程国强 农业补贴国际经验

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1、分类查询 | 关键词查询 | 作者索引 | 欢迎投稿 中国工业化中期阶段的农业补贴制度与政策选择 程国强/朱满德* 原载管理世界2012 年第 1 期摘要：我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段，不断加大对农 业的补贴支持是保持经济和社会持续健康发展的客观需要。本文在回顾我国 农业补贴制度变迁与政策转型的基础上，系统分析了我国工业化中期阶段农 业补贴的目标定位、重点领域与可供选择的政策工具，提出必须从我国基本 国情出发，按照“量力而行、循序渐进；明确指向、突出重点；市场导向、遵 循规则；协调配套、提高效能”原则，以保障国家粮食安全、增加农民收入为 目标，以补贴重点产品、重点地区和关键环节为

2、核心，以价格支持措施为基 础、直接补贴措施为主体，建立指向明确、重点突出、市场导向，操作简便、 协调高效、受益直接的农业补贴制度。关键词：农业补贴制度价格支持直接补贴*本项目是国务院发展研究中心课题中国工业化中期阶段农业补贴制度 与政策选择研究成果的一部分，并得到湖北农村发展研究中心开放基金 （ZBA1101）的资助。一、我国农业补贴的制度变迁与政策转型新中国成立后，我国通过工农产品价格剪刀差、农业征税等方式汲取农 业剩余，长期为工业化建设提供原始资本积累；进入新世纪以来，制定实施 一系列强农惠农政策，全面实现由农业剥夺政策向农业支持制度政策的转型， 初步形成了新时期农业补贴的制度框架。（一）

3、工业化起步时期的农业负保护20 世纪 50 年代到 90 年代的近半个世纪中，尽管农业在国民经济中具有 举足轻重的地位，但总体而言，国家实行优先发展重工业的工业化战略，基 本政策取向是农业支持工业、农村支持城市。新中国初期至改革开放前夕，主要采取如下措施：第一，对粮食等重要 农产品实行统购统销制度。如要求农民按国家规定的收购品种、收购价格和 收购计划分配数量将粮食交售给国家，对城市居民和农村缺粮人口实行计划 供应等。通过统购统销向工业部门和城市居民低价供应粮食，支持工业化建设。第二，对农业征税成为国家财政收入及工业化建设资金的重要来源。 1950 年全国农业各税收入 19.1 亿元，占总税收的

4、 39%；此后每年维持在 30 亿元左右，至 1978 年累计提供税收达 821 亿元。第三，对农资实施低价销 售和亏损补贴。期间，农资销售价格不断降低，如化肥出厂价格降价总额达 26 亿元，农药销售价格降价总额达 5.5 亿元，农机产品降价幅度超过 40%， 农用柴油、薄膜也多次降价；逐步实施机耕定额亏损补贴、农资价格补贴， 支持发展农业生产（宋洪远，2000）。尽管政府财政用于农业的支出从 1950 年 2.7 亿元增加到 1978 年 150.7 亿元，但这 20 多年间政府财政用于农业的 支出总额仅有 1577 亿元（朱满德、程国强，2011a ）。1978 年，我国实施以市场化为取向

5、的农村改革，农业补贴有了新的变化： 一是通过提高粮食收购价格调动农民的生产积极性。国家先后提高粮食统购 价格和超购加价幅度、调整粮食统购为合同定购、调减合同定购数量、逐年 提高合同定购价格，并将合同定购与平价化肥、柴油和预购资金挂钩。与 1985 年相比，1989 年的籼稻、小麦、玉米合同定购价格分别提高了 43.3%、14.2%、21.8%（程漱兰，1998）。二是财政用于农业的支出逐步 增加。国家通过规定农业投入的比重和增幅、建立农业发展专项基金、扩大 农业信贷支持等方式，增加农业基础设施建设的资金投入。国家财政用于农 业基本建设的支出和支农支出分别从 1985 年 37.7 亿元、101

