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1、对生态补偿政策的几点思考李克国代伟( 中国环境管理干部学院河北秦皇岛0 6 6 0 0 0 )摘要：生态补偿是指对损害环境与资源的行为或产品进行收费，对保护资源与环境的行为或产品进行补偿或奖励，对因生态环境破坏和环境保护而受到损害人群的补偿，以刺激市场主体自觉保护环境生态补偿政策的理论基础包括：环境资源价值理论、经济外部性理论和公共产品理论破坏者付费、保护者受益、受益者补偿、公平性、政府主导与市场推进相结合、分步推进是生态补偿的基本原则我国实施的生态补偿政策主要有：财政补偿，流域内部补偿、征收生态环境补偿税费、市场方式补偿、异地开发补偿、国家间补偿中国的生态补偿政策存在观念、法律、技术、经济等
2、方面的障碍需要加强生态补偿政策的宣传教育、加快立法进程、加强理论研究、完善技术保障体系、总结推广试点经验等措施生态补偿是指对损害环境与资源的行为或产品进行收费，对保护资源与环境的行为或产品进行补偿或奖励，对因生态环境破坏和环境保护而受到损害人群的补偿，以刺激市场主体自觉保护环境，促进环境与经济协调发展的目的。建立生态补偿政策可以将环境效益与经济效益有机统一起来，让生态保护的受益者支付相应的费用，生态环境的投资者的获得合理回报，生态环境的破坏者支付相应的费用，以激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。2 0 世纪8 0 年代，我国开始进行生态补偿政策的理论研究和实践探索。但是，我国的生态补偿政
3、策进展比较慢，没有突破性进展。本文将对我国的生态补偿政策的理论于实践问题进行初步探讨：建立生态补偿政策的必要性1 1 实现“三个转变”的需要温家宝总理在第六次全国环境保护大会上指出：“做好新形势下的环保工作，要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。生态补偿机制是环境与经济一体化发展的内在要求，生态补偿的实质是对生态效益( 环境效益) 的补偿。通过生态补偿政策，可以将环境与经济结合起来，促进环境
4、与经济的协调发展。生态补偿政策是实现和谐发展的重要保障措施。1 2 制度创新的需要经济因素是生态破坏的根源，解决环境问题必须从经济方面入手。环境保护需要调整不同代际、不同人群的经济利益与环境利益，因此，深化环境保护工作必须进行体制机制创新。而生态补偿则是运用市场经济手段实施利益调整的有力杠杆。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上指出：“坚持创新体制机制“ 、“完善生态补偿机制”。中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中明确规定：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制“ 。生态补偿政策的理论分析2 1 生态补偿政策的理论基础2 1 1 环境资源价值理论根据环境经济
5、学理论，生态环境资源有价值，因此利用生态环境资源理应支付相应的补偿。2 1 2 经济外部性理论根据经济外部性理论，经济外部性应该内部化，生态环境补偿费是实现经济外部性内部化的有效途径。具体说来，产生外部不经济性的行为人应该向受害者支付相应的补偿；产生外部经济性的行为人，应该从受益人那里获得相应的补偿。根据环境经济学理论，商品的成本由生产成本( 直接的生产成本) ，使用成本( 现在使用环境资源而放弃的其未来效益的价值) ，外部成本( 商品生产所造成的环境污染。生态破坏而产生的损失) 三部分组成，这三项成本均应由生产者承担。目前，生产者一般只承担了生产成本，而没有承担使用成本和外部成本( 或只承担
