分，全方位地推进征信事业的健康发展。作者：韩贵元，中国人民银行山西省交口县支行原载现代商业2009年第5期关于征信立法

141、中几个重大疑难问题的探析吴国平信息不对称是导致市场交易风险丛生的直接根源。彻底消除现代社会市场交易中严重的信息不对称现象，是有效防范和规避市场交易道德风险发生的根本途径。而中外市场经济发展的历史经验表明，唯有切实加强征信立法，大力推进征信业的发展和信用信息服务水平的提高，才有可能真正消除市场交易中信息不对称现象，从而确保市场交易的安全，并大幅降低市场交易的成本和提升市场交易的效率。因此，从理论上对我国征信立法中的有关疑难问题逐一进行深入的探讨，尽快消除分歧，形成共识，及时化解阻碍我国征信立法的障碍，对于加速架构具有中国特色的征信法律体系无疑具有十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。关于征信的

142、内涵与外延征信立法，必然涉及到信用信息的采集范围、监管机构的设立和监管职能的划分等一系列重大的问题，所以首先必须准确地界定征信体系这一概念的内涵与外延。但在立法实践中，人们对这一问题的理解恰恰产生了十分严重的分歧。分歧的焦点主要集中在对信用一词的理解上。在加强社会信用体系建设的实践中，党政有关部门先后提出了建设“征信体系”、“社会信用体系”和“社会诚信体系”等三个不同的概念。由于对上述三大概念的内涵与外延的理解将直接关系到征信立法中有关征信范围和征信市场管理职能划分的规定，所以难以避免地引发了立法者对其内涵与外延的争议。其争议首先主要来自于对“信用”一词含义的不同理解，并由此产生了以下两种富有

143、代表性的不同观点。第一种观点认为，信用是一个经济范畴，从经济学意义上理解的“信用”，就是指以偿还为条件的价值运动的特殊形式，讲的是债权债务关系及偿还记录。从这一视角来看，社会信用体系本质上讲的就是信用信息的服务体系，其基本活动就是信用信息的采集、储存、整理、加工以及分析和评价。这种意义上理解的社会信用体系，与我国中央银行常讲的企业与个人征信体系的概念并无太大的差别，二者的内涵与外延是基本重合的。第二种观点则认为，信用是一个更广义的范畴，它不仅仅指与价值运动相联系的债权债务关系及偿还情况，还包括更广义的诚实守信行为，如产品质量诚信、价格诚信、建筑市场诚信、纳税诚信，等等，其反面定义是欺诈等不诚实

144、的行为。这样理解信用，则社会信用体系与社会诚信体系二者就是重合的，但与企业与个人征信体系却存在着较大的差异。上述两种不同的观点，对我国征信立法的影响是极其深刻的。因为，如果遵循第一种观点进行征信立法，法律将直接规定征信的范围为与信贷、赊销、债务有关的信用信息，并且主要为金融市场提供征信服务，进而还将必然确定由主管金融市场工作的中央银行履行征信市场的监管职能，其他部门无权介入。而如果依照第二种观点指导征信立法，则必然产生以下两大结果：一是征信息范围将由信贷市场扩展到投资、贸易、证券、保险、租赁、就业、纳税、生产经营等等社会经济生活的各个领域。二是应对征信市场监管体系的构架和监管职能的划分作出合理

145、的调整。因为根据2003年12月修改后的中国人民银行法的规定，中国人民银行不仅取得了信贷征信市场的监管主体资格，而且事实上也形成了中央银行主导甚至垄断全部征信市场监管职能的倾向，这显然是受第一种观点的影响所致。按照第二种观点的理解，征信业尽管与金融业关系密切，甚至主要业务就是为金融业提供征信服务，但其本质上却并非金融业，而且也不仅仅只是为金融业服务，所以由中央银行审批和监管与金融业有关的征信机构和业务是可以的，但由其全面垄断征信市场监管的职能则是不适当的，必须对其进行适当的调整。调整的思路有二：其一是在国务院设立一个专门的机构，如国务院信用监督管理委员会（以后简称信监会），由其统一行使信用市场

146、监管职能，也就是建立一个科学合理的一元化的信用市场监管体系。其二就是立法授权由中央银行、工商、税务、海关、质监、商务等部门分别履行信用市场监管职能，即构建一个多元化的信用市场监管体系。笔者认为，从我国的实际国情出发，我国的征信立法应当坚持采用并遵循第二种观点，其理由在于：第一，坚持第二种观点符合信用一词的本意。信用一词意蕴丰富、含义多元。但主要包括了道德与经济两个基本的层面。第二种观点较好地体现和反映了信用一词所包含的这两个层面。第二，坚持第二种观点较好地反映了我国社会信用体系建设的现状。由于我国目前正处于市场经济发展的初期，信用不足不仅严重地表现在信贷领域，而且还广泛地表现在生产、经营、销售

147、、投资、证券、保险、纳税、租赁、统计、就业等其他社会经济生活的各个领域。防范和惩治社会失信行为，需要政府各部门、各行业齐抓共管，仅仅着眼于信贷市场的债权债务关系显然是远远不够的。应当将征信范围扩展到社会经济生活的各个方面和领域。坚持用第二种观点指导征信立法，无疑较好地反映了我国当前和今后相当长一段时期内信用体系建设的客观实际和紧迫需要。第三，坚持第二种观点有利于架构科学合理的征信管理体制。因为只有从第二种观点出发，才能十分清楚地看出我国征信服务带有全局性和跨行业性，对征信业和征信市场实施监管，绝对不是中央银行统一监管模式力所能及的。符合我国国情的征信监管体制模式只能有两种：要么实行信监会统一监

148、管模式，要么实行经济主管部门分别监管模式。征信立法只有遵循第二种观点才能对此作出明确而合理的选择。关于征信体系建设中政府职能的界定征信立法，必须科学合理地设定政府在征信体系建设中的法定职能。这主要是由以下两大方面的原因决定的。首先是征信体系建设迫切需要政府的支持。其次，也是防止征信体系建设中出现政府行为失范的现实需要。我国征信立法究竟应当怎样设定政府在征信体系建设中的职能？鉴于我国目前正处于由计划经济向市场经济转型的过渡时期，所以政府职能的设定既要遵循市场经济的思维，又要反映和体现我国现阶段的实际国情。据此，我国征信立法对政府职能的设定应主要限定在以下几个方面。一是构筑社会信用体系发展整体规划

149、。构筑社会信用体系发展整体规划，其目的在于实现政府、企业、征信机构和科研机构等多方力量的协调与整合，掌握未来信用产业发展和社会信用体系建设的趋势，提升征信业、工商企业和金融业的综合竞争力。我国的社会信用体系建设只有制定正确的社会信用体系发展整体规划，明确规定国家和各地区、各行业信用体系建设的时间、步骤、任务与目标，才有利于避免政府行为的短期化和无序化。二是建立和完善征信市场法制环境。政府作为信用制度的主要供给者，除了通过制定发展规划支持和推动信用体系建设之外，还更应通过颁布实施完善而又切实可行的法律法规来规范和保护信用体系的发展和信用市场的运行。国际上各国政府都非常重视征信方面的立法和司法工作

150、。改革开放以来，我国市场经济获得了空前的发展，为市场交易提供征信服务的征信业也应运而生。但在立法方面，我国有关征信的全国性立法至今仍是一片空白。立法的滞后性，事实上已经成为严重制约我国征信市场健康发育的瓶颈。从发展我国征信市场的实际情况来看，我国必须抓紧建立和健全相应的法律制度。三是加强对征信市场的协调、监督和管理。征信立法应当赋予政府对征信市场的协调、监督和管理的职能。这主要是由征信业本身的特点所决定的。一方面，征信机构作为信用中介服务组织，其业务的开展往往涉及到政府和企业信息的开放、企业商业秘密的保护和个人隐私权的保护以及信用产品的出售和使用等等许多错综复杂的问题，如果没有政府的协调、监督

151、和管理，是很难得以顺利开展的。另一方面，依市场化模式运作的征信业作为一个逐利性行业，一旦遭遇社会法制环境不健全和政府协调、监管机制的缺位，其行为的扭曲和信息的失真是很难加以避免的，这无疑将会给市场交易带来巨大的风险。因此，世界上各国政府都十分注重加强对征集市场的协调、监督和管理。我国的征信体系建设刚刚起步，征信市场发育中早已出现了许多十分不正常、不健康的现象，所以立法规定政府在征信体系建设中的协调、监管职能，推动政府尽快建立和完善征信市场监管机制，促进政府对征信市场实施依法监管，不仅十分必要，而且极为紧迫。关于企业和个人征信模式的选择征信服务是由信用中介组织即征信机构来完成的。抓紧培育符合现代

152、市场经济发展要求的信用服务组织体系，是我国建设社会信用体系的关键。因此，进行征信立法，必须对我国的企业和个人征信模式作出合理的选择和规定。从国际经验来看，企业和个人征信模式主要有以下三种基本类型：一种是以德、法等欧洲主要国家为代表的“政府经营模式”。采用这种征信模式的国家，征信机构和全国数据库全由中央政府出资设立，并由中央政府（主要为中央银行）直接经营管理。第二种是以美国为代表的“民间经营模式”。采用这种征信模式的国家，征信企业一般都由民间资本出资设立，并实行完全的市场化运作，政府除了通过立法对其进行监管之外，不直接介入征信企业的经营管理。第三种是以日本为代表的“特许经营模式”。采用这种经营模

153、式的国家，一般是由政府或政府授权的机构建立征信数据库，然后由指定的征信企业（实行会员制）进行商业化经营。上述三种征信模式，都有自己存在的理由，并各有相应的利弊。毫无疑问，上述三种征信模式中最容易为各级政府决策管理层所接受的模式是“政府经营模式”。我国是一个计划经济情结根深蒂固的国家，对政府办企业不仅心存偏好，而且驾轻就熟。关于这一点，我们只要深入到近些年来各行业、各区域信用体系建设的实际中去就会看得十分清楚。但是，必须明确指出，我国进行征信立法时绝对不能确认这种模式。因为实施这种模式尽管具有能在短期内集中各方力量迅速建立起覆盖全国范围的征信数据库的优势，但其弊端也是显而易见的。首先、由于政府不

154、是市场经济中的商业主体，其建立数据库的目的不在于（也不允许）直接生产征信产品和参与市场竞争，而是出于其他非盈利目的，这样一来，等于政府是在花巨资建设一个毫无商业利益的“面子工程”，不会给国家带来任何直接的经济效益。其次、政府直接经营征信业，必然排斥其他征信企业的竞争，容易形成征信市场的行政垄断，经验表明，无论何种形式的垄断，客观上都将难以避免地导致征信产品结构的单一和服务效率的低下。关于这一点，我们只要细心浏览一下当今我国绝大多数政府网站长期处于“冬眠”状态的报道就可以看得十分清楚。此外，根据信用管理理论，提供征信服务的机构必须具有独立、中立和高效的特性，即信用公司必须不受政府干扰，能独立自主

155、地、迅速、准确、客观地报道信用信息，但政府经营模式却很难满足这一要求，长期坚持的结果，必然使政府陷入各种是非争端之中，从而严重地毁损政府的信誉和形象。政府特许经营模式本质上仍然具有政府经营模式下的许多特征，如征信数据由政府指定的具有相应资格的征信企业进行收集，企业和个人信用报告必须来源于政府指定的征信机构，等等。采用这种模式，虽然可以在征信业发展的初期避免无序竞争所带来的混乱，但由于其他征信主体的缺位和竞争不足，长期坚持下去，不仅难以激发征信市场的活力，而且征信服务的质量也难以获得有效的提升。从理论上讲，选择“民间经营模式”无疑是最理想的。一方面，历经150年发展起来的以美国为代表的“民间经营

156、模式”是当今世界上最成功的征信模式，它不仅造就了穆迪、标准普尔、邓百氏集团等世界著名的征信企业，而且也早已成为举世公认的征信市场管理的主流模式。另一方面，我国正在进行经济体制的市场化改革，建立现代社会主义市场经济体制是我国既定的战略目标，坚持用市场经济的发展思路来设计我国的征信模式无疑是一件顺理成章的事情。此外，在经历了多年的发展之后，我国目前已经具备了民营征信机构发展的良好基础，企业征信的市场化运作模式已经基本形成。大量经验表明，民营征信企业的信用信息来源更广泛，服务范围也更大。市场化的运作方式和市场竞争的压力，会促使民营征信机构不断开发创新信用产品，提供更多个性化、多样化的信用服务；更有利

157、于调动社会资金和人才投入到信用服务行业的建设中，而不必政府大量投资；况且，民营征信公司不依附于任何政府机关和部门，有利于独立性和公正性。但是，现实中不少人对此一直持有不同的意见。其反对的理由主要在于：选择实施纯粹的“民间经营模式”必须具备以下几项基本的条件：一是信用交易高度发展，市场信用需求旺盛；二是信用立法完备，监管体系健全，征信机构能够自觉守法诚信经营；三是征信数据开放程度高，信用产品流转顺畅；四是现代信用服务组织体系发育齐全，形成了几家公信力极高、实力极强的大型征信机构。由于我国目前正处于市场经济发展的初期，上述基本条件几乎没有一项是具备的，在这种情况下仓促地选择类似美国的“民间经营模式

158、”，显然难以满足我国社会和经济发展对征信服务的紧迫需要。正是在这种观点的影响和支配下，管理层提出了在我国实施“政府主导、市场运作”、公营与民营互补的征信管理体制模式。作为我国经济体制转轨时期和信用体系初创时期的一种过渡，选择“政府主导、市场运作”的征信管理体制模式是可以的，但绝不应当将其作为一项长期的制度安排，长期和最终的制度安排应当是选择民营化、市场化、商业化的征信模式，政府应当完全退出征信市场，只能扮演征信市场监管者的角色。因此，有关部门在进行征信立法时，必须要有前瞻性，并对此作出合理的规定。关于征信市场监管体制的设计在市场经济条件下，“经济人”如果没有道德自律和社会他律机制的约束，任其信

159、守所谓的“斯密信条”自由发展，是很容易出现“机会主义行为”的。征信业作为理性经济人也毫不例外。加之征信业与其他的一般企业不同，它是一个“外部性”极强的行业。征信所涉及的信用信息直接关系到企业的商业秘密和个人的隐私，错误的征信结果将会误导市场主体的决策，征信业的恶性竞争可能侵害被征信对象的利益，造成资源配置不当和浪费，扰乱市场经济秩序，阻碍经济社会的发展。因此无论哪一国政府对此都要进行严格的监管。为了积极推进我国有效征信监管体制的形成，征信立法必须对以下问题作出科学而明确的选择。（一）征信监管体制各国政府所选择的监管体制框架存在着巨大的差异。一般而言，主要有以下两种基本类型：一类是以中央银行为监

160、管主体的征信监管体制，如德、法、日等国；另一类是以完善的法律法规为基础，多个部门共同监管的征信监管体制，如美国等等。目前我国征信监管体制究竟应当采用何种类型，需要有关部门在深入研究的基础上，对此作出科学的选择，并以立法的形式加以规定。笔者认为，由于我国国情独特，所以在一个相当长的时期内都不宜选择上述两种征信监管体制。以中央银行为监管主体的征信监管体制，将本不属于金融业的征信业当作金融业来监管，并且将监管的触角无限地延伸到社会的各个行业和领域，不仅客观上存在着“越位”和“扩权”之嫌，而且最终也必将受阻于牢固的行业与行政壁垒而变得难以有所作为。实施以完善的法律法规为基础，多个部门共同监管的征信监管

161、模式，从长远看不失为一种理性的选择，但由于我国信用立法严重滞后，加之社会的法治化程度不高，现阶段实施起来肯定存在着不少的困难。正是基于这种认识，我们认为，比较适合我国具体国情的有效征信监管体制，应当是一种所谓“四位一体”（即集行政监管、行业自律、机构内控、社会监督为一体）的征信监管体制。实施这种征信监管体制，首先必须立法明确我国的行政监管主体。这一主体包括两大方面：一是应当设立一个全国统一的征信监管组织，并进行法律授权。如前所述，该组织可以定名为国务院征信监督管理委员会（简称信监委），应当立法确认其法律地位，授权由其统领全国的征信业，依法履行征信监管职能。二是还应对除中央银行以外的其他政府机构

162、和准政府机构，如工商、审计、税务、环保、海关、质监、银监、证监、保监、商务等机构进行监管授权，以利于由它们分别履行本部门、本行业征信监管职能。其二是应当切实加强征信行业协会建设，立法规定其法律地位，并授予其适当的监管职能，以利于促进征信业行业自律机制的尽快形成。第三是应当制定征信企业的内控指引，努力形成和不断强化征信企业的自我约束机制。第四是还应建立健全对征信业的社会监督机制，充分发挥媒体、审计、监察、司法等社会力量对征信企业的外部监督作用。（二）征信监管的目的由于文化背景不同，世界各国征信监管目的存在较大的差异。一种是以欧盟国家为代表的个人隐私保护型。欧盟1981年的公约性文件关于个人数据自

163、动处理中保护个人问题的协议制定的首要目的是：确保每个人的权利和基本自由特别是隐私权得到尊重。1995年欧盟在处理个人信息和个人信息自由流动时个人保护的指引，以及后来各成员国所制定的相应法律都基本贯彻了以上协议的精神。欧盟征信立法的这一宗旨，决定了欧盟征信监管的根本目的在于保护个人信息数据主体的隐私权。另一种是以美国为代表的效率优先型。美国最重要的征信法律公平信用报告法强调正确的信用报告和公平征信方法对银行效率和信誉的重要性，并充分肯定征信机构的作用，立法要求消费者征信机构以公平方式满足对消费者信用信息等商业需求，要尊重消费者隐私。美国征信立法的这一宗旨，同样也决定了美国征信监管的主要目的就在于

164、提高征信服务的效率。由于我国的国情既不同于美国，也不同于欧盟，所以我国征信立法对征信监管目的的规定绝对不能筒单地照搬照抄美国和欧盟的规定，而是应当旗帜鲜明地突出以下两大目标：一是促进和引导征信业的快速健康发展；二是切实保护企业和个人的合法权益不受侵犯。 （三）征信监管的内容征信立法对征信监管内容的规定，主要应当限定在以下几个方面：一是监管征信企业的市场准入和市场退出，即通过机构审批权的行使，严把征信企业的市场准入与市场退出关；二是监管征信企业高级管理人员的任职资格，即通过对征信企业高管人员任职资格的审定，严格控制征信企业用人不当所带来的风险；三是监管征信企业的业务运作，也就是应当通过对征信企业

165、业务活动的现场与非现场检查，促进征信企业诚信守法经营；四是监控征信市场的遵纪守法状况，严惩征信市场主体的违法违章行为。 （四）征信监管职责征信立法应当规定征信监管机构履行下列基本监管职责：（1）依法制定征信管理政策；（2）制定征信业发展的整体规划；（3）按照规定审批、评估、筛选和监督管理征信机构；（4）发布有关征信监督管理与业务的命令和规章；（5）负责征信业的统计、调查、分析和预测；（6）负责全国和本行业、本地区基本信用信息数据库建设；（7）对征信企业的违法违规行为实施制裁和处罚；（8）维护被征信企业和个人的合法权益；（9）依法处理行政复议事务。（五）征信监管法律责任为了最大限度地防止征信监管