6、 亿元增加至 1990 年 66.7 亿元、221.8 亿元。三是农业税收持续增长。农业各税从 1978 年 28.4 亿元增长到 1990 年 87.9 亿元，年均增长 10%.综合而言，工业化起步阶段，政府主要通过行政手段配置资源，直接或 间接地从农业部门抽取资源，为工业化提供原始积累。据有关专家测算， 19521990 年间，我国农业部门为工业化建设提供净资金贡献达 9530 亿元。（二）工业化快速发展时期的农业取予平衡政策20 世纪 90 年代，我国农业政策逐步由歧视剥夺向支持补贴转型过渡， 对农业的取予渐趋平衡。主要包括：第一，推进粮食流通体制改革，实施粮 食保护价制度。如 1990

7、 年建立“收购余粮、稳定生产、丰歉调剂、稳定市场” 的粮食专项储备制度，对粮食实行保护价收购；1993 年采取保量放价政策并 建立粮食风险基金；1997 年实行按保护价敞开收购农民余粮政策。由于粮食 连续丰收、市场粮价持续下降，国有粮食企业购销价格倒挂，加上企业经营 不善，亏损挂账严重。为此，粮棉油价格补贴从 1990 年 267.6 亿元迅速增加 至 2000 年 758.7 亿元，国家财政不堪重负。第二，增加财政支农资金，投向 农业基础设施建设。1998 年出台一系列向农业倾斜的支农惠农政策，当年增 发的 1000 亿元国债中，35%用于农林水利和生态工程建设。19982004 年， 农业

8、部门累计利用国债项目资金达 2596 亿元，占国债长期建设资金的 30%. 第三，农民负担日益加重。农业各税从 1991 年 90.7 亿元增加至 2003 年 871.8 亿元，年均增长 20.8%.根据农业部统计，2000 年农民缴纳的税费总额 为 1259.6 亿元，人均承担 141.4 元，相当于 1999 年农民人均纯收入的 6.5%.尽管这一阶段国家仍然通过征收农业税费等方式汲取农业资源，但财政 用于农业的转移支付也快速增加，农业取予趋于平衡。（三）工业化中期阶段的农业政策全面转型进入新世纪以来，中央做出了“两个趋向”的重要论断和“我国总体上已到 了以工促农、以城带乡发展阶段”的重

9、大判断，制定了工业反哺农业、城市支 持农村和多予少取放活的基本方针，实施了粮食最低收购价、临时收储、粮 食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等强农惠农、补贴支持 农业的政策措施。由此意味着我国农业政策的全面转型，其基本特征如下。第一，价格支持成为补贴支持农业的基础性措施。2004 年全面放开粮食 购销市场和价格，为保证粮食市场供应、保护种粮农民利益，国家对稻谷和 小麦实施最低收购价政策，至今已多次启动稻谷最低收购价执行预案，小麦 更是连续 5 年实施最低收购价收购。特别是，自 2008 年起连续提高粮食最 低收购价水平，白小麦、红小麦、混合麦分别从 2007 年的每斤 0.72 元、

10、 0.69 元、0.69 元提高至 2011 年的 0.95 元、0.93 元、0.93 元，增长 31.9%、34.8%、34.8%；早籼稻、中晚籼稻和粳稻分别从每斤 0.70 元、 0.72 元、0.75 元提高到 1.02 元、1.07 元、1.28 元，增长 45.7%、48.6%、70.7%.2008 年，针对部分农产品价格下跌和“卖难”问题， 在主产区对玉米、大豆、油菜籽等实施临时收储措施。近年对大豆和油菜籽 的临时收储措施已建立常态化机制。第二，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式。2002 年，国家启 动大豆良种补贴政策试点，目前补贴品种已扩大到水稻、小麦、玉米、油菜、 棉

11、花、马铃薯、花生、青稞、生猪、奶牛等，其中水稻、小麦、玉米和棉花 的良种补贴实现全面覆盖。2004 年，为加快农业机械化进程，建立农机具购 置补贴，对农民购置先进适用的农机具给予补贴，并不断增加品种目录，加 大补贴力度。同年，中央从粮食风险基金中拿出部分资金用于对种粮农民直 接补贴。为减轻化肥、柴油等农资价格上涨对粮食生产的影响，2006 年中央 出台农资综合补贴政策。这四项针对农民的直接补贴措施，成为现阶段我国 农业补贴政策的重要组成部分。第三，农业补贴总额大幅提高。上述四项直接补贴，从 2002 年 1 亿元、 2004 年 145.2 亿元，快速增长到 2009 年 1274.5 亿元，