6、了其中的- - + 部分) 。制定生态环境补偿政策，实质上是让生产者承担其生产过程中产生的外部成本。2 1 3 公共产品理论生态环境资源是准公共商品，具有非排他性和非竞争性。非排他性会导致生态环境资源的过度使用，其结果是出现“公地的悲剧”。非竞争性会导致消费者产生“搭便车“ 的心理，其结果是出现供给不足。生态补偿政策是解决生态环境资源利用中的“公地的悲剧”和“搭便车“ 问题的有效措施。3 4 12 2 生态补偿政策的基本原则2 2 1 破坏者付费，保护者受益原则破坏生态环境，会产生外部不经济性，因此，破坏者应该支付相应的费用；保护生态环境，会产生外部经济性，因此，保护者应该得到相应的补偿。2
7、2 2 受益者补偿原则生态环境资源的效益具有扩散性( 即经济外部性) ，环境质量恶化会使许多人受害，环境质量改善会使许多人受益。因此，生态环境质量改善的受益者应该支付相应的费用。2 2 3 公平性原则环境资源是大自然赐予给人类的共有财富，所有入都有平等的利用环境资源的机会。一个人对环境资源的利用，不能损害他人的利益，否则，就应该给受损害的人相应的补偿。公平性包括代内公平( 同一代人之间在利用环境资源方面的公平性) 和代际公平( 即当代人与后代人在利用环境资源方面的公平性) 。2 2 4 政府主导、市场推进原则生态补偿涉及面广，需要发挥政府和市场两方面的作用。政府在生态补偿中要发挥主导作用，如制
8、定生态补偿政策、提供补偿资金、加强对生态补偿政策的监督管理等。在市场经济体制下，实施生态补偿还需要发挥市场的力量，通过市场的力量来推进生态补偿制度。2 2 5 分步推进生态补偿涉及面广，生态补偿政策应该坚持先易后难、分步推进的原则。先进行单要素补偿和区域内部补偿，在此基础上逐步推广到多要素补偿和全国补偿。生态补偿政策的分类与实践3 1 生态补偿分类生态环境补偿政策是市场经济体制下经济政策的重要组成部分，按照不同的分类标准，生态环境补偿政策有不同的分类方法：根据补偿对象，生态补偿可以分为对保护者的补偿、对减少生态破坏者的补偿和对因生态破坏而受损者的补偿；根据政府介入程度，生态环境补偿政策可以分为
9、政府补偿和市场补偿；根据补偿者与被补偿者的关系，生态环境补偿政策可以分为代内补偿和代际补偿；根据生态环境补偿发生的范3 4 2围，可以分为国家之间的补偿和国内补偿。3 2 生态补偿政策在我国实施的情况目前，生态补偿政策已经在我国应用，主要的生态补偿政策有：3 2 1 财政补偿财政补偿是生态补偿的重要形式，我国现在实施的生态补偿仍然以财政补偿为主，其中，中央财政补偿所占的比例最高。如国家对退耕还林的补偿政策就是典型的国家财政补偿。1 9 9 8 年7 月1 日新修改的森林法规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源，林木的营造、抚育、保护和管理。“ 2
10、0 0 0 年发布的森林法实施条例规定：“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利”。从2 0 0 1 年起，国家财政拿出1 0 亿元在1 1 个省进行试点，还拿出3 0 0 亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程在盘 1 于03 2 2 流域内部补偿下游应对上游进行生态补偿，在理论界已达成共识。北京市政府正在与有关方面商讨建立长效的、机制化的补偿办法。1 9 9 5 年，北京才开始向承德、张家口支付水源涵养林保护费，每年2 0 0 万，现在提高到了1 8 0 0 万，给张家口的水土保持费用也增加到8 0 0 多万。广东省每年拿出1 5 亿元，交给上游江西省寻
11、乌、安远和定南三县，用于东江源区生态环境保护。3 2 3 征收生态环境补偿税费通过开征生态环境补偿税( 费) ，增加新的税种；建立生态补偿专项基金等办法，以进一步加大生态补偿力度。如开征水资源补偿税( 费) 或者参照教育费附加征集办法，开征生态补偿费附加等。广西、江苏、福建等省已经制定了生态环境补偿费征收管理办法，在矿产、土地、旅游、水、森林、草原、药用植物和电力建设等几个方面征收生态环境补偿费。3 2 4 市场方式补偿江苏虞山国营林场探索了企业实行生态效益补偿新机制就是典型的市场方式补偿。虞山周围有近2 万多株年龄不等具有一定生态景观价值的树木，其中不少分散在林场职工家房前屋后，属于世代祖传