166、机构和从业人员滥用职权和“软监管”现象的发生，切实提高征信监管的效率和质量，征信立法还应对征信监管中的违法违规行为作出相应的经济、行政和刑事处罚规定，努力形成严密的法律责任体系和实施严格的征信监管违法问责制度。关于政府信息公开与国家秘密的保护信用信息的公开、透明和迅速传递，是支撑征信这一现代服务行业生存和发展的基础。因为信用信息的完整性直接决定着信用信息的有效性，而信用信息的有效性则是信用产品质量的核心，如果征信业不能依法从政府、企业和金融机构等部门顺利地获取完整准确的信用信息，征信产品和征信服务质量的低劣是不言而喻的。正是基于采集信用信息的这种重要地位和作用，世界上大部分国家都制定了较为完备

167、的促进信用信息开放和使用的法律制度。如美国，除了有专门的法律强制政府必须公开政务信息之外，法律还全面支持公用事业、行业组织、企业和消费者个人信息对信用服务公司实行开放。政府、企业、个人信息的公开、透明和迅速流动，是支撑美国征信业这个现代服务行业蓬勃发展的前提和基础。然而，这样的法律制度在我国目前还几近为零。正是由于我国至今尚无全国性的法律法规支持政府、企业和个人信用信息的开放和使用，自然难以避免地使得征信业的发展遭遇了十分严重的采信难题，而信用信息源泉的枯竭又十分自然地构成了严重制约我国征信业健康发展的重要瓶颈之一。完善的征信立法是建立征信体系的基础。企业和个人信用信息数据的收集、加工、披露和

168、使用，更有赖于相关法律制度的支持。因此，若想有效化解我国的征信难题，彻底破除因信息相对封闭和割据而形成的“信息孤岛”现象，切实克服征信业发展的信息瓶颈制约，就必须大胆借鉴他国经验，抓紧制定、完善促进我国信用信息开放和使用的法律制度体系。由于信用信息的开放和使用涉及到国家秘密、企业商业秘密和个人隐私的保护等等许多错综复杂的问题，所以立法促进信用信息的开放和使用，必须对信息数据主体的合法权益提供有效的法律保护。经验表明，促进社会信用信息的开放和使用，首先必须制定政府信息公开法。世界上大多数法治国家都制定有促进政府信息公开的法律制度。如美国就先后制定施了信息自由法（1966年）、联邦咨询委员会法（1

169、972年）和阳光下的联邦政府法（1976年）等三部最重要的政府信息公开法。正是这些法律，不仅打造了一个透明的“阳光政府”，而且也极大地促进了各国征信业的健康持续发展。据调查，我国目前信用信息80%左右分散在银行、工商、税务、海关、公安、司法、财政、审计、证券监管、保险监管、劳动保障、质检、统计、环保等政府部门手中。但由于我国至今没有出台有关政府信息公开的全国性的法律，所以目前大部分政府部门对信用信息严格屏蔽，信用服务机构难以获得涉及企业的信用数据资料，更无法得到消费者个人的信用信息，也就无法征集信用信息进行公正独立的商业化、市场化运作，提供高质量的信用调查、评级、报告等信用产品，导致信用信息资

170、源割裂和浪费，开发利用极不充分。因此，解决我国征信业发展的信息瓶颈制约问题，首先就是必须大胆学习借鉴国外的先进做法，抓紧制定促进我国政府信息公开的法律制度。从发展征信业的视角来说，政府信息公开立法主要是应当着力解决好以下几个方面的问题。第一，应确保政府信息公开的全面性。从性质上说，政府信息主要包括可以公开的信息和不得公开（即必须保密）的信息两种。政府信息实际上就是一个由可以公开的信息和必须保密的信息组成的相对固定的量，如果保密信息太多，无形中就会使得公开的信息大幅减少，从而有损于信用信息征集的全面性，也不利于国家秘密的保护。美国国会“减少并保护政府秘密委员会”认为，只有减少了政府秘密的数量，才

171、能有效保护真正的政府秘密。因此，近几十年来，美国政府对政府秘密的保护仅仅限定在以下九大范围之内：（1）符合定秘条件的国防和外交领域的信息；（2）纯属行政机关内部人事规则和惯例的文件；（3）其他法律明文规定可以免除公开的文件；（4）贸易秘密、从个人以及特权机构或保密机构获得的商业或金融信息；（5）行政机关内部或行政机关之间的备忘录或往来函件；（6）公开后可能明显地侵犯个人隐私权的人事的、医疗的以及类似的档案；（7）执行法律的记录和信息；（8）关于金融机构的信息，主要指联邦储备系统、联邦国内贷款委员会、联邦储蓄保险机构在金融活动中收集的大量非常敏感的信息；（9）关于油井地质和地球物理信息。为了确保

172、政府信息全面及时公开，美国政府还专门实施了行之有效的定密官制度和定密制度。该制度的实施，严格控制和缩小了政府秘密的范围。大量公开的政务信息，为美国征信服务公司收集与信用有关的政务信息提供了重要的来源。因此，我国在制定政府信息公开法时，完全可以也应当借鉴美国的做法，尽量减少保密的范围。立法机关应当依据所有政府信息都要公开，不公开（即保密）只是例外的原则，合理界定政府信息的公开范围和使用对象，明确规定除了必须保密的信息之外，其他所有的政府信息都必须向社会公开。与此同时，还应根据政府信息的不同性质，将可以公开的政府信息区分为三种基本类型，分别以不同的方式向社会公开：第一种是必须在政府公报中公布的信息

173、，主要包括机关组织、机关职能和工作方法、程序方面的制度，对公众权利和利益有影响的政策和规则等等；第二种是行政机关应当主动公开的信息，这些信息主要包括用来指导行政机关行动的，实际效果相当于法律法规，行政机关不能实施秘密的法律法规文件；第三种是依请求而公开的信息，即所有没有免除公开的政府文件都应当也可以依请求而公开。只有在立法中做出上述种种规定，才有可能真正达到既保护国家机密、企业商业秘密和个人隐私，又能促进征信公司获取全面准确的政府信息之目的。第二，应确保政府信息公开的及时性。为了确保政府信息得以及时公开，有必要在法律中明确规定政府信息公开的时间，同时建立起类似美国的国家定密官制度和定密制度。否

174、则，就很难确保政府信息公开的及时性。第三，应确保政府信息征集的便利性。针对我国政府机关普遍存在的“保密传统”和“门难进、脸难看、事难办”现象，应当立法明确规定征信公司向政府机关征集信用信息的范围和程序，尽量简化办事手续，用有效的制度安排来降低征信的成本，提升征信的效率。第四、应确保政府信息公开的强制性。为规避政府信息公开领域中的“不作为”和“设租”“寻租”现象，法律应当明确规定政府信息公开的法律责任体系和救济制度，如允许对征信活动中的政府违法行为进行投诉和诉讼，简言之，也就是应当借助国家的强制力来确保政府信息的公开。关于企业信息公开与企业商业秘密的保护为了促进社会信用信息的开放和使用，同时需要

175、抓紧制定企业信息公开法。企业是参与市场交易的重要主体，也是被征信和征信服务的主要对象。如果没有支撑企业信息公开和使用的法律制度，征信业就既无生存的必要，更无发展的空间。眼下，我国正在制定有关企业信息披露和使用的法律制度，笔者认为，这方面的立法主要是应重点解决好以下四大问题。一是必须明确界定非上市企业信息公开的范围。由于我国已经建立起了上市企业的信息披露制度，其必须依法按时、定期向社会公众披露公司财务状况、高管人员变动情况等有关公司经营的重大事项，而依据我国现行的法律制度，非上市企业则没有向社会公开企业经营管理信息的义务，所以，我国企业信息公开的难点不在挂牌上市的企业，而是非上市企业。因此，我国

176、征信立法首先应重点明确非上市企业信息披露的义务和范围。本人认为，非上市企业应予公开的信息范围应和上市企业公开的信息范围一致，但公开的程序、方式和对象可以有所不同。二是必须合理安排非上市企业信息披露的方式。非上市企业的注册信息、司法信息属于公开信息，应遵循有关法律法规的规定及时向社会公开。而非上市企业的财务、高管人员状况、公司发展战略等信息，一般认为属于企业的商业秘密，是否公开，不同的国家有不同的做法。据了解，美国企业是自愿向征信企业提供财务报表并回答征信公司提问的，因为良好的信用记录可以提高企业的融资能力和降低融资成本。英国法律则规定企业必须向征信公司提供财务报表和接受征信公司调查。这两种制度

177、的形成有其特殊的历史环境。我国究竟应当采取何种方式？征信立法对此必须要有一个明确的回答。笔者认为，美国自愿模式固然最为理想，但未必适用今天的中国，适应当代中国国情的企业信息公开模式恐怕只能是英国式的强制公开模式。因为，我国传统心理结构中的封闭保守性意识较强，主动亮丑和公开接受社会监督的现代意识较弱，即便是法律强制公开的东西，实践中都难免遮掩捂盖，如果寄希望于企业自亮“家丑”，那恐怕征信公司永远也难以获得完整准确的企业信息。三是必须建立对虚假信息的制约惩罚机制。当前，信息失真已成为我国社会的一大公害。无论是企业信息的提供，还是征信机构对企业信息的采集、加工和披露，客观上都存在着信息造假的可能。因

178、此，企业征信立法应对此作出明确的处罚规定，以形成有效的制约机制。四是必须建立健全企业信息共享制度。一方面，应允许征信公司充分利用电子网络设备和现代计算机信息技术向政府有关部门收集已公开的司法及注册信息；另一方面，还应授权政府职能部门向征信机构提供政府由于执行公务而强制掌握的非上市企业的财务等信息。这样的制度安排，可以大大提高信息共享的程度，降低征信公司收集企业信用信息的成本。关于个人信息公开与个人隐私权的保护促进我国征信业的健康快速发展，还应建立健全个人信用开放和使用的法律制度。自然人是市场经济的重要主体。市场经济的安全稳定运行必须依赖完备的个人信用体系。而个人信用信息的开放和使用，则是构建个

179、人信用体系的必备前提。但由于个人信用信息的开放和使用必将直接涉及到个人隐私，因此征信立法必须在个人信用信息公开和个人隐私权保护两者之间寻求平衡。由于我国有关保护个人隐私的专门法律尚未出台，保护个人隐私的法律架构极不完善，所以制定促进个人信用信息开放和使用的法律制度，尤其需要加强对消费者个人隐私权的保护。为此，应重点把握好以下几个切入点。（一）明确规定个人信用信息征集的主体和范围个人信用信息的开放并非指要将个人信用信息毫无遮拦地向全社会公开，而是指应当依法向符合法定条件的组织和个人开放。因此，征信立法应当明确规定个人信用信息征集的主体和范围，严格限制征集、使用与法定、约定和宣示目的不符的或不必要

180、的信用资料。（二）明确规定个人信用信息使用的范围与目的从国外个人征信体系建设的实践来看，个人信用信息主要用在下列七个方面：（1）消费者本人的书面要求；（2）金融机构向消费者提供消费信贷服务；（3）保险公司向消费者提供保险服务；（4）用人单位用于审查个人工作申请；（5）有关政府机构依法用于评价个人的财务状况，以便决定是否同意个人的执照申请；（6）全融机构用于评价个人现有债务或现有账户的风险；（7）由消费者本人发起的其他合法交易活动，比如房屋租赁申请等。我国个人信用信息立法，除了规定个人信用信息可以用于上述七大方面之外，还应增加三项用途：即用于金融机构向企业提供信贷服务（审查该企业管理层的信用状况

181、）；有关政府机构依法用于评价企业管理层的信用状况，以便决定是否同意该企业的执照申请、发行债券的申请和股票上市申请；办理进出口贸易和国际投资。（三）明确规定个人信用信息征集和使用的程序协调征信与保护个人隐私的关系，需要对个人信用信息的征集和使用作出科学合理的程序安排。当今世界关于这方面的立法主要有两种模式：一种是欧盟模式；另一种是美国模式。欧盟模式特别强调对个人隐私的保护，所以规定对个人信用信息的收集和使用都必须事先通知信息数据主体，并征得信息数据主体的书面同意，属于典型的个人隐私保护型。美国模式则相对突出交易效率，因此并未规定征信机构收集个人信息数据需征得数据主体同意的义务，属于典型的效率优先

182、型。对于个人信用信息的征集和使用程序，我国征信立法究竟应当作出怎样的规定？目前理论界和实业界都存在着严重的分歧。依笔者之见，我国的个人信息数据立法既不能照搬美国模式，也不能移植欧盟模式，而是必须遵循追求效率与保护隐私有机结合的原则，区别不同的情况分别设立不同的程序：对政府行政机关为建立本行业和全国性基础数据库而开展的征信活动，无论是征集还是在国家行政机关之间的信息披露和使用都无需设立通知和书面承诺程序，依法征集和披露即可（事实上目前我国各政府主管部门建立和使用数据库都没有通知数据主体，并由数据主体作出任何承诺）；对于个人信用信息在行业系统内部的共享，如商业银行有关借款人的信用信息在银行业内部的

183、共享，可以在与当事人签订有关合同（如借款合同）时进行约定而无需设定另外的其他任何程序；对于商业化运作的征信机构开展的征信业务，无论是个人数据的征集还是信用报告的出售都必须履行告知或通知义务，而不必规定严格的书面承诺程序，如规定征信机构征集和披露个人信用信息数据必须事先告知或通知数据主体，数据主体在被告知或收到通知书后的法定期间内可以行使否决权，但如果在发出通知后（以采用通知主义为宜）的20日内没有明确表示不同意，则征信机构有权收集或出售这些信息。这样规定，既能大大提高交易效率、降低交易成本，同时也能有效保护个人的隐私，这对正处于市场经济初级阶段的中国来说，不失为一种可靠而又经济的选择。（四）确

184、立消费者个人信息数据主体的权利体系在现代信息社会，消费者个人信息数据具有巨大的商业价值。市场经济主体在利益驱动下，必然有搜集、加工、披露、使用和交换这些信息的强大冲动，同时也必然伴随出现各式各样损害信息数据主体合法权益的问题，这些损害通常都以侵犯个人隐私权和使个人信用利益难以实现最为普遍和典型。因此，若想有效规避个人信息数据主体在征信中可能遭遇的各种损害，我国的征信立法必须确立消费者个人数据主体以下几项基本的权利。（1）保密权。消费者个人信用信息数据，全部属于个人隐私。个人隐私保密权是隐私权中一项最为基本的权能。我国的征信立法首先必须确立个人信用信息数据主体对个人隐私的保密权。（2）利用权。个

185、人征信立法应明确规定个人数据主体有权利用自己的个人信息数据，有权依照自己的意志利用自己的个人信用信息数据满足自己精神上和物质上的需要。（3）知情权。个人信息数据主体应有权知道行政机关和征信机构是否保管其个人信息以及该个人信息的具体内容，这是个人数据主体隐私权的又一项重要的权能。（4）纠错权。个人信息数据主体在发现数据管理者所记载的有关本人的信息数据有错误时，有要求其纠正自己错误数据、修补自己不完整数据的权利。因为一旦个人信息数据与事实不符，就会对当事人造成巨大的伤害。授予个人信息数据主体以错误不实信息纠正权，既是知情权演绎和发展的必然逻辑，同时也是实现对个人数据主体隐私权保护的有效制度安排。（

186、5）支配权。支配权是权利人直接使权利发生作用的权利，即直接支配权利客体、取得权利内容的权利。在征信活动中，隐私权的核心内容是个人信息数据主体对自己的信用信息数据应有权依照自己的意志进行支配，允许或不允许他人知悉或者利用自己的个人信用信息数据。（6）救济权。救济权是法律为当事人的合法权益受到侵害，而于事后采取特定法律手段与措施予以补救的权利，主要包括行政救济权和司法救济权两大方面。为了确保个人信息数据主体的救济权得以顺利实现，我国的征信立法在救济路径和方式的选择上不应该也不能够设定“先（复）议后审（判）”的繁琐程序，而是应当根据“或议或审，自由选择”的原则，明确规定个人信息数据主体有在行政复议和

187、行政诉讼之间进行选择的权利。经验表明，这样的制度安排，将更有利于个人信息数据主体对自身合法权益的维护。作者：吴国平，广东金融学院法律系主任、教授。原载学海2008年第5期【金融稳定】转轨国家金融体制转换、金融稳定与金融效率李卿燕转轨国家的经济转轨和制度变迁是20世纪90年代以来经济全球化深入发展的一道靓丽风景。在这一进程中，中国和俄罗斯等转轨国家采取不同的转轨方式，纷纷从传统的计划经济向市场经济转变。与此相适应，这些转轨国家在金融领域也以不同的方式启动金融改革。而且，随着金融全球化的扩展和金融改革的不断深化，转轨国家金融体制转换的不同效应日益显现。一、转轨国家金融体制转换的方式与特点经济转轨的

188、路径安排主要有两种方式：一种是渐进的，一种是激进的。从转轨国家制度变迁的实践看，往往是将两种转轨方式结合起来使用。以中国为代表的转轨国家，其总体路径选择呈现为渐进式的发展轨迹，但在局部环节或者某一阶段则采取激进的路径安排；俄罗斯等转轨国家在转轨的前一阶段总体路径选择为激进安排，但在局部环节采取渐进方式，在转轨的后一阶段则转为有步骤、分阶段的渐进式路径安排，也在局部环节再次启动激进的制度安排。中国和俄罗斯在金融领域也相应采取了渐进与激进的方式启动改革。尽管改革的路径选择有较大差异，但中俄两国金融改革具有共性，即总体上都是在政府参与和推动下进行改革。所不同的是，中国金融体制的框架是经过多年有步骤、

189、分阶段的试点及相应的改革才得以确立的。但由于渐进式的金融体制改革，形成了新旧两种体制长期并存的局面，导致旧体制的弊端无法迅速根除，新体制的优势也难以充分发挥，致使金融业的改革相对滞后。因而金融体制改革实际上还没有从根本上触动原有的利益格局。虽然中国已经初步建立了多元化的银行和非银行金融体制既有国有独资的商业银行，也有由国有控股或国有法人单位共同组建的股份制商业银行，还有国有性质的非银行金融机构，以及完全民营或民营控股性质的金融机构和少量的外资金融企业，但中国大量存在的是以国有控股为主体的金融机构，国家仍然在银行领域占据主导地位。俄罗斯改革之初就对金融体制实施大规模、快速的整体转换，直接触动原有

190、的利益格局，并在较短时间内摆脱了旧体制的束缚，迅速建立起适应市场化需要的新的金融体制。而且，为加快金融改革进程，俄政府实施金融自由化政策，即实行全面的银行活动自由化、金融业务自由化、金融价格自由化、行业进入自由化，从而在很短的时间内就搭建起发达市场经济国家金融制度所具有的框架。以银行为例，俄罗斯已基本建立了产权明晰、责权明确、所有制主体多元化并共同发展的银行体系，新的银行金融机构的框架得以确立。在短短几年的时间内，不仅建立了国有独资商业银行和私人独资商业银行以及国有与私有相互参股的混合银行，而且还出现了许多外国独资银行和由外资参股的合资银行。与此同时，银行的股份制、商业化、企业化、市场化的经营

191、机制也建立起来。从以上所述可见，中俄金融体制转换的方式与特点各不相同，这两种不同转轨路径下的制度安排，对金融稳定和金融效率的影响是不同的。二、转轨国家金融体制转换与金融稳定（一）金融改革与金融业的运行中国20多年稳健的金融改革，成功地实现了对金融的控制，在很大程度上保证了经济和社会的稳定，为中国总体经济体制改革目标的实现奠定了良好的基础。国内著名学者的研究表明，“中国的金融结构仍然是一种政府直接控制和国有（商业）银行垄断的体制”。这种双轨运行的金融体制却在很大程度上保证了我国金融企业和金融市场的稳定安全运行。因为渐进式的金融改革与开放政策，能够有效地控制国内金融市场化、商业化、国际化的次序和运