12、2010 年财政预算安 排的补贴资金达 1344.9 亿元。2007 年开始实施的农业保险保费补贴从 21.5 亿元增加到 59.7 亿元，2010 年预算安排补贴资金 103.2 亿元（朱满德、程 国强，2011a ）。第四，农民负担大幅减轻。为切实减轻农民负担，2000 年中央启动农村 税费改革试点；并自 2004 年起，逐步降低直至取消农业税、农业税附加、农 业特产税（烟叶除外）和牧业税。2006 年 1 月 1 日，农业税条例正式废 除，标志着我国全面取消农业税。与农村税费改革前 1999 年相比，取消农业税每年可减轻农民负担达 1250 亿元，平均每个农民减负 140 元。第五，对农

13、业综合服务支持持续增加。为调动地方政府抓好粮油生产的 积极性、鼓励粮油产业发展，中央对粮食生产大县、油料生产大县、生猪调 出大县、奶牛养殖大县实行奖励措施；中央财政加大水利骨干工程、田间工 程、良种繁育与技术推广体系、农技服务与农业病虫害防控、农业生态环境 保护体系等建设的支持。二、农业补贴制度设计的目标与重点经过 30 多年的改革和发展，我国工业化、城市化进入快速发展阶段，人 均 GDP 已超过 4000 美元。经济发展的国际经验表明，目前我国实行工业反哺农业、城市支持农村 的条件已经成熟，总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段。从长期趋势 看，随着国家财力的不断提升，农业补贴的能力不断增强

14、，不断加大对农业 的补贴支持力度，是今后我国工业化进程中的必然政策选择（程国强， 2011）。（一）目标取向但是，我国还处于工业化中期阶段，仅大致相当于 20 世纪 60 年、70 年 代初的日本以及 80 年代末的韩国经济发展水平，而且农业现代化水平也与同 时期发达国家存在较大差距。相对发达国家而言，目前我国农业补贴支持仍 然较低。如 20072009 年，OECD 国家的平均农业补贴率为 22%，其中韩 国达 52%、日本 47%、加拿大 17%、欧盟 23%，而我国只有 9.1%.韩国、 日本的农业支持总量相当于本国农业总产值的 64%，美国为 36%，欧盟、加 拿大分别为 32%和 2

15、6%，我国却只有 13%（表 1）（朱满德、程国强， 2011b ）。显然，现阶段我国尚不能像美国、欧盟和日本等发达国家给农业 以巨额补贴，更不具备全面、大规模补贴支持农业的能力。因此，现阶段农业补贴制度设计，一方面，政策目标不宜过宽过泛，必 须增强政策的针对性与指向性，明确界定政策的核心目标与综合目标，集中 力量解决目前农业发展中的突出矛盾和关键问题；另一方面，注重顶层设计， 构建统筹协调、功能互补的政策框架，避免不同目标彼此冲突、互不兼容， 尽可能降低政策操作成本，最大限度提高政策效能（程国强，2011）。基于此，我们认为，现阶段农业补贴政策的核心目标是保障粮食安全、 确保主要农产品供给和

16、促进农民增收，必须优先保障实施；综合目标则是确 保食品安全、环境保护、农业竞争力、农业可持续发展、农业多功能等，须 在实现核心目标的基础上，统筹兼顾（见图 1）。之所以界定如上所述的核心目标，一方面，保障粮食安全，确保主要农 产品基本供给，是我国农业现代化建设不可逾越的历史任务，是保持国民经济健康运行的战略需要。今后，耕地、淡水等农业资源对粮食生产的约束日 益增强，种粮比较效益持续降低，调动农民生产积极性难度加大，促进粮食 生产稳步发展、保障粮食供求平衡的任务更加艰巨。由于人口增长、消费结构升级、城镇化发展等，农产品消费需求呈刚性 增长，保障粮食等主要农产品供求基本平衡越来越困难。对于我国当前所处 发展阶段而言，粮食问题不仅是重大的经济问题，更是重大的政治问题、安 全问题。必须始终立足国内粮食基本自给，才能应对复杂多变的国内外形势， 保持国民经济平稳较快发展和社会和谐稳定（本书编写组，2008）。党的十 七届三中全会指出，“粮食安全任何时候都不能放松，必须常抓不懈”、必须 “把发展粮食生产放到现代农业建设的首位”。党的十七届五中全会进一步要求， “走中国特色农业现代化