12、个人所有的散生木。林场和住户签订了保护责任书，林场对住户进行补偿，住户负责保护、更新树木。3 2 5 异地开发补偿建立“异地开发生态补偿实验区“ 是生态补偿的新方式，“金磐模式”是这种方式的典型：磐安县地处浙江中部，地处偏僻，素有“群山之祖，诸水之源“ 之称，但经济发展滞后。金华市和磐安县通过市县联手，异地开发，在金华市工业园区设立一块“飞地”金磐扶贫开发区，这个占地6 6 0 亩的园区1 9 9 4 年批准设立，吸引了资质良好的1 3 0 家企业人园，为磐安和金华市区分别解决了1 0 0 0 多劳动力就业。金磐扶贫开发区设立后，异地扶贫“造血促使磐安迅速摘掉“贫困县“ 的帽子，走上了农业综合
13、开发和发展生态旅游的全面、协调、可持续发展道路。3 2 6 国家间补偿山东东岳公司是亚洲最大的I - I C F C 2 2 生产企业，副产品H F C 2 3 ，由于H F C 2 3 具有较高的全球温室潜能值。东岳集团和日本三菱商事株式会社、新日本制铁株式会社近日签署协议，由两家日本公司提供1 2 0 0 万美元资金和技术设备，与东岳集团合作建设全球最大的C D M 项目，而日方企业将获得1 0 0 0 万吨的温室气体“减排权“ 。4 我国生态补偿政策的发展前景4 1 中国的生态补偿政策存在以下问题4 1 1 法律障碍市场经济就是法制经济，依法办事是市场经济的基本要求，实施生态补偿政策也需
14、要法律的保障。但是，除中华人民共和国森林法中规定了森林生态补偿外，其它法律中没有生态补偿的规定。4 1 2 技术障碍生态补偿实质是对生态效益的补偿，这需要有科学的生态效益的计量技术。目前，我国的生态效益的计量技术很不完善，这也是实施生态补偿政策的障碍因素。4 1 3 经济约束生态补偿政策的建立实质是制度变迁的过程，是打破原有的利益分配格局，重新分配生态保护产生的社会净效益。这种原有利益分配格局的改变，必然引发不同利益群体之间的争端。一些利益群体出于自身利益而抵制生态补偿政策。同时，我国的经济实力不强，政府、企业和个人也难以拿出更多的资金进行生态补偿。4 2 完善中国生态补偿政策的建议4 2 1
15、 加强生态补偿政策的宣传教育通过生态补偿政策的宣传教育，使人们正确认识生态补偿政策，从而积极、主动3 4 4地实施生态补偿政策。4 2 2 加快生态补偿政策的立法进程目前，生态补偿已经纳入我国的相关政策之中，“国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定“ ( 2 0 0 5 1 2 3 ) 中指出：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。中国水生生物资源养护行动纲要( 国务院，2 0 0 6 年2 月1 4 日) 中指出：“建立工程建设项目资源与生态补偿机制，减少工程建设的负面影响，确保遭受破坏的资源和生态得到相
16、应补偿和修复。对水生生物资源及水域生态环境造成破坏的，建设单位应当按照有关法律规定，制订补偿方案或补救措施，并落实补偿项目和资金”。为有效实施生态补偿政策，必须将生态补偿政策纳入相关的法律体系( 如环境保护法、资源法等) 之中。4 2 3 加强生态补偿政策的理论研究生态补偿政策设计需要明确下列问题：生态补偿政策的实施范围、谁对谁进行补偿、生态补偿标准、计费依据、如何使用补偿资金等一系列问题。其中涉及许多理论问题、和实践问题4 2 4 完善生态补偿政策的技术保障体系生态补偿政策涉及许多技术问题，如环境效益的计量、环境资源核算等等，随着环境科技的不断进步，影响生态补偿政策的技术问题正在逐步解决，这将为实施生态补偿政策奠定技术基础。4 2 5 总结推广生态补偿政策的试点经验我国从2 0 世纪8 0 年代开始进行生态补偿的试点，其中浙江省于2 0 0 5 年颁布的“关于进一步完善生态补偿机制的若干意见”( 浙政发( 2 0 0 5 ) 4 4