192、行的步伐，从而一方面能够在很大程度上避免全面开放所招致的金融全球化浪潮的冲击；另一方面，政府的有效控制为实体经济提供了有效的投融资支持并保持了强劲的经济增长。在中国，国有金融中介控制着庞大的金融资产，从而形成了较为发达的银行信贷市场，如中国银行资产占GDP的比重为121%，提供了近80%的间接融资。另外，这种金融制度安排所形成的金融支持对经济增长也贡献颇多，而且，国内经济稳定增长的态势也在一定程度上抵消或掩盖了金融的不利影响，如金融的脆弱性和不断增大的金融风险等。俄罗斯由于过早地实行了金融对外开放，且国内金融改革和金融对外开放几乎同步进行，致使金融改革在相当大的程度上受外部因素的支配和影响。不

193、仅如此，为实现激进自由化的金融改革，扩大金融的对外开放，俄政府和中央银行放弃了大量金融控制权：大大降低金融机构准入的限制；减少政府对金融资源的控制；允许国内外投资者和国际投机资本频繁在股票和国债市场进行投机活动；允许卢布自由兑换。俄政府试图通过这种还权于市场的金融制度安排，达到构建市场化、自由化的金融运行环境，提高金融效率，为实体经济提供多样化的融资渠道之目的。但俄罗斯的这种金融制度安排却造就了一个抗风险能力弱的金融体系。一是由于国内金融系统发育程度较低，而开放程度却很高，使国际资本在俄金融市场拥有举足轻重的影响力；二是银行信贷体系较强的自主性和盲目的逐利性不能有效服务于实体经济；三是有价证券

194、市场虽然能够吸引来自国内外的资金，但却很少投向实体经济，严重弱化了对实体经济的金融支持；四是金融自由化改革为国内资本的大量外逃提供了条件。总的来看，俄罗斯的这种金融制度安排，不但难以为经济转轨提供稳定的金融制度环境，反而客观上破坏了金融秩序的健康运行；不但没有通过制度安排来弥补先天金融体系自组织运行不足的缺陷，促进经济增长并进一步为改革提供稳定的经济基础，反而带来了转轨初期多年的经济衰退和金融市场的剧烈波动。俄罗斯1998年的金融危机，一个重要原因就是俄过早地开放金融市场和疏于对金融自由化的干预和控制，致使金融市场急速发展，短期资本大量进出，金融资产价格泡沫性膨胀。这种金融制度安排不仅没有带来

195、经济的复苏，反而导致俄国内经济在一个时期内大幅度衰退，如1992-1998年俄GDP均为负增长，仅在1997年有微弱的0.9%的增长。（二）金融改革与金融稳定20世纪80年代后期，中国企业（除外资及合资企业）的发展主要是依靠银行融资来推进的。即使是在世纪之交，国有企业固定资产的60%、流动资金的90%均来自银行贷款。进入新世纪以来，以银行中介为主导的金融制度安排，依然在中国经济发展中占据绝对优势。因此，国有商业银行在资金配置方面的绩效是较为显著的，这避免了像俄罗斯等一些转轨国家那样因企业缺乏资金供应而招致经济停滞和社会矛盾激化的局面。随着金融商业化改革步伐的加快，市场性融资会逐渐成为中国经济发

196、展的主要资金来源渠道，国有银行的非市场性融资的比重会大大减少。但转轨经济的特殊性要求国家加强一定的金融控制，这对保持经济的持续增长和保证国家的经济安全以支持转轨经济顺利进行仍然具有现实意义。在银行体制转轨进程中，俄罗斯迅速建立起多种所有制并存的商业银行体系，国家对银行业的垄断已基本被打破，大部分商业银行都成为完全按照市场化运作的股份制银行和外资银行。尤其是外资银行在俄银行业中占有重要的地位，其资本占俄银行业资本的比重在金融危机前就已经超过1/4。目前，俄绝大多数企业已经基本实现了完全面向市场的私有化改造，因而企业的融资需求只能通过市场渠道和自有资本积累。除了极少数企业依靠国家商业银行为其发展提

197、供资金外，其余企业基本失去了国家提供融资的保障。为了解决企业的融资保障问题，私人金融机构和私有化的企业相互融合组建了金融工业集团，或者是原国有企业经私有化改造后依靠其自身的资产组建了隶属企业的商业银行。这些商业银行的贷款主要是满足本集团的资金需求。但在俄社会经济不稳定时期，商业银行往往将资金投到能够带来较高盈利的安全性高的国家有价证券市场，更加倾向于从事能带来丰厚利润的金融投机，而很少愿意对企业投资，从而使本来就运作艰难的实体经济部门濒临破产的边缘。总的来看，俄罗斯银行体系对实体经济投资大大减弱，远远低于企业对银行贷款的需求，而政府又没有足够的资金，实体经济部门单靠市场融资渠道和自身的资金积累

198、已远远不能满足投资需求，更何况这条融资渠道在很大程度上被堵塞，因而金融自由化非但没有保证俄社会经济发展的稳定，反而为其经济增长和社会经济稳定增加了动荡的因素。以上分析表明，转轨国家的经济增长往往与银行体系的不稳定发展相伴而生。这种不稳定可能来自于实体部门和银行体系本身之间的不平衡发展。对银行体系自身而言，主要是自有资金和风险资本之间的不协调发展；对于实体部门来说，则主要是作为借款人的企业收入和还款之间的不协调发展。正是转轨国家存在的这种多重不协调，导致金融机构出现了超过自身风险管理能力的信用投放，使银行积累了大量的不良贷款。虽然大部分不良贷款是由于信贷的非市场化投放等历史原因造成的，但也有一部

199、分是市场化投放造成的。随着银行约束机制的不断完善，信贷市场化投放会占据主导地位，银行信贷和经济增长之间的良性互动必然会使银行的不良贷款比重越来越小。三、转轨国家金融体制转换与金融效率20世纪90年代初期，中俄等转轨国家相继进行金融体制改革，调整金融所有权关系。这些转轨国家金融改革总的方向是对的，但绩效却不相同，这是因为选择了不同的金融体制改革路径，采取了不同的金融所有权调整战略。转轨初期，中国在增量调整的同时依然没有放弃国家对金融的控制地位。通过国有金融控股实现国家的各项经济金融目标，以维持金融体系的稳定，减少金融系统风险和提高金融运行效率，弥补金融监管和调控以及金融机构自组织运行机制的不足，

200、实现金融为实体经济服务的宗旨。中国期望通过国有控股来弥补不成熟的金融监管和货币调控体系的不足，加上国家强有力的信誉担保，保证了对多年来高经济增长源源不断的资金支持。因此，中国在保持金融总量适度稳定增长的同时，改善金融结构，提高经济金融的效率，应该是今后进一步改革与发展的重点。与中国相反，俄罗斯在金融领域通过彻底的存量改革在很大程度上放弃了国家对金融资源的控制地位，最大限度地减少对金融机构所有制形式和金融业务的限制，新旧金融制度并存的局面在较短时间内基本上被革除，私人所有制和混合所有制为主导的新型金融制度在较短时间相继建立起来。特别是金融危机后，俄罗斯对金融中介机构进行重组，加强了对金融机构和金

201、融市场的监管，强化国家对金融的控制地位，有力地发挥国家的作用。在不违背银行资本民营化的前提下，加大国有股份在部分银行中的比重，并规定中央银行将在相当长的一段时间内对俄最大的银行保持绝对控股地位。而且，为了使银行脱困和保持银行业的稳定，俄中央银行为一些商业银行提供了大量贷款或其他融资服务，使国有资本的股份在银行体系中的比重大幅增加，从1999年1月的不足6%增加到2002年4月的21%。从而大大增强了俄银行的资本充足率和抵御风险的能力，稳定了银行业，并对俄实体经济的复苏提供了一定的金融支持。近些年，俄罗斯银行的经营状况明显好转，在对实体经济贷款大幅度增加的同时，银行的利息收入明显增加，而且200

202、0年银行利息收入首次超过银行外汇业务收入，2001年银行利息收入首次超过有价证券收入，也超过银行外汇业务收入。不仅如此，银行体系的风险水平逐步降低，外汇储备增加，卢布汇率保持较为稳定的水平，银行的资本充足率逐步提高。总的来说，虽然俄罗斯仍需要加强国家金融控制地位来弥补市场化金融监管和调控体系以及金融市场发育不成熟的缺陷，但俄金融市场化改革的绩效已经在一定程度上显现出来：一是为金融市场的发展创造了自由宽松的准入环境和制度环境；二是金融机构数量增多，非国有金融成为金融市场化运作的主导，金融机构的自组织能力逐步增强；三是银行业和证券市场较早地融入国际金融市场，并跨越了国有银行产权调整这一金融“硬核”

203、。这对俄罗斯原有的国有银行来说总体利大于弊，它不仅带来了新的经营机制和服务理念，更重要的是，使金融中介治理水平得到了很大的提高。金融机构基本上形成了较强的预算约束和市场化的运营机制；四是俄罗斯通过了自然人存款保险法律，市场化的存款保险机制正在建立起来。当然，对转轨国家来说，只有在促进实体经济的增长中解决金融改革存在的问题并加快金融改革和及时推进金融创新，才是一种良性的改革，也才能真正建立起金融体系对实体经济发展强有力的支持机制，并真正提高转轨国家的金融效率。还应当指出，无论是实现金融稳定还是提高金融效率，转轨国家都必须加强政府的职能作用。中国、俄罗斯和东欧等转轨国家的经验教训说明，在经济转轨期

204、间，政府的职能作用不能弱化，但要适应市场经济的需要及时进行转换。要按照现代市场服务型政府的标准来设计金融体制转换中政府的制度安排。在金融体系的构建中，转轨国家政府职能转换的目标要把反金融垄断、促进金融市场健康有序运行、保证金融机构稳健经营、防范和抵御金融风险、保证国家的金融安全作为重点。特别是要进一步完善金融监管体系和提高金融监管的有效性，政府不仅要赋予监管当局高度的自主权，而且要提供和保障与金融相关的公共产品的供给并强化政府的服务性职能。总之，为加快金融市场化改革的进程，转轨国家的政府需要强化推动金融机构改革和金融业成长的职能。四、结语转轨国家的金融体制转换是一项长期而艰巨的任务，不可能在短

205、期内一蹴而就。因此，在金融自由化和市场化的进程中，转轨国家必须不失时机地加快推进金融改革和制度创新。第一，中国等转轨国家应打破国有银行占垄断地位的格局，国有银行要逐步过渡到产权多元化的所有制形式，特别是要深化商业银行改革，建立起真正符合国际银行标准的商业银行运营机制。此外，大力拓展保险业和非银行业的成长空间，建立多层次的金融市场，应是经济转轨国家金融改革的正确路径选择，也是这些国家金融稳定与发展的重要任务。第二，解决转轨国家金融发展的商业化、企业化、市场化问题，其基础在于实行以产权主体多元化和产权关系明晰化为内容的产权制度创新。这既要对国家垄断性金融产权实行制度上的创新，更要在国有金融制度之外

206、发展民营金融部门，通过这种新产权形式的发展壮大，真正形成多元产权形式之间的竞争格局。从这一要求看，经济转轨国家的金融改革、金融稳定、金融发展和金融制度创新仍然任重而道远。第三，为实现金融稳定和提高金融效率，转轨国家不仅要为金融市场的发展创造自由宽松的准入环境和制度环境，而且要实现金融改革和制度创新与实体经济的良性互动。俄罗斯的金融创新和金融发展在促进实体经济发展方面所发挥的作用并不明显。中国虽与俄罗斯不同，金融体制改革和金融发展大大促进了实体经济的发展，两者基本上形成了一种良性互动，但金融改革与实体经济发展之间的关系仍没有完全理顺，特别是民营经济发展仍然受到信贷体系融资的约束。因此，转轨国家只

207、有加快金融改革和及时推进金融创新，才能实现金融稳定和切实提高金融效率，并真正形成金融体系对实体经济发展强有力的支持机制。作者；李卿燕，女，东北财经大学国际经济贸易学院。 原载财经问题研究2008年第11期农村金融稳定的影响因素分析吴国联 周 智 周荣俊 钟士取一、农村金融不稳定的主要风险点在温州，农村地区的金融组织和金融活动按其正式程度可划分为三类，即正式金融（包括农村合作金融机构、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄、村镇银行及保险等，其中，农村合作金融机构是向农村和农业经济提供金融服务的核心力量）；准正式金融（包括担保机构、典当商行和小额贷款公司等，在农村金融服务体系中发挥辅助性作用）；非正式

208、金融（包括民间借贷、集资、合会、银背、地下钱庄、挂户公司等，是服务温州农村的各种经济主体的重要途径）。在宏观调控背景下，当前的正式金融、准正式金融和非正式金融风险表现各有不同，其中后两者潜在的风险是影响农村金融稳定的主要体现。（一）非正式金融：风险点集中体现在民间借贷、合会和集资三方面1.民间借贷。民间借贷具有不规范、缺乏担保、利率偏高及隐蔽性等特性，容易引发经济纠纷，增加社会不稳定因素。据统计，仅2008年1-8月份，市中级法院共受理各类民间借贷纠纷案3 566起，结案2 632件，涉及金额3.32亿元。2.合会。从2007年至今，全市共发生会案15起，涉及金额2.2亿元，对农村金融及社会稳

209、定产生诸多负面影响。据统计，一个单万元会如果倒会，一般要涉及11户人家；一个亏空100万元的会主，一般有50个单万会，涉及会员500户以上。因此，一旦某资金链断裂，就会造成大规模、大范围的倒会或“银背”破产。由于多数“会主”或“银背”既是债务人，又是债权人，“割不断，理还乱，”清理需要投入大量的人力物力，但收效甚微，会款一般只能兑现15%左右。3.非法集资。据统计，2007年以来，全市共发生各类非法集资及非法吸收存款案件41个，涉及资金7.6亿元。一是通过企业或单位形式的非法集资，这种形式的集资隐蔽性较强，危害最大。二是个人的非法集资，个人集资往往采取欺诈手段，以一些冠冕堂皇的名义，迷惑风险意

210、识淡薄的群众上当受骗。由于融资链非常脆弱，一旦某环节出现问题，将波及众多人群。（二）准正式金融：部分担保（投资）公司违规开展融资活动存在较大风险1.超范围经营业务。为企业或个人向银行进行“还旧借新”周转提供融资，从中收取高额佣金；为企业注册验资或追加注册资金提供融资，从中收取手续费；为企业办理银行承兑汇票提供保证金垫资以收取佣金。2.操作手法隐蔽。借贷双方以现金收付方式操作，不留台帐，规避监管和法律责任；部分担保机构以高利借给“六合彩”的庄家或赌徒等非法终端，甚至洗黑钱，形成一条恶性资金链，容易引发群体性事件。3.非法吸收公众存款。部分担保机构以远高于银行利率标准向企业或社会个人变相开展银行业

211、务，借贷期限一般在一个月以内，最短的为三天，以七天为结算期，月利率在6%-10%左右，部分利率达到30%。4.部分担保公司与银行相关人员合谋，形成“贷款一垫资一还款一再贷款”的资金周转链，通过垫资还贷，人为掩盖了信贷资产质量的真实性，容易积累信贷风险。（三）正式金融：农村合作金融机构潜在经营风险和流动性考验1.随着宏观经济环境和政策的变化，资金的流动性面临着日益严峻的压力，各项流动性监管指标呈下降趋势。2.部分农村合作金融机构由于分红压力、风险资产快速增长等因素影响，资本充足率已跌破8%，而相关的资本补充机制未建立，影响了业务的稳健经营。3.内控制度不健全，业务操作风险仍然存在。如全市还有11

212、家网点为“三人社”；贷款管理制度落实不到位，对大额及异地企业授信管理滞后，部分短借长用贷款极易发生被移用，潜藏较大风险。二、农村金融不稳定的原因剖析1.正式金融服务不到位。第一，金融服务欠缺。近年来，正式金融机构在农村的布点逐年减少，导致金融服务覆盖率降低。农行撤并机构网点均是乡镇一级，农发行难以有效开展大规模支农活动，邮政银行少量的质押贷款时间不长，农村合作金融机构尽管是服务农村的主要力量，但网点覆盖面有限，人力缺乏问题突出。第二，资金外流突出。据不完全统计，至2008年9月末，全市农村地区通过银行途径上存资金达到135亿元，其中邮政储蓄就从农村地区吸收存款61亿元。同时对外投资也带走了相当

213、数量的民间资金。据测算，2000-2003年间，温州投资性资金外流350亿元，2007年从温州农村地区投资外流资金大约在210亿元左右。农村金融资金的大量外流，导致农村地区资金流动性短缺局面加剧，进而影响农村金融稳定。2.准正式金融活动游离于监管体系之外。目前，担保行业的市场准入由工商部门负责，日常监管由经贸委负责，并会同财政、人行、工商管理及商业银行等部门组成信用担保委员会，对其业务状况进行定期检查。但因监管主体多元化，实质监督主体模糊，职责交叠不清，目前全市备案机构占比仅16%，日常监管基本上处于真空状态。同时由于部分担保机构资本实力弱、风险收益极不对称，逐渐偏离主营业务，从事各种违法违规

214、活动。典当商行也存在同样的情况。3.非正式金融活动具有自身内在难以克服的弱点。第一，非正式金融运行机制极不完善。有些非正式金融活动看似组织严密，有严格的“会章”及“会规”，但实质上非常脆弱，一旦资金链断裂，纸上和口头的承诺就变得一文不值，危机快速传递，形成多米诺骨牌效应，对整个组织造成冲击。第二，非正式金融活动应对金融风险能力偏弱，缺乏退出机制。与正式金融组织相比，非正式金融活动往往疏于风险控制，支付缺口极易形成并难以处置。对坏账处理除多次上门催讨或非法催讨外，别无他策。第三，随意抬高利率、随意扩大规模使非正式金融活动风险难以避免。4.农村合作金融机构在管理体制方面仍然不完善。第一，法人治理结

215、构存在表面化和形式化。虽然对“三会一层”制度进行修订与完善，但如何形成有效的制约机制仍是一个亟待解决的问题。各机构在决策权、经营权上仍存在高度集中，客观上仍存在少数人控制的现象。由于经理层对经营拥有相当大的控制权，容易出现内部人控制的局面。第二，法人机构的独立性难以体现。目前，省联社对一级法人联社在人事任免及财务考核等方面具有决定权。第三，监事会由于没有下设办事机构，单凭一个监事长，难以起到有效监督作用。5.目前农村整体上的投融资环境较差。第一，农村保险进展较慢补偿机制缺乏。由于温州地处沿海，台风等自然灾害频发，给农业造成巨大的损失。仅2007年，全市就遭受3次台风袭击，直接经济损失达27.6

216、4亿元，占当年农业增加值41%。但从农村保险角度看，2007年农村人均保费收入约289元，比城镇少786元。参加农村失业保险、医疗保险和基本养老保险分别只占农村总人口的9.3%、12.6%和22.8%，各项保险业务在农村发展速度缓慢。第二，大多数农村经济主体由于缺乏足值抵押品难以得到正式金融的服务。据调查，农户在贷款过程中因抵押担保无法落实而不能满足的占51%，农村专业户因同样原因而贷不到款的占41%。第三，农村信用环境建设滞后。目前我市农村信用评级进展缓慢。至8月末，评级27.15万户农户，627个信用村，分别仅占总量的16%和12%。第四，农村投资渠道狭小促进了非正式金融的活跃。农民收入的

217、快速增长但投资渠道有限，部分人经不住高息诱惑，选择了民间各种融资途径。同样，在资金相对短缺的情况下，部分农村企业生产难以得到正式金融的充分支持时，也自然将目光投向非正式融资渠道。三、对策建议（一）加快改革，促发展，求稳定1.加快农村金融改革。第一，建立以政策性金融为基础、合作性金融为主体、商业性金融为依托、邮政储蓄银行及各种微小金融机构为补充的适应农村经济发展的农村金融体系。通过多种措施，引导正式金融机构大力拓展农村金融服务，扭转农村资金净流出的局面。同时结合运用财税政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多的信贷资金和社会资金投向“三农”，支持农业发展。第二，适当放松农村金融组织市场准入

218、限制。除在条件成熟的重点乡镇积极设立村镇银行外，在防范风险的前提下，可扩大小额贷款公司的试点面，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作业务。积极探索建设区域性资本市场，让更多的资金通过直接融资渠道进入农业生产领域。第三，推进农村利率市场化改革，让金融机构按照市场资金需求情况拥有更大的自主权。2.推进政府各项配套改革。第一，加快农村保险制度改革。建议成立农业保险公司，为农村经济发展和农民增收减负提供多形式、多渠道的全方位的保险服务。同时积极鼓励各类商业性保险公司在农村设立网点，提供保险服务。第二，推进农村住房、土地使用权改革，增强农民和农村企业办理抵押贷款和融资的能力。第三，大力推进农村投融资改

219、革。如探索发展个人委托贷款等业务，探索建立投资基金等。（二）规范管理，建机制，求完善1.健全正式金融组织。一是进一步健全农村合作金融机构的“三会一层”制度，通过有效形式提高和扩大股东（社员）的权利。二是及时掌握头寸状况，加强流动性管理，重视流动性风险的防范。三是定期测试内控制度的有效性，科学评估潜在的操作风险。四是进一步完善资本补充机制，努力实现可持续发展。2.完善准正式金融组织。一是明确监管主体，落实监管责任，实行从严监管。按照“谁审批、谁监管”的原则，加强对典当、担保及小额贷款公司等准正式金融组织的准入、日常运行及退出的监管。二是鼓励和支持行业自律组织，引导行业自律和协作，避免恶性竞争。三

220、是由政府牵头，建立由监管机构、公安和行业协会等部门组成的多层次、全方位的立体监管网络，加大综合治理力度，严厉打击各类违规行为及非法融资活动。3.规范非正式金融组织。一是规定所有非正式金融活动需登记备案，以加强风险防范工作。二是明确民间借贷的双方各种要素应登记齐全，以便为可能产生的纠纷提供解决途径。三是明确各种合会的操作规范。四是全面实行企业集资行为的备案登记制度。（三）加强监测，重评估，防风险充分发挥基层央行维护农村金融稳定的重要作用，加强对风险监测，建立合理的监测指标体系和稳定评估模型。采用定量和定性相结合方法，做到准确判断和预警，确保农村金融的稳定发展。（四）夯实基础，建信用，重生态一是完

221、善各项法律制度，明确参与民间金融活动相关当事人的权利、义务和责任，为打击民间金融的违法犯罪活动提供充足、明确的法律依据。二是必须尽快建立覆盖农村的存款保险制度，确保农村存款人的权益。三是加强农村征信体系建设，增强群众风险防范意识，依法打击各种非法融资活动，以维护农村金融和社会稳定。作者：吴国联、周智、周荣俊、钟士取，中国人民银行温州市中心支行。原载上海金融2009年第1期【反洗钱】日趋完善的中国反洗钱制度唐 旭根据国务院决定，中国人民银行于2003年作为国务院反洗钱行政主管部门，开始承担反洗钱职责，建立反洗钱制度体系。五年多来，人民银行反洗钱工作立足中国国情，借鉴国外经验，确立了中国反洗钱法律

222、、监管法规和组织机构的基本架构，在法律框架、组织机构、监管制度、案件调查和国际合作等方面取得了世人瞩目的快速发展和显著成就，基本建立起我国反洗钱体系。全面建设金融领域反洗钱和反恐融资法律法规体系洗钱行为刑罚化是打击洗钱的最基本又是最重要的法律制度。1997年的刑法修正第一次将洗钱罪列为专门的罪名（刑法第191条），但是，洗钱罪的上游犯罪只规定了毒品犯罪、黑社会性质的有组织犯罪和走私犯罪三项。美国“911”事件以后，“刑法修正案（三）”将“恐怖主义犯罪”列为反洗钱罪的上游犯罪。显然，这是不够的。为了建立和完善对洗钱行为的刑事打击措施，人民银行作为反洗钱行政主管部门，参加了由国务院法制办牵头组成的

223、刑法修订研究工作小组，提出了修改刑法与反洗钱罪有关条款的建议。2006年6月，第十届全国人大常委会第二十二次会议审议通过刑法修正案（六），将刑法第191条“洗钱罪”的上游犯罪由四项扩大为七项，并将第312条“窝赃罪”修改为“掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”，基本实现了洗钱行为刑罚化的阶段性目标。为了预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及其相关犯罪，2004年3月反洗钱法立法工作正式启动。人民银行与18个部委密切合作，妥善解决了立法中一些重大疑难问题，直接推动了反洗钱法的顺利出台。反洗钱法对反洗钱监督管理体制、金融机构和特定非金融机构的反洗钱义务、反洗钱行政调查、反洗钱国际合作等内容作出

224、了明确规定，确立了中国洗钱预防制度的基本框架，与洗钱犯罪的刑事法律规定共同组成监测、发现、追踪、调查、惩处洗钱犯罪及其上游犯罪的完整体系。反洗钱法的颁布，标志着中国反洗钱基本法律制度建设取得重大成果。为了使反洗钱法更具操作性，人民银行在2006年修订发布金融机构反洗钱规定、金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法，2007年发布了金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法，并会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合发布了金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法。上述反洗钱规章细化了金融机构反洗钱义务，进一步明确了反洗钱监管职责，成为金融机构

225、开展反洗钱工作的基本操作准则。反洗钱法及配套规章构成了我国金融业较为全面和完整的反洗钱和反恐融资法律法规体系，确立了我国金融业反洗钱各项制度。为了更好履行人民银行作为我国反洗钱行政主管部门的职责，贯彻依法行政的原则，人民银行先后印发了中国人民银行反洗钱调查实施细则（试行）、反洗钱现场检查管理办法（试行）和反洗钱非现场监管办法（试行）。这三个规范性文件详细规定了人民银行反洗钱监管、行政调查的程序和操作规程，规范了人民银行反洗钱工作人员的执法行为，是人民银行履行反洗钱监管职责的基本操作规章。建立反洗钱工作国内协调机制反洗钱工作涉及社会经济的方方面面，情况十分复杂，需要多部门的配合与协作。人民银行积

226、极倡导并会同有关部门建立完善了国家层面、金融系统和人民银行内部三个层次的反洗钱工作协调机制。2004年5月，按国务院批复，人民银行牵头召集有23个部委参加的反洗钱工作部际联席会议，确定了联席会议的组织架构和工作机制，明确了职责分工。反洗钱法对有关部门在反洗钱工作中职责分工的相关规定，对反洗钱工作部际联席会议制度进行了修改，新的反洗钱工作部际联席会议制度调整和充实了部际联席会议成员单位，修改和明确了反洗钱工作各相关部门的职责。作为牵头部门，人民银行承担了联席会议办公室的职责，建立了部委间联席会议联络员制度。截至目前，部际联席会议已召开4次全体会议，8次联络员会议，就成员单位工作职责、反洗钱领域国

227、际合作、贯彻反洗钱法等反洗钱领域跨部门重点工作进行了磋商，极大地推动了反洗钱工作。为了提高反洗钱金融监管的合力，人民银行会同银监会、证监会、保监会等金融监管部门于2004年建立了反洗钱工作协调小组制度。人民银行内部反洗钱工作机制也不断完善，2004年成立了中国反洗钱监测分析中心；2006年完成了国家外汇管理局反洗钱职能、机构、人员和信息系统向人民银行的划转工作，实现了反洗钱本外币的统一管理。面对反洗钱工作的新形势、新任务，为更好地履行反洗钱职责，人民银行在分行、省会中心支行和计划单列城市中心支行设立了36个反洗钱处，形成了人民银行作为国务院反洗钱主管部门的工作系统。金融机构的反洗钱组织架构也在

228、不断完善，大多数金融机构都设立了专门负责反洗钱工作的部门，设立专门的反洗钱合规官和反洗钱报告员制度，并开展了普遍的反洗钱培训和社会宣传，提高了金融机构的反洗钱意识。构建反洗钱监管大额可疑交易制度和体系框架为全面监督银行业反洗钱制度执行情况，中国人民银行从2004年以来已连续四年组织开展了全国范围内的商业银行反洗钱专项现场检查，共对11 363家银行业金融机构进行了现场检查，依法对违反反洗钱规定的1 692家机构给予了处罚。通过检查督促，银行业金融机构合规经营和防范洗钱风险的能力明显提高，建立健全了反洗钱工作组织体系，建立了反洗钱内控制度，普遍开展了客户尽职调查，基本落实大额和可疑交易报告制度。

229、有计划稳步扩展反洗钱监管范围。2007年年初，人民银行对证券期货业和保险业金融机构进行了风险提示，将反洗钱监管范围从银行业扩大到证券期货业和保险业，并提出继续重点做好银行业反洗钱现场检查、开展对证券期货业和保险业的反洗钱现场检查，及时动员部署各分支行有计划、有步骤地开展了对证券期货业和保险业的反洗钱监管工作。2008年上半年，人民银行探索建立现场检查与非现场监管两种监管手段协同作用的监管模式，研究建立适合我国国情的反洗钱非现场数据分析指标体系，通过定期对金融机构进行风险评级，对风险较高的金融机构进行重点检查，进一步提高反洗钱监管效率。针对反洗钱现场监管报表试运行阶段出现的各种问题，及时采取非现

230、场监管质询、重点辅导、约谈高管等监管手段，帮助金融机构更加有效地配合人民银行反洗钱工作。重点开展反洗钱专项行动随着我国反洗钱监管和资金监测系统不断完善，反洗钱和反恐融资机制在发现和打击犯罪活动中的独特作用开始显现。中国反洗钱监测分析中心逐步扩大反洗钱资金监测范围，在建成了覆盖全国银行业的资金监测网络基础上。2007年10月1日，证券、期货、保险业正式联网向中国反洗钱监测分析中心报送大额和可疑交易数据。2007年11月1日，银行业电子联网实现了大额、可疑数据的“总对总”报送，反洗钱资金监测范围进一步扩大。截至2008年6月末，全国有308家银行、324家证券期货公司、100家保险公司（不含9家保

231、险资产管理公司）实现了数据联网报送，分别占各类机构数量的99%、99%和100%，基本形成了一个覆盖全国金融业的大额和可疑交易报告系统，为反洗钱调查和协查奠定了良好基础。根据反洗钱法，人民银行建立了反洗钱调查制度，加强了与执法部门的合作机制。截至2008年6月末，人民银行对重点可疑交易线索实施反洗钱调查近7000次；经过调查，向侦查机关报案近6 000起，涉及金额折合人民币超过1万亿元，侦查机关据此立案侦查近200起；协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件5 700余次，协查案件涉及金额折合人民币4 000多亿元；协助侦查机关破获涉嫌洗钱案件近300起，涉案金额折合人民币1 300多亿元。但是，反洗钱工

232、作开展以来，司法实践中按洗钱罪判刑的案例很少。2004年以前完全没有洗钱罪案例，2004-2006年每年仅有一例，这与反洗钱形势的发展极不相称。为此，2007年9月，人民银行会同有关部门开展了两项专项行动：一是针对洗钱犯罪罪的“天网行动”；二是打击地下钱庄的“雷霆行动”。专项行动取得了极大成功，提高了反洗钱工作的有效性。截至2008年7月，“天网行动”推动判决了四起洗钱案，极大地震慑了洗钱犯罪分子。在反洗钱专项行动的推动下，各地协查案件和破案数量均有大幅提高。2007年人民银行共协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件328起，涉案金额折合人民币约537.2亿元；协助侦查机关破获涉嫌洗钱案件89起，涉案金

233、额折合人民币约288亿元，协助破案数量是2006年的2.2倍。反洗钱工作机制在发现、移送可疑交易线索和协查办案中的作用得以有效发挥。从协助破获的具体案件看，既有涉及毒品、走私、腐败的典型洗钱案件，又有公众普遍关注、社会影响广泛的重大经济金融案件。全面开展反洗钱国际合作2007年6月28日，反洗钱金融行动特别工作组（FATF）在巴黎召开的第十八届第三次全体会议上，各方同意接纳中国为该组织正式成员。至此，历时两年半的中国加入FATF的工作进程划上了一个圆满的句号，中国的反洗钱工作进入一个新的发展时期。成为FATF正式成员，是我国反洗钱工作中的一件重大事件，对于我国深入参与国际反洗钱和反恐融资合作、

234、有效打击洗钱和腐败等犯罪活动、维护金融稳定具有重要意义。此外，人民银行积极参与组建地区性反洗钱组织，加强中国在国际反洗钱和反恐怖融资活动中的影响力。2004年10月6日，中国作为创始成员国，与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯共同成立了欧亚反洗钱及反恐融资小组（EAG），共同推动本区域内的反洗钱与反恐融资制度的建立和完善，打击本区域内的洗钱与恐怖融资活动。在金融情报合作领域，我国已与韩国、马来西亚、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦和香港等12个国家和地区的金融情报机构签署了反洗钱和反恐融资金融情报交流合作谅解备忘录或协议，启动和拓展了与国外金融情况机构的交流合作。目前，我国积极参加国际

235、反洗钱组织的各项活动，除举办全会和相关研讨会，还直接参与FATF有关反洗钱与反恐融资标准的制订、担任EAG工作组双任主席、选派评估员参与对FATF成员的互评估并参与洗钱类型课题研究。随着反洗钱工作在国际金融领域作用的日益凸显，人民银行从金融工作的大局出发，通过风险提示及定期通报相关业务开展情况等，要求金融机构严格执行联合国安理会决议及国内相关法律法规，切实履行客户身份识别制度，风险分类制度，妥善处理了一系列敏感的反洗钱和反恐融资国际事务，切实维护了国家及金融机构的利益。反洗钱工作面临巨大的挑战反洗钱是人民银行承担的一项公共社会职责，这项职责对于实现社会公平、打击犯罪、维护金融秩序有着非常重要的

236、意义。在市场经济逐渐发达的中国，洗钱犯罪对于经济的破坏作用将越来越明显。未来几年将是中国反洗钱工作发展的重要时期，也是检验和完善我国反洗钱制度的重要时期。在分析国际国内反洗钱形势，总结国内实践经验的基础上，我们将进一步制定和完善反洗钱战略。一是进一步完善刑法对洗钱定罪。按照现行的刑法，洗钱罪只能针对第三者行为人，而不能针对上游犯罪嫌疑人。也就是说刑法并不认为上游犯罪人的自行洗钱行为是犯罪行为。这与我们通过打击洗钱制止上游犯罪的目标相去甚远。因此，我们要密切配合有关部门推动完善刑法的有关规定，遏制洗钱行为。二是完善可疑交易报告标准。按照现行报告制度，金融机构发现可疑交易必须向反洗钱部门报告。是否

237、属于可疑交易是按照规定的客观标准为主来判断的，因此，金融机构的防卫性报送比较普遍，造成可疑交易报告数量巨大，质量不高。今后我们将逐渐把以客观标准为主的可疑交易判断方式改为按主观标准判断为主的方式，以解决信息质量不高的问题。三是开展犯罪类型研究，防范系统性风险。当前，中国的金融业正面临转型与创新，新业务的发展，给金融机构带来了竞争力，但同时也增加了被犯罪分子利用的风险。因此，我们必须进一步加强对犯罪类型的研究，并将研究结果运用到实际的反洗钱分析中。四是加快特定非金融高风险行业反洗钱措施的研究与实施。犯罪分子不仅利用金融机构洗钱，也利用其他行业洗钱。这些容易被利用来进行洗钱的行业被称为高风险行业。

238、反洗钱监管就是要将这些高风险行业纳入监管范围，进行监测分析，并要求这些行业定期检查自己的业务和高风险客户，有无被利用的漏洞。一旦怀疑有人利用这些行业洗钱就要向反洗钱部门报告，从而建立起一张疏而不漏的大网。五是建立以防为主、严厉打击的有效反洗钱模式。防，就是金融机构及特定高风险行业要建立起一整套风险防范制度，包括客户识别，客户资料保存，报告制度，以及对客户有风险分类制度，对高风险客户、行业、地区的定期检查制度等，以减少被犯罪分子利用的可能。严打，就是利用我们建立起反洗钱信息系统，及时追踪犯罪嫌疑人的资金，从中发现并锁定犯罪事实，准确打击犯罪行为。作者：唐旭，中国人民银行反洗钱局局长。原载中国金融

239、2009年第5期金融业反洗钱监管模式及其启示童文俊一、风险为本的金融反洗钱监管模式的特点与演变风险为本的金融业反洗钱监管模式是当前国际上最新也是比较通行的监管模式。该模式以规范的监管程序，通过建立科学的风险评价考核体系，对监管对象的洗钱风险状况进行全面系统的前瞻性评估，了解和衡量被监管机构面临的洗钱风险类别和程度，关注其最大洗钱风险环节，采取主动的行动做好部署，防范现有的洗钱风险和潜在的风险，以维护金融体系的安全。风险为本的金融业反洗钱监管模式的特点在于贯彻了的“风险为本的方法”原则（Risk-based Approaches，RA）。RA是指反洗钱规制范围内的义务主体应当科学准确地评估本行业

240、、本单位、本部门面临的洗钱风险，有轻重、有主次地履行反洗钱合规（complying with）职责，以有效监控和防范潜在的洗钱行为。按照美国“金融犯罪执法网”（FinCEN）的概括，也可以简单理解为相关主体应“将最多的反洗钱合规资源投入到洗钱风险大的业务领域”。按照英国“反洗钱联合指导小组”（JMLSG）的总结，金融行业反洗钱的RA原则核心要求主要包括两方面：一是反洗钱制度体系必须能够充分反映与业务和客户相关联的洗钱风险；二是必须充分考虑真正的交易客户不在场时更大的洗钱及恐怖主义融资风险。风险为本的金融业反洗钱监管模式的实质是相关主体从风险管理（riskmanagement）的角度来组织实施反

241、洗钱工作，通过风险识别、评估、控制、检查和措施改进等诸多环节，将洗钱风险控制在主观风险容量和客观风险容限范围之内，以获得最大的反洗钱成效。金融行业最初的反洗钱制度建设并没有融入RA基本理念，只是一般性地规定了反洗钱行动特有的客户尽职调查、交易记录保存和大额及可疑交易报告提交等措施，采用规则为本的反洗钱监管模式。但是，金融机构提供的经营业务或服务商品多种多样，往来的交易客户形形色色，交易的方式和渠道日新月异，对应的洗钱风险也高低不一。反洗钱的日常工作如果不加分别、不辨主次地一概平均用力，则既会增加合规成本支出，又不一定能收到较好的效果。一些反洗钱国际组织在汇总分析相关数据资料以后，较早意识到了上

242、述问题，开始发出反洗钱制度要采取“风险为本的方法或手段”的原则建议，例如，反洗钱的“金融行动特别工作组”（FATF）“、巴塞尔银行监管委员会”（BCBS）、“国际保险监督官协会”（IAIS）、“国际证券委员会组织”（IOSCO）以及“沃尔夫斯堡集团”（Wolfs-berg Group）等组织的反洗钱文件均对此有所涉及。2001年“9.11”恐怖袭击发生后，国际社会越发认识到反恐怖主义融资的极端重要性，RA原则也随即被加入到反恐融资行动中。目前，英国、美国和澳大利亚等国金融行业的反洗钱实践已经开始贯彻RA原则。二、风险为本的金融业反洗钱监管的程序、内容风险为本的监管主要包括以下程序：全面客观地了

243、解背监管机构的情况，形成基本情况概览；对被监管机构进行全面的风险评估，摸清被监管机构的风险类别和风险程度；根据掌握的被监管机构的基本情况和风险评估结果，认真研究策划监管工作，对金融机构实行差别监管；根据金融机构的风险类别和风险程度，有计划地确定现场检查的范围和重点，实施有针对性的现场检查，并根据现场检查的结果，调整和更新被监管机构的风险评估结果；通过实施持续有效的非现场监管，对被监管机构存在的风险进行预警，并根据非现场监管的结果，调整和更新被监管机构的基本情况概览。风险为本的监管实际上是一个评估风险采取措施再评估风险再采取措施的持续不断的过程。这使监管者能够及时全面地掌握银行机构的风险状况及其

244、管理水平，进而有针对性地作出反应，使银行机构的风险被控制在可承受的范围，以维护整个银行体系的安全和稳定。在风险为本的监管制度下，非现场监管十分重要，并占据监管循环中的大部分时间。主要工作包括：一是收集监管资料、随时走访调查情况、跟踪落实监管意见等常规日常监督。监管部门建立了统计资料库，常规报表与资料通过电子化传输进入数据库，自动生成分析指标与分析报告格式，监管人员根据需要提取。二是按月或按季分析机构的反洗钱业务及统计报表。三是每年对机构的反洗钱状况及管理素质作全面性的风险评估。首先就金融机构的各项主要业务做出洗钱风险数量与风险管理的评估，然后总括机构的洗钱风险水平、方向及管理措施是否充足，对其

245、总体洗钱风险进行界定。全年及全面性报告比较全面，包括在风险分析基础上对认可机构重新进行评级，根据综合评级确定监管行动。四是与管理层进行特别的会面及周年审慎监管会议。会议在完成全面的非现场审查后举行，每年至少一次。目的是提高与机构管理层接触的机会，了解业务状况、前景及管控情况，澄清有关值得关注的问题，有助于制订未来的监管工作计划。五是与外聘审计师合作，并举行监管部门、机构管理层、外聘审计师参加的三方联席会议。与内部或外聘审计师进行合作讨论，是监管过程的重要环节。监管部门要求认可机构聘用的外部审计师定期提交关于机构反洗钱业务真实性与合规性方面的审计报告，并就机构在某一方面屡犯不改的问题进行专门审计

246、。三方联席会议一般在年度审计完结后进行。会议主要听取审计师工作情况汇报，对有关的例行工作进行讨论，重点对金融机构的洗钱风险管理办法及内部管控措施的质量进行讨论。让审计师承担部分监管工作，并承担一定的法律责任，可使监管者更超脱。在风险为本的金融业反洗钱监管下，现场检查对象为非现场监管确定的具有较高风险的金融机构。现场检查是作为持续监管方法之一，可以获取一手材料，体现了监管的主动性。对于评级较低的机构、怀疑有涉嫌欺诈行为以及需特别关注的事项，检查的频度可以酌情增加。监管部门依据非现场监管意见，针对机构反洗钱工作开展及风险状况“，量身定做”检查方案，并充分利用内审功能与审计结果，减少现场检查工作量。

247、现场检查侧重于评估重要业务的洗钱风险水平和银行的内部管控制度，关注不寻常信号对内部控制有效性的影响，以及可能带来的风险，而对抽查的业务面与业务量可弹性对待。现场检查报告本质上重在定性分析，而不拘泥于（但并非不必要）严格的定量分析，强调与风险相关的基础设施、管理过程、控制系统的分析，并对重大例外事项产生的原因进行重点分析。三、风险为本的金融业反洗钱监管模式的有效性与以往的监管制度相比，风险为本的金融业反洗钱监管在防范与控制洗钱风险，提高反洗钱工作有效性方面发挥着更为积极的作用。第一，风险为本的监管制度，贯彻了比较先进的监管理念。它认为有效的监管制度要能配合市场的发展。对机构的监管措施要适中，不应

248、过分。要避免出现过度监管，以致阻碍市场的发展，要让金融机构有足够的空间做出商业决定。作为监管机构，反洗钱监管部门责任是要制定准则，确保金融机构有足够的风险管理措施来防范洗钱风险。适当的监管指标控制和监管措施是必要的，但要有利于机构增强抗风险能力和提高反洗钱工作效率。第二，风险为本的监管制度，建立了一套科学的信息采集，加工处理，评估判断，现场校验，矫枉评估和作出监管决策的制度和操作程序，是将纷繁复杂的监管工作程序化、规范化的制度安排。它将反洗钱监管过程中定量分析和定性分析有机的结合起来，并为由“性”到“量”，再由“量”到“性”的转化铺设了简捷的桥梁。第三，提高金融机构反洗钱工作绩效。风险为本监管

249、模式可以准确了解金融机构营运时所面对的洗钱风险，提高反洗钱工作的绩效。风险为本监管不仅能够金融机构每项重点业务所面对的洗钱风险种类、风险水平及管理能力进行独立分析与评估，对各风险种类的风险状况及发展趋势进行单独评估，还能够对银行业金融机构的总体风险水平、风险管理能力及风险发展方向作出计量和评价，确保金融机构对所承担的风险采取足够的管理措施。第四，风险为本的监管制度，正确划分了金融机构所有者、经营者与监管者的责任。它认为，代表金融机构所有者的董事会、董事自身及高级管理人员是管理和控制洗钱风险的第一责任人，风险管控应成为董事会和管理层的重要职责之一贯穿其工作始终。否则即为失职。监管者的责任是评估金

250、融机构洗钱风险程度和管控风险的能力。通过发布指引和窗口指导等措施督促金融机构提高风险管控能力。因此它特别强调金融机构的公司治理和内部管控能力的建设。第五，风险为本的监管制度，为把有限的监管资源用在最迫切需要监管的标的上，提供了制度保证和操作规范，极大的提高了反洗钱监管效率。它强调及早发现在个别金融机构和金融业整体层面上逐渐形成的洗钱风险，将监管工作的重点集中于风险较高的机构和业务范畴，通过集中关注风险使资源运用集约化，将检查人员的资源集中于认可机构面对的最大风险环节，从而节省检查人员就个别机构进行全面检查所需要的时间；使监管人员可以更多地利用认可机构的管理报告资料，更清楚地了解认可机构的管理素

251、质、业务特点及面对的风险，有效降低了监管工作成本。四、风险为本的监管模式对我国反洗钱工作的启示（一）逐步推广风险为本原则国际实践证明，风险为本原则无论是金融机构对其客户、产品的反洗钱监管，还是反洗钱监管部门对金融机构和特定非金融机构的监管都是比较有效的。其最主要的特点是在比较有限的监管资源条件下，尽可能地实现监管效果的最大化。当然由于我国反洗钱工作起步相对较晚，法律环境和公众意识等方面较发达国家与地区有较大的不同，因此利用风险为本原则开展反洗钱监管需要一个循序渐进的过程。不过，风险为本原则的广泛采用是国际反洗钱监管的趋势之一，我国反洗钱监管部门应积极研究，有效加以利用。（二）以风险为本全面推广

252、反洗钱量化工作体系我国金融机构进行反洗钱工作时普遍感觉到很难操作，认为可疑交易报告标准太“模糊”，认为客户尽职调查太“随意”，认为反洗钱内控制度太“虚”。其实这些问题的根源在于金融机构未掌握“量化”这个方法。从德国的经验来看，德国人的严谨在反洗钱工作上的表现就在于量化。反洗钱的每项要求都有一系列的考核指标，日常工作中只需按指标进行分析，达到什么样的指标该怎么做一清二楚。因此，我国金融机构完全可以借鉴“量化”这种方法。大体思路可以这样：首先各机构要将反洗钱各项法规制度要求进行分解、梳理，特别是对客户尽职调查和可疑交易报告方面，各项要求应考虑的越细越好。针对各项要求对本机构的客户进行分类，分类的标

253、准是该客户涉及洗钱或其他犯罪可能性的大小。并根据分类确定不同的风险基数；然后，就本机构提供的各项产品和服务进行风险分析，将各类业务涉及洗钱的风险点一一列明，并划分风险等级，确定各级的风险参数；最后是建立一个数据结构（程序），将业务与客户结合起来，并结合工作实际对相关参数进行调整。整个反洗钱“量化”体系要求：所有可识别的潜在风险应置于充分的风险管理程序之下，风险参数（权重）应能体现风险的大小，所有的程序和参数应根据情况不断更新和调整。（三）以风险为本加强客户身份识别工作客户身份识别是反洗钱的基础工作，目前我国金融机构客户身份识别要求已在金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存办法予以明确

254、。问题是金融机构如何能够认真有效地开展客户身份识别工作。发达国家与地区的金融机构，特别是银行业金融机构普遍重视客户身份识别制度，并采取有效措施认真加以实施。从我们目前掌握的情况看，我国金融机构的客户身份识别工作多数还只是停留在表面的基础性工作，如客户在办理相关业务时，只是要求提供身份证明等文件，对客户的真实身份知之甚少，没有确定也无法确定客户的风险级别，更谈不上对高风险客户的重点关注。因此，今后监管部门要加强对金融机构客户身份识别工作的指导和监管，以风险为本督促金融机构采取切实措施提高客户身份识别的水平。（四）提升大额交易报告的处理能力大额交易报告制度是反洗钱工作的一项重要制度设计，有助于预防

255、和发现洗钱活动。虽然部分发达国家与地区如香港目前没有大额交易报告制度，但并不意味着大额交易报告制度不好。问题的关键是面对如此庞大的大额交易信息，我们是否有能力建立一个高效的处理系统和机制，提炼出大额交易背后隐藏的洗钱信息，我们的监管资源和监管能力是否可以企及这一目标。可疑交易的识别和报告工作是反洗钱工作的重点之一。香港可疑交易报告没有标准，香港联合财富情报组只是提供识别方法和一些案例，更多的是依靠金融机构的主观判断。内地对可疑交易报告的标准规定得比较详细，短期来看，有利有弊；长远来看，弊大于利，未来应该加以改进。原因是：由于我国的金融机构普遍缺乏反洗钱经验，有了可疑交易标准，使得金融机构容易识

256、别和报告可疑交易。但是，这个标准也使得金融机构产生了依赖性，主观判断能力下降“，机械”地报告可疑交易，产生大量的垃圾信息，不利于发现和挖掘真正的可疑交易和洗钱线索。更重要的一点是，可疑交易的识别是一个多因素、多变量作用的复杂劳动，更多需要主观判断，需要报告机构主动分析，而非客观标准所能穷尽。因此，从近期看，可疑交易客观标准可以规定的详细些；从长远看，要简化甚至取消可疑交易客观标准，更多地鼓励报告机构以风险为本的原则进行主观判断，同时增加报告机构的法律责任。（五）转变监管思路强化非现场监管自2003年人民银行开始履行反洗钱监管职责以来，主要采用了现场监管的方式，在全国范围内开展反洗钱现场检查，对

257、检查中发现的问题予以了处罚。这样做的好处是迅速将反洗钱工作推广到各银行业金融机构，极大地促进了银行业金融机构开展反洗钱工作的积极性。与此同时，片面强调现场监管和处罚的方式也带来了一定的负面影响。部分银行将反洗钱工作片面化、表面化，特别是在可疑交易报告方面表现的尤为突出。大量的防卫性报告将人民银行反洗钱工作人员时间大量占用，报告质量和效率低下。显然，反洗钱现场监管的方式出现瓶颈，下一步应转变监管思路，首先是应明确人民银行的职责定位。反洗钱法、人民银行法赋予人民银行反洗钱行政主管部门的地位，负责协调全国的反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测，制定或者会同国务院有关金融监督管理机构制定金融机构反洗钱规章

258、，监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况，在职责范围内调查可疑交易活动，履行法律和国务院规定的有关反洗钱的其他职责（反洗钱法第8条、人民银行法第4条第10款）。可以概括为：协调、督促和检查。显然检查只是人民银行反洗钱工作职责的一部分，协调和督促同样重要。当前就监管而言，人民银行法监管的重点应是督促和帮助金融机构建立起适合其组织体系的反洗钱工作机制。无论是反洗钱内控制度建设、客户尽职调查、大额和可疑交易报告、宣传及培训等等。只有被监管机构形成了一整套完整、高效的反洗钱工作机制，并在其指导下运作，才能更好地发挥金融机构反洗钱工作一线的作用。同样也能极大地减轻人民银行作为监管者的工作压力，使其能将更

259、多地精力投入到反洗钱工作协调、案件调查和工作研究上。（六）充分发挥金融机构反洗钱工作的主观能动性金融机构是反洗钱工作的核心和主力，没有金融机构的主动参与和支持，反洗钱工作无法取得实效。因此，我们可以借鉴香港一些做法，发挥金融机构在反洗钱工作中的主动性和创造性。一是构建金融机构反洗钱自我评估框架，鼓励金融机构发现不足并及时纠正；二是建立与金融机构反洗钱联络机制，搭建反洗交流与沟通平台，认真听取金融机构的意见，积极解决金融机构反洗钱工作中遇到的困难。三是充分利用金融机构自律机制，注意发挥行业协会的作用。四是在开展反洗钱监管中，正确处理监管与服务的关系，积极争取金融机构的理解和支持。作者：童文俊，经

260、济学博士，中国人民银行上海总部。原载管理观察2009年2月号反洗钱监管协调与合作研究边维刚 黄雪柳一、反洗钱监管协调与合作概述针对全球化形势下的洗钱风险管理，各国政府越来越重视反洗钱监管工作的协调与合作。反洗钱监管协调与合作的内涵是指在国家反洗钱行政主管机关的统筹组织下，相关金融行业监管部门在一致目标下反洗钱措施和监管行动、监管工具、监管方法的相互配合，使反洗钱监管政策整体上有效率。（一）反洗钱监管框架从狭义上讲，反洗钱监管是指反洗钱监管部门依法对金融机构反洗钱工作情况实施监督与管理的行为，一般包括以下几个方面的内容：反洗钱监管规则；反洗钱监管主体；反洗钱监管行为；反洗钱监管效应；反洗钱监管约

261、束。一个有效的反洗钱监管框架，需要以上五个方面的有机结合。由于金融体系结构、金融生态环境、金融企业文化差异等因素的不同，很大程度上影响了这种监管框架的组合。2003年中国人民银行承担国家反洗钱行政主管职责以来，我国反洗钱监管环境已发生深刻的变革，前五年反洗钱初创期的任务基本完成，在当前反洗钱工作正面临向纵深推进、全面发展阶段的战略转折时期，研究和推进反洗钱监管政策的协调与配合显得尤其重要。第一，在监管规则的制定上，应针对银行、证券、保险等不同金融机构的监管实施既有统一标准又有所侧重的监管政策；第二，在反洗钱监管主体上，既要强调人民银行作为国家反洗钱行政主管机关的统筹协调职责，又要注意发挥不同的

262、行业监管部门相应的反洗钱职能作用；第三，在反洗钱监管行为上，要结合不同行业金融机构的业务特点、洗钱风险和内控体系，在监管方式、方法和具体监管行动上区别对待，突出针对性；第四，在反洗钱监管效应上，要建立针对不同金融行业的微观主体日常反洗钱制度执行情况的定期评估机制，并采取科学有效的方法检讨与评估反洗钱监管的有效性；第五，在反洗钱监管约束上，由于反洗钱工作涉及客户隐私和商业秘密，为实现反洗钱与私法保护的合理平衡，需要对信息的流转环节和使用范围加以严格限制。（二）反洗钱监管协调与合作的理论依据不同金融监管主体（包括国内监管部门以及国际监管组织）之间由于监管理念、监管目标或者追求利益的不同，势必尽量制

263、定满足自身利益最大化的政策措施。然而，由于溢出溢入效应以及信息不对称等因素的存在，导致实际情况往往达不到预期目的，需要加强监管的协调与合作，增进监管的社会效果。事实上，反洗钱监管的协调合作与金融监管的协调合作在理论基础上是密切相关的。相关理论从不同的侧面反映了在当今经济金融形势下加强金融监管协调与合作的重要意义，主要包括政策溢出效应的政策协调理论、博弈理论、信息优势论以及监管者互相监督论。基于监管机会主义和有限理性的假设，监管者失误往往会造成灾难性的后果。承认监管者的机会主义和有限理性，也就是承认对监管者进行监督的必要性。各监管者之间只有建立沟通渠道，彼此协商，互相监督，才能尽力避免监管失败。

264、（三）反洗钱监管协调与合作的动因我国目前正逐步融入经济、金融全球化，面临的风险也在加大。特别是金融创新和跨国经营愈演愈烈，使洗钱风险跨市场和跨国界传导更加容易。因此，我们应保持高度的重视与警惕，采取切实的行动加强反洗钱监管的协调与合作，以减少摩擦成本，提高反洗钱监管效率。加强反洗钱监管协调与合作是有效预防洗钱活动的客观需要，也是有效整合监管资源、维护金融稳定的内在需求。洗钱具有很强的行业选择性，洗钱者会考虑成本和风险，尽量利用监管薄弱、成本较低的行业实施洗钱，一旦某一行业反洗钱力度加大，则转移至其他的行业，容易产生所谓的木桶效应。同时，随着互联网技术在金融领域的广泛运用，网上银行业务也迅速开展

265、，非柜台委托交易更为普遍，金融交易的虚拟化，使资金流动失去了时间和地域的限制，交易过程更加隐蔽，风险形式变换更加频繁，也更容易跨地区、跨国界传染和渗透，直接冲击金融体系的稳定性。此外，随着金融业综合化经营趋势的发展，跨行业的金融服务集团纷纷涌现，银行和证券、保险业的融合日益明显。当不同的监管部门从各自的职责出发实施反洗钱监管时，如果缺乏协调和沟通，就容易产生监管冲突与监管盲点，造成风险隐患。因此，各监管部门之间应当加强信息交流，强化对交叉性业务的联合监管，通过密切合作和相互配合，保证在现有监管体制框架下实现金融业的安全和稳健。二、反洗钱监管国内协调的现状与存在的问题（一）反洗钱监管国内协调的现

266、状根据反洗钱法第四条的规定，国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监管工作；国务院有关部门、机构在各自的职责范围内履行反洗钱监管职责；以上各反洗钱监管部门在反洗钱工作中应当相互配合，从而确立了我国“一部门主管、多部门参与和配合”的反洗钱监督管理体制。中国人民银行作为国家反洗钱行政主管部门，是反洗钱工作的主要监管者；而国务院其他部门、机构则从各自履行职责的特点出发做好某一方面的反洗钱监管工作，各监管部门只有紧密配合，协调行动，才能取得预期的成效。在各部门的共同努力下，目前我国已初步建立起多层次的反洗钱协调合作机制：一是建立政策层面的协调合作机制。2002年5月经国务院批准建立了反洗钱工作部际联

267、席会议，领导国家的反洗钱及反恐融资工作。从2003年5月起，联席会议的成员单位扩大到23个部委，并在2006年进行了充实和调整；二是建立了操作层面的协调合作机制。2004年4月，中国人民银行联合银监会、证监会、保监会、国家外汇管理局等单位成立了反洗钱监管合作机制，以协调和分配在金融业的反洗钱职责；三是建立地方层面的反洗钱协调机制。2004年起，各地人民银行与当地政府部门、金融监管部门等加强了沟通和协调，积极探索适合本地实际的反洗钱合作模式，纷纷建立了省级或地市级反洗钱联席会议制度和金融监管部门反洗钱协调机制，保证了各地反洗钱工作的有序开展。（二）反洗钱监管协调的困难和存在的问题我国反洗钱监管体

268、制客观上要求中国人民银行与其他负有反洗钱监管职责的部门、机构进行有效协调。然而，由于各相关部门的监管目标、政策工具、实施手段和工作方式等不同，仍有许多协调不畅的问题需要加以解决和改进。1.信息共享存在体制性障碍。一是监管信息互补性不强。目前，中国人民银行通过履行反洗钱职责获取的信息与金融监管部门收集的风险管理信息在交换上一定程度地存在体制性障碍，从而削弱了信息的互补性，最终影响了反洗钱政策的实施。二是监管信息沟通不足。信息不透明直接影响了全面、有效的反洗钱监管。在目前的监管体制下，人民银行既很难了解其他监管部门实施的监管情况，同时也很难了解金融机构的真实风险状况，容易导致监管真空和时滞。三是监

269、管信息使用限制不严。2.监管行动有效协调难度较大。虽然反洗钱法对金融机构设立反洗钱专门机构、制定反洗钱内控制度、开展反洗钱宣传培训等情况的监督检查以及违规处罚方面规定了交叉互补的职能划分，但由于监管协调机制未能正常运转，在缺乏有效监管协调的情况下，容易产生监管界限不清和责任不明的问题，出现监管重复和过度，更谈不上对金融控股公司、网络银行、跨业业务等协调监管政策和统一监管行动，必然会增加监管成本，降低监管效率。3.反洗钱监管协调缺乏足够的约束机制。由于反洗钱法对反洗钱监管部门之间的协调和配合仅作出原则性规定，导致监管协调缺乏责任约束，即使出现对有利的监管职能相互争夺、对交叉职能互相推诿的现象也难

270、以追究法律责任，监管冲突不可避免。不仅直接影响了监管决策的有效性，还在一定程度上损害了监管的权威性和公信力。三、反洗钱监管国际合作的挑战2007年6月28日，我国成为FATF（金融行动特别工作组）正式成员，这标志着我国反洗钱国际合作进入了一个新的历史发展时期，同时也意味着我国必须按照有关国际标准开展反洗钱和反恐融资工作，反洗钱监管面临国际化的挑战。1.如何提高反洗钱监管的协调水平。经济一体化和金融全球化的发展，使资金在全球范围内流动更加频繁和迅速。在提高了资源配置效率的同时，也使各种黑钱、赃款进行国际转移和清洗更为便利，反洗钱和反恐融资的复杂程度大为增加。洗钱的跨国性特征决定了反洗钱监管国际合

271、作的必要性和重要性。只有协调各国的反洗钱和反恐融资政策和要求，才能防止犯罪分子利用标准和规则的差异跨境处置违法所得。因此，我们必须按照“40+9项建议”的要求加强反洗钱监管国际合作，更好地预防和打击洗钱和恐怖融资活动。2.如何实现与国际标准进一步接轨。加入FATF后，我国就必须接受反洗钱和反恐融资的国际标准，并按照国际统一的规则开展自身的反洗钱工作。否则，一旦金融机构因涉嫌洗钱活动被有关国家监管机构关注，在国际业务交往中被作为高风险机构而受到强化审查，受牵连金融机构名誉和业务都将受到很大影响，甚至引发金融动荡。因此，需要进一步完善我国反洗钱监管法规体系，按照反洗钱国际准则来约束有关主体及其行为

272、，与国际标准不断接轨。3.如何提高金融机构对洗钱风险的管控能力。随着我国金融机构逐步“走出去”融入国际竞争，反洗钱和反恐融资制度已经成为国外监管部门审查的重要内容之一，对达不到FATF“40+9项建议”主要标准的金融机构不予批准设立申请。目前，我国金融机构反洗钱和反恐融资领域距离国际标准的要求还有一定差距，全面执行FATF“40+9项建议”中有关客户身份识别的核心标准存在相当难度，需要不断强化反洗钱和反恐融资的国际要求，督促金融机构完善内控制度，提高自身风险管理能力，真正做到审慎和稳健经营，有效规避洗钱风险。4.如何加强对跨境资金流动的反洗钱监控。在我国目前存在的各种犯罪活动中，跨境洗钱是当前

273、一个较为突出的问题。根据最高人民检察院和公安部公布的数据，高达上千亿元的贪污受贿款被洗出境外，给国家造成重大经济损失。同时，我国还面临着预防境外非法资金入境洗钱的问题。需要我们利用FATF这个平台加强反洗钱国际合作和信息交流，与国外监管部门建立行之有效的合作与协查机制，充分借鉴各成员国家在监控违法犯罪资金跨境转移的经验，促进反洗钱和反恐融资监管国际合作的深入开展。5.如何有效应对反洗钱政治化趋势。“9.11”事件以后，反恐融资在国际关系中地位日渐突出，一些国家依靠其特殊地位，将反洗钱作为实现其政治目的的工具。它们利用制定全球反洗钱和反恐融资规则推行其政治、经济和安全理念，反洗钱和反恐融资工作已

274、经成为国家间政治斗争的战略武器。这需要我们在推动反洗钱监管国际合作中更密切关注、警惕反洗钱问题上潜藏的国际冲突，更加有效地维护国家权益，为我国金融改革和发展创造有利的外部环境。四、加强反洗钱监管协调与合作的建议1.树立反洗钱监管协调与合作的正确理念。树立优势互补、信息共享、注重效率和风险为本的反洗钱监管协调与合作理念，对于共同防范和控制洗钱风险，增进国内和国际监管交流与合作、维护金融稳定与安全具有重要的意义。2.构建多层次、全方位的反洗钱联合执法监管体系。建立国家层面的反洗钱监管协调合作委员会，完善现有的反洗钱监管协调合作机制、发挥地方层面的反洗钱监管协调组织的作用，并建立由中国人民银行牵头的

275、反洗钱监管国际协调小组。3.加强对金融机构内控合规监管的协同力度。强化反洗钱内控合规建设既是金融机构履行反洗钱义务的要求，同时也是自身稳健经营与风险管理的客观需要。因此，对金融机构反洗钱内控机制及其执行情况应当与其他内部控制一体化监管，及时协调监管政策，互相通报监管实施情况。4.共同推行风险为本的反洗钱监管。反洗钱监管应以控制洗钱风险为目的，金融机构不仅仅是表面上遵守规则，更重要的是实质上的遵守。应针对金融机构的业务特点、风险管理和内控体系的不同，实施鼓励性、限制性等分类监管的措施。5.加强对大额资金跨境流动的联合监控。进一步完善反洗钱本外币、表内外、境内外联动监管的手段，采取有效的措施识别客

276、户的真实身份，严格资金流出流入的真实性审查，完善跨境洗钱风险的发现、评估、预警、控制和处置体系，形成预防和打击跨境洗钱犯罪的执法合力。6.加强对外资金融机构反洗钱监管的国际合作。由于外资金融机构的国际性以及业务的复杂性，在对其进行监管时不可避免会遇到监管政策及法律规定的冲突。需要加强与外资金融机构母国的反洗钱监管合作，协调反洗钱监管措施，降低反洗钱摩擦成本，妥善处理外资金融机构在反洗钱工作中规避法律的行为，共同维护金融体系的稳定性。7.重视对金融创新及业务交叉的反洗钱监管。跨业业务、网络银行、衍生交易等所带来的金融业务交叉，对反洗钱监管提出了挑战。由于金融产品分业的界限日趋模糊，交易过程的虚拟

277、性使其更容易传递风险。应加强反洗钱监管合作，共同防范通过创新金融工具洗钱的风险。8.积极参与国际反洗钱规则制定和修改。我国成为FATF正式成员，除了树立负责任大国形象外，还预示着我国有权参与制定国际反洗钱和反恐融资的规则。如何将国家利益转化为国际标准，从而有效维护国家利益，对中国自身是一种挑战。作者：边维刚，中国人民银行上海总部；黄雪柳，女，中国人民银行广州分行。原载上海金融2009年第2期基层央行反洗钱监管困境与路径选择朱米均洗钱具有严重的危害性，它不仅危及一国的金融安全，而且对经济建设和社会稳定产生极大的破坏作用。据国际货币基金组织统计，全球每年非法洗钱的数额约占世界各国GDP总和的5%，

278、达1.8万亿美元，且每年以1 000亿美元的速度递增。而每年发生在我国境内的洗钱规模则在3 000亿至4 000亿元之间。在我国经济与世界经济融合加深，经济环境发生新的变化的形势下，加强反洗钱工作，有利于维护金融体系的稳健运行，维护社会公正和市场竞争，打击腐败等经济犯罪，营造健康的经济发展环境。因此，对于作为反洗钱监管部门的央行来说，为了更好地推动我国的反洗钱工作，加强对基层央行反洗钱监管工作的研究，探讨基层央行反洗钱监管工作困境和相应的突破路径，显得尤为必要。一、基层央行反洗钱监管困境目前，我国的反洗钱监管体系日趋完善，已搭建起现场检查、非现场监管和行政调查三个框架的监管监测体系，能够全面评

279、估各金融机构的反洗钱合规情况以及防范和打击洗钱犯罪行为。但由于反洗钱工作涉及面广，面临的形势错综复杂，各项制度又是初步建立，在实际工作的开展中，基层央行的反洗钱监管工作在制度和现实层面都存在一些困境。（一）制度困境1.部分反洗钱法律条文缺乏司法解释，基层央行执行中存在一定困惑。一是在行政处罚方面。反洗钱法第三十二条规定了金融机构有符合该条规定的七种行为之一，而且情节严重的可以处二十万元以上五十万元以下罚款；致使洗钱后果发生的，处五十万元以上五百万元以下罚款。该条列出了七种应处罚的行为，但如何判断情节严重，并以上为处罚依据未有详细的规定与解释。二是在行政调查方面。反洗钱法第七条规定“任何单位和个

280、人发现洗钱活动，有权向反洗钱行政主管部门或者公安机关举报”，对没有调查权的地市和县市级人民银行来说，在履行反洗钱职责过程中有义务接受群众的举报，但如何证实举报信息的可信度？是不管可信度大小都向人民银行省会中心支行或分行移交，还是先行调查，觉得特别可疑后才移交？前者没有鉴别，人民银行省会中心支行或分行据此开展调查可能浪费大量的时间和精力，严重影响工作实效；若为后者，地市和县市级人民银行没有调查权又如何进行调查分析？对此，反洗钱法律法规并未明确。2.跨区域反洗钱调查程序存在时效性约束，有待完善。目前跨区域的调查程序是：人民银行省会中心支行或分行向总行提出协助调查申请，总行批准后将协助调查申请转到异

281、地人民银行，异地人民银行再据此开展工作。这种程序的优点是具有权威性，有总行的督促能使异地人民银行更好地予以协查配合，缺点是程序复杂、时效性差。案件调查对时效性的要求较高，很多调查都希望能在第一时间得到有关协查的资料，而人民银行总行对协查申请的批准有一个时限，若批准时限较长将直接影响到调查的效果。3.反洗钱工作协调机制不够顺畅，影响工作效率。一方面，反洗钱行政调查要涉及很多的单位和部门，尤其是公安、检察院、法院等部门，目前虽然人民银行与这些单位有“反洗钱工作联席会议制度”，但平时的运转并不是很顺畅，如基层央行向公安报送的案件中，公安由于各种原因立案率不高，这给基层央行的反洗钱工作带来很大的影响。

282、另一方面，反洗钱案件调查也经常需要借助支付结算系统、征信管理系统等人民银行内部的管理系统，但受制于各种原因，目前反洗钱尚未与这些系统进行联网，直接影响了基层央行反洗钱工作开展的效率。协调机制运行不畅，将很大程度上牵制基层央行反洗钱工作的有效开展。4.反洗钱监管体系存在风险漏洞，有待进一步整合完善。我国金融行业实行“一行三会”的分业监管体制，银监会、证监会和保监会分管银行、证券期货和保险类金融机构日常的监管，人民银行负责所有金融机构反洗钱方面的监管，由于反洗钱工作与金融机构的其它风险合规工作有着紧密的联系，对金融机构反洗钱工作的有效监管必须与其它风险合规工作相结合，鉴于权限所限，基层央行在反洗钱

283、工作中对金融业的监管难免出现漏洞。（二）现实困境1.反洗钱社会基础和政策环境滞后，制约了反洗钱工作的有效开展。首先，公众没有充分认识到开展反洗钱工作的重要性和紧迫性，全社会参与反洗钱的良好环境尚未形成。由于洗钱犯罪缺乏可识别的受害者，一般难以引起人们的注意，加上反洗钱举报带有很大的危险性，使得社会公众参与反洗钱的积极性不高。其次，由于消费习惯、社会信用状况等因素，公众依然偏好现金结算方式，为正确识别洗钱活动设置了障碍，给利用现金进行洗钱的活动留下了可乘之机。再次，部分财政、金融等政策的滞后甚至缺失成为反洗钱的障碍。近年来地下钱庄的洗钱行为增多，很大程度上是由于反洗钱与金融改革没有同步进行而造成

284、的。最后，由于个人及企业的外汇需求受国家有关政策的限制，而地下钱庄换汇和转款手续相对简单、快捷且费用较低，不少企业和个人成为地下钱庄的主要客户和供汇群体，导致地下钱庄洗钱犯罪活动屡打不绝。2.金融机构有效地识别客户身份存在一定困难，反洗钱监管实效受到影响。在日常反洗钱工作的开展中，金融机构在核实客户身份证件的真伪上遇到较大的困难，使基层央行的反洗钱监管实效受到一定的影响。主要表现在以下两个方面：一是有效身份证件种类繁多，而且大部分未公开防伪标准，金融机构一线员工辨别难度很大。目前我国法律规定的有效身份证件多达11种，但仅有居民身份证有公开的防伪标准，其他的都未公开或未完全公开，金融机构一线员工

285、难以辨别。二是证件鉴别渠道较为单一。除居民身份证可通过联网核查公民身份信息系统核实外，其余证件的甄别只能到发证机关进行核实，在实际操作中带来很大的困难。如目前利用虚假士兵证开立个人借记卡账户的情况时有发生，对于士兵证的真伪辨别，就给金融机构的一线员工带来很大的困难。3.基层央行反洗钱专业人员不足，反洗钱手段较为落后。一方面，反洗钱工作需要一批具有专业反洗钱人员，对各种洗钱行为有较深入的了解，能对可疑交易数据进行精准分析和判断，而当前央行反洗钱工作呈现一种自上而下的组织模式，越具有专业知识的人才基层越缺乏，直接导致基层央行因缺少专业人才难以有效开展工作。同时，由于反洗钱范围的广泛性，基层央行反洗

286、钱人员也需具备证券、保险等方面的金融知识和对先进金融科技的跟踪掌握能力，对银行、证券、保险等业务要有全面的了解，熟悉各类金融业务，特别是各种交易行为和流程，这对基层央行人员提出了更高的要求。另一方面，现行反洗钱手段不能适应反洗钱工作需要。目前，基层央行的反洗钱手段较为缺乏，面对金融机构日益采用的电子交易难以进行有效监管，而且具体操作起来也只能采用手工方式进行统计、搜集、检查，工作量大且效率低，监管的时间跨度和检查面也较狭小，时效性较差，难以有效防范洗钱行为。4.非现场监管项目填报存在理解差异，有待进一步明确和完善。我国的非现场监管工作已经开展六个季度了，但是部分金融机构还是对非现场监管报表中的

287、项目填报有认识上的偏差，如在“重新识别客户”表中，对于“行为异常”下“其中查实的”一栏，部分金融机构反映不明白其查实数目应是查实为“行为异常数”还是“所查实过的数”。此外，对于“金融机构客户身份识别情况统计表”中“新客户”数量的统计，有些保险公司按金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法规定，达到识别标准的才统计，而有些保险公司则统计所有新发生业务的客户，从而导致数据填报不准确。二、基层央行反洗钱监管困境突破的路径选择（一）突破制度困境的路径选择1.完善反洗钱法律法规，实行调查人员的派驻制。首先，针对基层央行在反洗钱日常监管过程中存在的困惑，人民银行可建议全国人大或最高法院尽快

288、出台关于反洗钱法的司法解释，彻底解决行政处罚和行政调查中存在的法律理解问题。其次，针对地市级及以下人民银行没有调查权的问题，人民银行可探索建立一支专业的反洗钱调查队伍，在地市中心支行实行派驻制，每个中心支行选拔两名以上懂金融、熟悉法律等专业知识的人员作为省会中支或分行的派驻人员，负责反洗钱的调查工作。2.完善跨区域的调查机制，简化协查程序。跨区域调查机制的建立可按照属地管辖的原则，由人民银行总行负责组织全国性和涉外的反洗钱调查，并协调跨省际的调查。人民银行各分支行需要跨省协查的，可由省会中支或分行相互直接请求办理，并同时将请求协查情况报总行备案，便于总行及时掌握和协调。3.充分发挥反洗钱联席会

289、议制度的作用，强化与公安部门在线索核查上的合作。一是进一步强化反洗钱联席会议制度的作用。基层央行应进一步加强与公检法、工商、海关等与反洗钱工作密切相关部门的沟通与联系，并建立定期情报和案件会商机制，共同研究反洗钱战略，磋商反洗钱工作的重大问题，形成强有力的部门分工合作的反洗钱机制。二是加强与公安部门在线索核查上的合作。人民银行与公安部门可成立反洗钱联合调查工作组，定期或不定期对可疑交易线索联合进行分析，确定调查的方向和要求，有重点地对可疑交易线索进行调查，确定公安部门提前介入线索调查的时机，并通过及时有效地行政调查获取涉嫌洗钱犯罪的证据，便于公安部门及时立案，防止洗钱资金及犯罪嫌疑人的转移或逃

290、脱。4.完善基层央行反洗钱监管体系，加大反洗钱监管工作力度。一是加强与地方银监、证监和保监部门的沟通协调，在各自的权限内加强对金融机构的反洗钱或其相关工作的监管，有效堵塞监管漏洞。二是健全基层央行反洗钱监管体系。根据反洗钱工作的需要和特点，完善各项监管制度，建立事中控制与事后监督相结合的防范体系，制定健全的执法检查制度，有效提升反洗钱监管质量和效率。三是加大反洗钱现场和非现场监管工作力度。基层央行应严格按照上级部门的工作要求，树立风险为本的监管理念，认真开展反洗钱现场检查和非现场监管工作，确保金融机构的反洗钱工作落到实处。对于屡查屡犯的金融机构，要依法查实取证，按照反洗钱法从严处罚，切实推动金

291、融机构做好反洗钱工作。（二）突破现实困境的路径选择1.营造良好的反洗钱社会和政策环境，规范民间融资。首先，要提高社会公众的参与意识，营造全社会共同防范、打击洗钱的良好氛围。反洗钱离不开社会公众的参与和支持，有效开展反洗钱工作，必须提高全社会的反洗钱意识，鼓励社会公众积极举报洗钱线索。其次，应加快金融改革，规范民间融资。金融监管部门应通过多种途径充分满足民间多层次的金融服务需求，鼓励民间资本参股进入各种所有制商业银行或组建民营银行，国有商业银行改革要面向市场，满足民间资本的投资需求和金融服务需求，从而规范民间融资行为。再次，应建立与金融机构反洗钱制度相衔接的政策体系。针对某些财政、金融等政策的滞

292、后甚至缺失的问题，结合反洗钱法律法规及经济发展的新特点、新变化进行系统的修改和完善。2.创建统一的客户信息管理服务中心，提高客户身份识别的有效性。具体可由人民银行牵头，协调反洗钱部际联席会议各成员单位，对个人身份联网核查系统、账户管理系统、征信管理系统、工商登记管理系统、组织机构代码信息系统、税收征管系统等进行资源整合，实时互联，建立统一的客户信息管理服务中心，实现基本信息资源共享，并持续、及时地更新有关信息。同时，建立反洗钱“黑名单”系统，收录联合国安全委员会、国际反洗钱组织以及我国发布的恐怖分子名单、高风险人员名单、高风险机构名单和高管政要名单等，并按规定授权给各反洗钱义务主体查询，以有效

293、解决各金融机构客户身份信息核对方面的问题。3.加大人才培养与科技创新，提高基层央行反洗钱监管水平。一是要优化资源配置，整合基层央行内部管理资源，选拔一批既懂金融、管理又懂法律、计算机、外语的人才充实到反洗钱队伍，建立定期业务培训和人才交流机制，提高基层央行反洗钱监管人员工作水平；二是对于目前的反洗钱从业人员，不仅要加强反洗钱法规、业务操作方面的培训，而且还应紧盯网络前沿技术，增加电子支付、计算机、英语等方面的培训，以实现对可疑交易数据的精辟分析和准确判断；三是要适时引进先进的管理手段，配备先进的技术设备，完善反洗钱软硬件设施；四是要通过加强内控建设推进管理创新，规范基层央行反洗钱工作流程，提高

294、基层央行工作科学性。4.分行业设立非现场监管报表，细化报表各项目的填报说明。由于目前的非现场监管报表是统一的格式，未区分银行业、证券期货业和保险业金融机构的不同行业特点，这样设计报表固然方便于我们统一的分析和汇总，但各行业的实际情况并不能在该表上得到完整的体现，而且统一报表下的部分填报项目不同行业会有不同的理解，导致数据填报的不准确，影响非现场监管的实际效果。因此，建议人民银行总行按照银行业、证券期货业和保险业金融机构的不同行业特点，分别设计非现场监管报表，同时对报表的每一个项目进行详细地填报说明，从而有效解决项目理解和填报上的问题。作者：朱米均，中国人民银行海口中心支行。原载海南金融2009

295、年第5期【调查统计】围绕中央银行的职能转变建立现代化调查统计体系张涛调查统计是中国人民银行的一项重要的基础性业务，自1948年开始编制第一张统计报表到现在，中国人民银行的调查统计工作已经走过了整整60年。在这60年中，调查统计工作由仅为计划资金部门统计“两张表”，发展到今天以货币和信贷收支统计为核心，以金融市场、资金流量统计以及各种制度性和重点调查为基础，以定性与定量相结合的经济金融分析预测为重点的高效、规范的调查统计信息体系；由仅仅向银行机构收集信贷、现金收支信息，发展到不仅掌握国内所有中、外资银行业金融机构的资产负债全面状况和各种专项统计信息，还掌握金融市场、资金流量、物价指数、企业财务状

296、况、居民资产结构及预期等多方面信息；由最初为综合信贷计划服务，发展到今天既为中央银行履行货币政策、维护金融稳定等职能提供系统的信息和智力支持，又为国际金融组织、国家各部委、金融机构等社会各界使用中国金融数据和金融信息提供全方位的服务；由提供简要的信贷、现金分析材料发展到以各种经济金融信息数据库为基础，多种经济分析模型和系统为手段，综合运用多种分析方法，围绕着我国货币政策和金融稳定，对国内外经济金融进行多角度、全方位的分析与预测，由附属于计划资金部门的金融统计岗位，发展成为具有统计调查、分析预测职能的专业调查统计机构。建立了比较完善的金融统计监测管理体系新中国成立之初，人民银行的主要任务是平抑物

297、价、打击金融黑市和支持经济恢复。调查统计部门围绕这个中心工作，定期向中央人民政府和国家领导人报送“货币发行简报（日报）”、银行业务报告表（旬报）以及其他相关材料。1951年实行了中国人民银行统计报告制度，定期按规定程序统计、编制、报送22种统计报表和2种统计电报。这些报表和材料基本上反映了当时全国的金银、外汇、利率的变动以及银行头寸松紧和货币投放情况，受到党和国家领导人及各级政府的重视，成为当时了解整个经济、金融状况的资料和进行决策的依据。1953年我国进入计划经济时期，随着国家银行体制的建立，中国人民银行成为全国的信贷中心、现金中心和结算中心，银行信贷计划纳入国家经济计划。这一时期，金融统计

298、主要是为综合信贷计划、现金计划服务，通过信贷、现金项目电报汇总编制信贷现金计划执行情况表，如实反映信贷收支、货币流通、企业流动资金使用和有关国民经济的变化情况，发挥国民经济的“信号站”和“晴雨表”作用。1979年改革开放以后，特别是1984年中国人民银行专门行使中央银行职能以来，金融统计为适应职能转变不断进行改革。1986年出台金融统计管理暂行规定，1995年、2002年两次进行了修订，基本形成了金融统计的法律框架。1994年10月开始按季编制和对外公布货币供应量统计数据。1997年人民银行对金融统计进行了重大改革，实行了“全科目”上报（即由原来商业银行报送各自设定的统计指标改为按照人民银行设

299、计的统一指标进行报送）。这次改革统一规定信息源与最终报表的归属关系，保证了各机构、各部门之间数据口径的一致性；加强了报表归口管理，减少对金融机构多头收取报表状况；在数据报送上统一了金融统计处理软件，大大提高了统计工作的电子化水平和工作效率；金融统计范围更加全面，数据源更加详尽，报表更加科学、严谨，电子化水平上了一个新台阶。2002年人民银行进行了本外币并表和实现了统计数据的归口管理，调查统计部门成为全行的信息中心。2003年修订的中国人民银行法颁布后，为与新的人民银行职能相适应，建立了金融业综合统计报表，反映金融业整体资产负债状况。此外，人民银行又先后新增了中长期贷款、助学贷款、下岗失业人员小

300、额贷款、房地产贷款、代客理财、涉农贷款等多项专项统计，较好地满足了各部门对统计信息的需要。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国民经济核算体系发生了根本性变化，由物质生产平衡体系（MPS）转为国民账户核算体系（SNA）。1989年中国人民银行多次会同国家统计局就建立资金流量核算制度问题，开展理论研究、方案设计和试编试算。1993年根据国务院有关精神，人民银行建立了资金流量核算统计制度，负责编制资金流量核算表（金融交易部分），1998年年初正式对外公布1995年以来的数据。2006年又开展了金融资产存量核算，并完成了20042006年中国金融资金存量核算表的编制工作。资金流量核算与资金存量核算一

301、起组成了完整的金融账户体系，填补了我国国民经济核算体系的空白。资金流量和存量表可以反映全社会资金总量、结构及在各个经济部门之间的分配及流动，全面描述各经济部门资金来源、运用状况，提高了我国国民经济核算体系的完整性和国际可比性，为宏观经济分析和金融发展规划提供了较全面的资金流动信息。20世纪90年代以来，随着我国金融体制改革不断深入，金融市场快速发展。为及时反映金融市场的发展变化，1997年中国人民银行建立了涵盖我国股票市场、债券市场、外汇市场、保险市场、票据市场的金融市场统计制度。通过上述卓有成效的工作和改革，人民银行建立起以银行系统会计信息为核心内容，以资产负债管理、现金收支、中间业务等为补

302、充的统一、灵活、高效的金融统计体系。该体系包括信贷收支统计、现金收支统计、外汇统计、货币统计、金融稳定统计、资金流量和存量统计、金融市场统计等。报表内容涵盖了境内中资金融机构、外资金融机构的本外币各类金融业务；报表的频度包括周报、旬报、月报、半年报、年报；报表反映了从银行到非银行金融机构、从间接金融到直接金融以及资金在不同部门、不同行业、不同企业之间分布的全貌。由此，人民银行的调查统计工作基本上实现了从服务于计划经济向服务于社会主义市场经济的转变，较好地满足了中央银行货币政策、金融稳定和中央领导及有关部门、社会公众对金融统计信息的需要。信息披露日益规范，披露频度不断加快，在数据搜集、加工、质量

303、控制、对外披露等方面基本符合国际标准，达到了国际货币基金组织关于“一般数据公布标准（GDDS）”的各项要求。建立了一系列经济调查统计制度中国人民银行履行货币政策和金融稳定的职责，需要对宏观经济部门各方面的信息进行收集、整理和分析，在此基础上研究经济总量与结构变动及发展趋势，为制定货币政策和实现金融稳定提供依据。1986年以来，调查统计部门先后建立了物价统计、工业景气调查、居民储蓄问卷调查、银行家问卷调查和进出口企业问卷调查等制度。物价调查统计制度。为了观察和分析社会总供求平衡状况和物价的变化，中国人民银行从20世纪80年代开展了物价调查统计工作。1985年2月，建立了集市贸易商品价格调查制度，

304、在全国30个大中小城市及县城，对粮食、肉禽蛋、水产、蔬菜、水果等5大类、15种集市贸易商品价格按月进行调查。1986年中国人民银行建立了企业生产资料购进价格调查统计制度，这项调查在全国31个大中城市进行，报价基点企业1 250个，调查规格品130种。在当时我国计划经济向市场经济转轨的过程中，这些调查为中央银行掌握市场货币流通状况起到了积极的作用。随着新的物价调查制度的建立，1993年1月集市贸易商品价格调查制度停止执行。1999年国内批发物价指数编制工作成熟后，企业生产资料购进价格调查统计制度也完成了历史使命。1993年，随着经济金融的改革与发展，中央银行在宏观调控中作用增强，货币政策决策迫切

305、需要既有一定先行性，又能全面反映物价状况，可用来度量通货膨胀水平的价格指数。在研究和借鉴国外中央银行工作经验的基础上，中国人民银行建立了批发物价指数调查统计制度，在36个大中城市、1 100户企业对791个商品进行布点调查。1994年1月开始试编国内批发物价指数。1998年调查城市扩大到100多个。2001年9月，为更确切反映该项调查的内涵，批发物价指数更名为企业商品交易价格指数，调查范围扩展到240个城市、3 000多家企业，商品样本增至1 250多种。2001年10月12日，人民银行开始按月向社会发布企业商品交易价格指数。该项调查商品样本覆盖面广，既包括投资品，又包括消费品，可与经济总量指

306、标相对应，同时，由于其采价环节靠前，指标信息时效性强，滞后经济周期时间短，成为中央银行判断宏观经济趋势，度量通货膨胀水平的核心指标之一。工业景气调查统计制度。在中国人民银行刚刚开始行使中央银行职能的初期，为了及时了解工业生产企业流动资金及主要经济活动情况，1987年在全国22个大中城市对425户国有大中型企业开展了企业生产经营状况的调查。1991年，根据货币政策决策的需要，在全国30个省、自治区、直辖市抽取了5 185户国有大中型工业企业，建立了5 000户工业企业经营资金状况调查月报制度。1992年又建立了5000户工业企业季度问卷调查制度。调查对象以国有大中型工业生产企业为主，还包括一些具

307、有相当经济规模，有代表性的集体工业生产企业及产供销一条龙的企业集团。1993年以后增加了部分合资、外资及股份制工业生产企业。调查内容由工业企业65个主要财务指标和问卷两部分组成。这一调查为中央银行判断、分析和预测经济运行情况提供了有力支持。储户问卷调查制度。为了及时了解居民家庭支出状况和心理预期变动，对储蓄存款的稳定性、阶层分布和变动趋势作出判断，人民银行于1993年建立了居民储蓄问卷调查制度，每半年在全国20个城市对1万名储户进行调查；1994年改为季度调查，调查城市增加到34个，问卷扩大到2万份；1999年对调查方法和问卷内容作了较大的修订，更名为城镇储户问卷调查。调查城市和储蓄所由依据城

308、市经济发展状况和调查条件确定，改为按分层随机抽样的原则和方法来确定，调查城市增加到58个。调查内容主要包括储户的储蓄动机与消费意向、对收入和物价的判断与预期、金融资产与负债状况以及储户基本情况四个方面。该项调查及时了解城镇居民的储蓄、消费、投资行为及心理预期的变动，为中央银行货币政策决策和调控宏观经济提供了依据。银行家问卷调查统计制度。为了把握银行业的景气状况，评价货币政策效果，更好地为制定货币政策和宏观决策服务，2004年年初，中国人民银行和国家统计局联合建立了银行家问卷调查制度，该项调查由人民银行具体组织和实施。通过对全国2 850余家中外资商业银行（含农村信用社）行长（主任）的问卷调查，

309、了解其对宏观经济形势、货币政策实施状况、信贷需求及投放以及银行业景气状况等的判断和预测。此项调查为中央银行掌握银行业发展动态、信贷供求变化以及货币政策决策提供了有价值的信息，同时也为社会各界了解银行业景气状况和货币政策意图提供了新的渠道。进出口企业问卷调查制度。2005年7月21日，我国改革了人民币汇率形成机制。为了及时跟踪掌握外贸进出口形势的变化情况，监测人民币汇率形成机制改革的效应和影响，为改革的顺利推进提供有力的信息支持，2005年8月人民银行建立了进出口企业问卷调查制度。最初调查频度为月度，在18个省、直辖市开展，这些省、直辖市进出口总额占全国的96%以上，调查样本企业1100多家，涵

310、盖10种企业性质、20个行业。2006年改为季度调查。2007年调查范围扩大到29个省、自治区、直辖市，调查企业扩大到1500多家，调查问卷内容包括进出口额、价格、订单、就业、盈利状况、议价能力等方面。建立了中央银行宏观经济数据模型和分析框架调查统计司成立以来，逐步摆脱了过去就信贷论信贷、就经济论经济的旧框框，紧紧围绕着经济金融工作的中心，以现代统计分析及预测的理论、方法为手段，逐步建立起一套符合中国实际的宏观经济金融分析预测框架。其中不仅包括传统的货币信贷总量和结构分析，还包括对消费、投资、储蓄等经济行为的分析；不仅有对宏观经济形势的整体把握，还有对部门经济、区域经济以及微观主体的分析和研究

311、；不仅有定期的月度、季度经济分析，还有对热点问题、敏感问题的专题研究；不仅有对经济现状的分析，还有对经济趋势的预测。多年来，各级调查统计部门根据经济金融形势的重大变化，对国民经济运行中的重大问题，经济金融形势和货币信贷变化进行调查分析和研究，完成了一大批有深度、有思路、有观点的调研分析报告，许多报告引起了中央领导的重视并作出重要批示，为人民银行宏观调控和领导决策提供了智力支持，在货币政策决策和维护金融稳定中发挥了重要作用。在经济分析工作中，我们不断完善统计分析预测方法体系建设，结合我国实际，研究开发了时间序列分析、企业景气分析等分析软件，逐步建立了一系列科学实用的经济信息数据库和经济分析模型。

312、2005年，调查统计司会同高校研究人员对国际上通用的X-12-ARIMA季节调整方法进行了本土化改造，使之成为符合我国实际的、能对春节效应进行调整的时间序列季节调整系统；2006年，中国人民银行与中国科学院管理决策与信息系统实验室合作研究开发了“中国宏观经济监测预警系统”，用于宏观经济动态分析及预测；2007年开发了“中国人民银行宏观经济时间序列数据管理系统”，对来自各机构部门的实体经济、货币信贷、金融市场、企业财务、景气调查、国际经济等经济金融数据进行统一管理，整合现有的国内外经济金融数据资源，来满足中国人民银行经济金融分析、货币政策和金融市场监测及金融稳定分析的数据需求，成为中国人民银行经

313、济分析工作中不可缺少的数据处理工具，为中央银行对经济、货币政策的定量分析工作提供了重要的支持手段。建立了较为完善的组织机构和高素质的调查统计队伍随着人民银行职能的变化，政策决策支持系统在人民银行各项工作中的地位日益突出。1986年，金融统计岗位从计划部门分离出来与调查研究岗位合并，组成专门从事中央银行统计调查分析工作的部门-调查统计司，随后各省（自治区、直辖市）陆续建立了调查统计组织机构。目前各省（自治区、直辖市）设有调查统计处，地（市）设有调查统计科，县（市）设有统计分析岗。1991年，中国人民银行在南昌召开了第一次全国调查统计会议，确立了中央银行调查统计工作的基本框架和工作目标。随着调查统

314、计业务的发展，调查统计组织机构逐步完善，调查统计队伍不断扩大。多年来调查统计部门始终把提高干部队伍整体素质放在重要位置，通过举办业务培训班和进修班、出国考察学习等方式，不断提高调查统计人员理论和业务素质，初步形成了一支具备较强政治素养、敬业、务实、开拓、进取的调查统计队伍，成为中央银行调查统计工作不断向前发展的组织保证和坚实基础。作者：张涛，中国人民银行调查统计司司长。原载中国金融2009年第2期建立金融统计信息共享协调机制周逢民一、现行的金融统计制度存在的问题人民银行没有统计检查职能，不符合法律上权责一致性原则。2003年12月27日修正的中国人民银行法赋予中国人民银行对金融业的统计、调查、

315、分析和预测职能，然而却没有同时赋予中国人民银行金融统计检查职能。由于人民银行开展统计检查的责权等相关规定不明确，使得各级人民银行分支机构在金融统计执法检查过程中行政主体资格频遭质疑，不利于各项金融统计制度的贯彻落实和人民银行准确把握宏观金融的运行状况，大大影响了人民银行宏观调控职能的充分发挥。目前的金融统计范围过于狭窄。目前由于各级人民银行所反馈的各项指标数据只限于存款类或非存款类金融机构数据，统计指标的建立未涉及证券业和保险业等其他金融领域，造成长期以来人民银行所公布的金融统计信息不全面，有关证券、保险业的数据获取较为困难，从而加大了金融形势分析工作的难度。现行的中国人民银行法中没有明确“一

316、行三会”间有关统计信息共享的法律协调机制。近几年的实践表明，各金融业监管机构之间存在严重的信息壁垒问题，造成金融业重复监管或局部监管缺失等突出问题，不利于综合化经营的全面监管和金融业系统性风险的防范。二、修改相关法律金融统计内容的必要性中国人民银行行使金融统计检查职能，有利于明确各级人民银行分支机构的行政主体资格。金融统计检查应该成为人民银行对金融机构实施金融管理的基本方式之一，通过开展金融统计检查可以依法强化金融统计工作，有效规范金融统计行为，纠正金融机构利用统计及统计报表弄虚作假的问题，确保金融统计数据的及时、准确、真实和完整，从而进一步提高统计数据的真实性和规范性，维护统计工作的权威性和

317、统计制度执行的严肃性，促进金融统计工作质量的提高。扩大金融统计指标范畴，将会使金融统计指标更加完整、系统。人民银行负责对银行业、证券业和保险业等整个金融体系的金融数据统计工作，使金融统计数据真正成为人民银行开展各项工作的基础，为政府部门、金融部门乃至社会公众提供翔实完整的金融运行情况及证券业、保险业相关指标，为更深入、全面、客观地分析金融形势，制定和贯彻货币政策、维护金融稳定提供准确、全面的统计信息。建立“一行三会”间有关统计信息共享的法律协调机制，是更好地实施宏观调控，促进国民经济健康发展的客观需要。中国人民银行法中明确建立“一行三会”间的信息共享机制，可以有效整合各方力量，提高工作效率和质

318、量，更好地发挥现有金融监管模式的作用。人民银行定期召集金融机构召开经济金融形势分析会议，从而能够紧密跟踪经济金融发展态势，掌握各项存贷指标的变化原因和趋势，及时听取各方面的意见和建议，提升金融统计分析质量，形成良好的信息沟通和交流机制，切实提高“一行三会”模式的监管水平。同时，“一行三会”监督模式已运行多年，各分支机构在长期的金融统计工作中积累了大量的经验，修改完善中国人民银行法中金融统计相关内容的时机和条件均已成熟。有利于全面落实人民银行新“三定”规定。新“三定”规定在金融统计方面赋予人民银行“制定和组织实施金融业统计制度，负责数据汇总和宏观经济分析与预测，统一编制全国金融统计数据、报表”的

319、职责。在这样的国家战略大背景下，修改和完善中国人民银行法中金融统计相关内容便是大势所趋，是全面落实人民银行新“三定”规定的重要一步。三、工作建议建议人大修改中国人民银行法中金融统计相关条款内容，明确人民银行金融统计检查职能、扩大金融统计指标范畴、建立“一行三会”金融统计信息共享的法律协调机制。具体如下：明确人民银行行使统计检查职能，充分考虑到各类金融机构的实际业务情况，建立可操作性强、监督力度大的统计检查制度，使得统计检查实施过程中每项执法行为都有明确的法律依据；扩大金融统计范围，将证券、保险业纳入金融统计范畴。在修订统计指标体系之前，要在试点地区确认金融业全科目指标体系和采集流程的可行性和科

320、学性。建立“一行三会”间有关统计信息共享的法律协调机制，明确人民银行的主导地位，确定各方的权利义务，形成良好的信息沟通和交流机制。作者：周逢民，全国人大代表、中国人民银行哈尔滨中心支行行长。原载中国金融2009年第6期【国库业务】国库业务代理机构监管工作中存在的问题及应对措施顾文欣国库监管是国家预算监督的重要组成部分，在保证预算资金安全完整、促进国家预算计划的顺利执行等方面发挥着重要作用。随着国库业务的发展，商业银行作为国库业务代理机构（以下简称“代理机构”）越来越多地参与到国家预算资金的收纳、拨付等环节当中，对国库监管工作提出了更高的要求。一、国库代理业务发展现状（一）国库代理业务范围不断扩

321、大近年来，由于国库业务种类不断增多，国库代理业务的内涵和范围不断扩大。除国家金库条例以法律形式明确了商业银行代理国库业务和国库经收业务外，根据非税收入收缴管理制度改革相关要求，非税收入也正成为国库经收工作的一部分；财政国库集中收付业务改革后，商业银行作为集中收付业务代理行承担起部分财政性资金收付与清算的职责。（二）人民银行的监管力度不断加大央行职能转变以来，国库地位不断提高，对代理机构的代理水平提出了更高的要求。以大连市为例，人民银行国库加强对代理机构的监督检查力度，每年对代理国库开展一次专项检查，对代理支库和代理乡镇金库检查面达100%和30%，检查与辅导相结合，有效地控制了国库资金风险；自

322、2005年国库集中支付业务试点至目前全面推广，每年对集中支付代理银行的检查面达100，不断提高代理银行的服务质量和代理水平；大连市重点经收处73家，根据总行要求，2007年起加大国库经收业务检查力度，制定系统的检查方案，计划3年内完成一次全面检查，以推动全辖国库代理业务向规范化方向发展。（三）代理机构对国库代理业务重视程度有所提高随着对代理机构监管力度的逐步加强，代理机构及其管理行对国库代理业务正逐步向“系统化管理”转变：大部分代理机构将国库业务纳入自身合规、风险管理和监管体系，加强业务的事前、事中控制；管理行能够指定专门部门和人员负责国库业务的管理、检查和辅导，将国库代理业务的考评结果纳入自

323、身系统考评范畴。（四）国库代理业务的电子化程度不断提高2003年开始，全国地市级以上国库陆续加入现代化支付系统，人民银行国库与代理机构之间建立了以支付系统为核心、同城票据交换为补充的资金汇划清算体系，使国库资金汇划、支拨、清算更加高效、快捷。随着横向联网系统的推广运行以及财政国库集中支付管理系统、非税收入收缴管理系统的投入使用，国库、代理机构及其他相关部门之间的国库业务信息处理网络正逐步搭建起来，实现了信息通畅、资源共享，提高了业务处理质量和效率。二、国库监管工作中存在的问题（一）制度缺位降低国库监管的权威性和严肃性代理机构属于外部监管对象，人民银行应当依法行政实施监管，但实际工作中却存在法律

324、盲区。一是国库监管法律定位模糊。目前，国库对国家预算收支执行实施全面监督没有得到国家法律、法规的充分认可，监管的职责分工与监督范围界定不明，客观上造成国库部门监督定位不准，监管职能弱化，形成内控外放的监管格局。二是监管依据缺乏权威性和系统性。对代理机构监管的依据除商业银行、信用社代理国库业务管理办法以“中国人民银行令”的形式发布外，大部分都是人民银行内部文件规定，并没有上升到法律层面，国库监管显得“底气不足”。三是监管处罚依据不充分。目前对代理机构违规行为进行处罚的依据主要有金融违法处罚办法和商业银行、信用社代理国库业务管理办法，但对国库业务违法行为界定不够具体，缺少对国库集中支付业务违规行为

325、等的制裁措施，存在制度空白，且未对如何实施处罚程序作具体规定，不能满足业务发展的需要。（二）国库监管信息化建设滞后，监管手段落后目前国库监管无论是柜面监督还是现场检查普遍采用手工操作的模式，国库业务软件开发落后于国库业务发展的需要。面对预算收支规模迅猛增长、预算收支科目分类越来越细、国库业务种类不断增加、业务量成倍增长的现实状况，监管工作仍采用手抄笔算的原始方式完成数据的提取和分析工作，不能进行有效过滤和科学处理，不仅监管效率低下，而且无法动态开展国库资金风险分析工作。另外，国库集中支付系统、非税收入征缴管理系统、横向联网系统的运用加快了国库代理业务电子化进程，国库纯手工操作的监督模式不改变，

326、就无法完成对这些系统的利用和监测，国库监管的及时性、准确性和灵敏性就难以保证。（三）对代理机构监管尚未形成监管合力一是未与财税等相关部门建立有效的联合监管机制。财政、税务、国库等部门在预算资金收纳、支出等环节各司其职，由于未建立联合监管机制，人民银行依靠自身力量单独行使国库监管职能，不能完全掌握相关信息和线索，国库监管工作难以充分有效开展。二是代理机构管理行尚未充分履行管理职责。近年来，虽然管理行对国库代理业务加强了管理，个别管理行也开展了一些例行检查和培训，但仅限于发现问题后被动督促整改，其管理职责在国库代理业务中尚未充分发挥作用。三是代理机构自身不能有效履行监督职责。实际工作中，代理机构经

327、常存在内控制度执行不严、为违规业务“开绿灯”的现象。究其原因，主要是利益机制的干扰，缺乏监督反映的主观能动性。例如，在纳税等意义上财税部门是商业银行的监管部门，商业银行代理国库业务时，不能有效抵制不合规的拨款、更正等业务，存在柜面监督不力的现象；同样，代理集中支付业务时，预算单位的满意度是对商业银行代理情况考评的一项内容，商业银行面对预算单位的不合理要求难以客观、超然地拒绝。（四）对代理机构的检查缺乏统一标准对代理机构开展现场检查是国库现场监管的主要手段，也是人民银行依法行政的重要组成部分，但在检查工作中存在诸多问题。一是检查标准不统一。各代理机构的系统设计、业务处理流程不尽相同，导致代理业务

328、科目设置、操作流程及制定的管理制度、考核办法等内容参差不齐，给检查工作带来一定困难，使国库监管失去了应有的衡量尺度。二是评判标准不统一。检查工作习惯运用传统的思维和检查方式、方法去分析和判断问题，监管思维偏重个人经验和感性评价，缺少量化指标的运用，尚未建立规范科学的评价体系。三是检查程序和方案不统一。对代理机构开展检查是人民银行依法行政的重要组成部分，但各级国库开展检查自行制定检查程序和方案，存在不一致、欠规范、随意性强的问题，影响国库监管的严肃性。（五）整改执行不力，弱化国库监管有效性开展国库代理业务监管工作的目标是规范代理业务，不断提高代理机构的服务水平和代理质量。随着代理机构对国库代理业

329、务重视程度的不断提高，对发现问题的整改力度不断加强，但在实际工作中仍存在对监督结果处理不力的情况。究其原因，一方面，有些问题的整改如科目的设置依靠代理机构自身无法解决，需要商业银行总行的支持与配合；另一方面，存在国库制定整改措施和方案后，没有对整改进行跟踪落实的情况，影响了国库监管职能的有效发挥。三、相关应对措施国库业务代理机构是现阶段我国国库体系的重要组成部分，对实现财政收支、促进财政资金有效循环发挥着积极的作用。目前应从以下几个方面采取监管措施，提高代理机构工作水平。（一）完善国库监管工作的制度环境国库监管工作具有政策性和专业性的特点，必须有法可依。一是明确国库监管的法律地位。赋予国库独立

330、行使监管职能的权力，明确划分国库在监管方面的权责，增强国库对地区差异性问题的监管建议权。二是以法律形式对当前各项国库监管工作的规范性文件进行整合，确保监管依据既具有前瞻性又具有现实性，提高国库对外监管工作的权威性和严肃性。三是将集中支付代理银行的审批工作纳入行政许可范畴，避免出现制度漏洞，树立央行依法行政良好形象。四是制定对代理机构违规处罚办法，明确代理机构的违规责任、国库的监督处罚权力及具体的实施程序，确保国库监管处罚有法可依，避免出现法律纠纷。（二）大力推进国库监管信息化建设一是开发国库监管信息系统。加强国库监管科技手段的创新，开发与国库会计核算系统运行相配套的非现场监管信息系统，改变单一

331、传统的手工监管方式，将非现场监管作为日常监督的基础。其中开发国库代理业务监管模块，建立科学的评价体系和趋势分析模型，实现资金风险的动态分析，做到事前预警，有效地监督预算收支的执行。二是强化对现有信息系统的追踪监管。将国库电子化监管引入现有横向联网、集中支付等信息系统，对国库资金运动过程进行实时、动态的监测和分析，加强对代理机构的业务监控，提高监管实效。（三）拓宽监管主体范畴一是与相关部门开展联合检查。与财政部门对国库集中支付业务进行联合检查，可以从预算单位和代理银行两个方面规范财政性资金支付与结算行为；同税务、海关等部门索要相关征缴信息或邀请相关人员参与国库经收业务检查，确保信息通畅、检查事半

332、功倍，扩大国库监管对外影响力。二是建立人民银行和代理机构管理行共同监管新机制。人民银行应加大年审检查力度，定期通报和交流代理机构工作情况，管理行应制定本行国库代理业务操作办法、业务流程及考核办法等，建立日常化、专业化的检查与辅导机制，注重经济效益的同时着眼社会效益，共同促进代理业务的规范发展。（四）优化检查手段，提高监管实效一是现场检查与非现场监管相结合。现场检查之前，应通过非现场资料和线索加强对代理机构管理工作的关注，了解代理机构及其管理行相关内控制度制定及执行情况、业务流程设计的合理性、业务培训和检查的开展情况等管理措施，有利于检查工作有针对性地开展。二是从总行角度制定统一的国库检查工作程

333、序和方案，体现国库监管工作规范性和科学性。三是检查不应是对事后监督工作的重复，应跳出“埋头翻传票”的思维定式，将检查重点向规范操作、业务指导、维护资金安全等方面转移，对国库代理业务处理的合规性，内控机制、风险控制和各项规章制度落实情况进行监督。四是现场检查方式应从常规性检查向针对性检查、突击性检查转移，督促代理机构实现代理业务合规性的日常化。（五）把握监管连续性，增强整改实效除了通过现场辅导、下发通报、进行处罚、约见谈话等方式处理检查结果，进一步提高被查单位的重视并及时整改外，国库部门还应注重历次检查的连续性，将上年检查发现问题的整改情况作为当年检查的必要内容，或者专项开展“回头看”或“飞行检

334、查”，督促代理机构及时有效进行整改，力争发现的类似问题不再发生，对于屡查屡犯的单位，加大处罚力度，直至取消代理资格。作者：顾文欣，中国人民银行大连市中心支行。原载金融会计2009年第1期美国财政集中收付制度及其对我国的启示王鹏程 刘 斌一、美国财政集中收付制度概述（一）机构与管理美国与国库业务相关的机构涉及总统预算管理办公室（OMB）和财政部所属的国库局、会计局等部门。OMB由财政部内部机构演变而来，目前是直接向总统负责。其与财政部之间的大体分工是：OMB主要负责编制联邦预算，具体的预算执行由财政部负责。但是近年来，OMB除编制预算外，还开展项目评估以及政府机构设置和人员办公效率的评估。为完成

335、任务，OMB设主任和副主任各一名，两人有特定的分工，其中副主任更多地关注与开支预算执行有关的事项，其直接领导的处室有：首席财务官、财务管理处、规章调节处。财政部下属的国库局负责经营管理公共钱财的收付和保管。联邦储备银行及其分行经指定为该局的代理人，受理汇入财政部的款项，并办理应由国库局付款的支票兑现。财政部下属的会计局主要负责制定联邦政府的统一会计制度和报表制度，并设有一套账目簿记系统，用以控制联邦政府的收支款项。在此基础上，该局负责编制定期的财务报表，同时负责签发用于联邦政府开支的支票，付款人是国库局。（二）国库账户设置美国联邦、州和地方政府实行国库单一账户制度，所有财政资金由财政部（局）集

336、中管理。如联邦政府财政资金实行基金或账户式管理。全部财政性资金划分为不同的基金：一类称为联邦基金，包括：一般基金（占预算的大部分，其收入和支出之间没有必然性的联系，几乎所有的所得税、特种销售税和国债收入都归于一般基金，其支出项目主要有国防、公债利息及联邦政府机构的日常开支。预算赤字集中在一般基金）、专用基金（用于特定用途如环境保护的资金）、公用企业基金（用于按照法律规定进行商业动作的企业）、政府基金（用于政府内部机构之间运作的资金）。另一类称为信托基金，是政府为特定目的而建立起来的特别基金，包括社会保障、医疗保险、退休职员、退伍军人、高速公路、机场和空运等几大项。其资金来源主要是各项专项税收。

337、在划分不同类型基金的同时，国库支付系统为每个预算单位建立一个单独的账户，并根据该预算单位的各项拨款法案，建立子账户。（三）国库报解支付程序美国预算执行中的资金调度和运作由财政部（局）负责，美国联邦、州和地方政府都建立了高度电子化的国库支付系统，由财政部（局）集中管理。财政部在各银行都有两个账户，即收入户（存款户）和支出户。纳税人纳税时在自己的开户行就可将税金直接划入财政存款户。由于银行间已实现了联网，财政部和联邦储备银行随时都可了解到财政收入的情况。财政部根据总统预算管理办公室的预算安排，将资金由存款户划入支出户，办理预算拨付。美国联邦财政支出的40%是通过政府采购方式，由财政部直接支付给商品

338、或劳务的供应者，其他各项支出也通过国库单一账户实行库款直达。国库对每项拨款法案支出限额，按时间或项目进度将资金从各联邦基金或信托基金中划出，分别拨付到支出单位的分账户及其子账户。当支付行为发生时，再从子账户中支付。由于计算机网络的完善，财政部可以按天编制资金平衡表，当预算资金收不抵支时，财政部可以根据国会核定的债务额度，按资金缺口的时限和当时的银行利率，灵活地确定债务种类、期限和利率。二、美国财政集中收付制度对我国的启示和借鉴（一）设立财政国库管理机构国库在监管国家财政资金过程中所扮演的角色和发挥的作用，直接决定着一国国库管理体系的性质和效率。在我国现行的中央银行国库代理制下，国库仅仅扮演着政

339、府财产保管者和出纳员的角色，财政资金使用效率难以充分发挥。因而，建立一个相对独立的国库机构，赋予国库财政管理的职能，成为实行国库集中收付制度、提高我国财政资金使用效益的重要前提。本着一级财政设立一级国库的原则，国库管理体系可以按以下模式建立：在人民银行总行设国库局，在省会城市设分局，在非省会城市中心支行设中心分局，在乡镇营业所或信用社设经收处，各级国库局实行垂直领导，编制单列，经费单列。各级国库机构应凭借其掌握的准确和及时的收支信息优势地位，对财政资金收支活动展开全方位的管理和控制，以促进财政资源的优化配置。（二）建立国库单一账户制度财政集中收付制度的核心是通过国库单一账户对政府资金进行集中管

340、理。为此，要取消征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡账户和各预算单位自设的预算外收入账户，由财政部门在中国人民银行建立国库单一账户。国库单一账户包括收入账户和支出账户。在国库单一帐户下，按不同类型支付的资金性质和预算单位建立分账户。预算单位的日常支付业务，通过财政部门在代理银行为预算单位开设的账户运作。该账户每日结清，保持“零余额”。考虑到改革的渐进性，对暂未纳入预算管理的财政收支，按政府预算级次由财政部门在商业银行开设预算外资金专户管理。随着改革的深化，再过渡到完全意义上的国库单一账户制度。需进一步推进我国预算编制改革，细化预算编制，全面推进部门预算制度。其次，需建立相对独立的国库会计核

341、算系统。（三）建立国库支出管理系统在建立国库单一账户的基础上，对预算支出部门和用款单位的每一项支出实行监督管理。当支出部门购买商品或劳务发生实际支出时，由财政部开具支付令，通过国库单一账户，直接将资金支付到收款人账户上。（四）在财政资金管理上引进市场机制改革国库实施细则中的中央银行对财政资金的无偿管理办法，实行中央银行对财政存款计息，财政部门对中央银行经理国库的业务支付手续费的有偿管理办法，可以有效的防止征收机关、金融机构压占国库资金，刺激央行将国库存款的使用同央行的利益和货币政策密切结合。（五）加强责任制约机制各支出部门在履行支出责任时，负责签发付款凭证，经国库支付机构审核确认后方办理。各支

342、出部门和单位的所有支出均由国库管理部门集中签发国库支票，直接支付给债权人。按有关法律法规划分国库支付机构和各部门、各单位的责任，并对支付人员规定明确的奖罚办法，增强其责任心。财政部门要加强对预算单位使用资金的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度，财政国库部门要定期对国库支付执行机构的相关业务进行审计；中国人民银行国库部门要加强对代理财政支付业务的商业银行的监控；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查。其次，要修订和制定相关法律法规，建议国家尽快出台国库法，按市场经济和财政金融体制改革的要求，修改完

343、善国库条例和实施细则，对国库的权限、职责范围、国库体制重新界定。（六）建立现代化财政管理信息网络系统为配合财政集中收付制度的实行，必须在财政预算部门、人民银行国库部门、税务部门、国库代理行以及预算支出部门之间建立财政管理信息网络系统。主要包括：预算编制系统和预算执行管理系统，以保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统，以监控税收入库情况；国库现金管理系统，以及时反映国库每天的收支和平衡情况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；债务管理系统，全面反映国债发行、偿还和余额情况；电子化银行清算系统，以缩短财政资金拨付时间。作者：王鹏程，山东科技大学；刘斌，兰州大学政治与行政学院。原载商业时代 2008年第29期说 明：统一了体例，订正行文中的个别词语；有些文稿内容及标题或有删节或有改动。从略所有文前“摘要”、文后“参考文献”。策 划：翟 皓统 筹：张伯玉顾 问：王 勇资料检索：张伯玉 李雁春 翟 皓责任编辑：翟 皓2