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1、 1 / 12新常态下新常态下“两限两限”政策效果探析政策效果探析 以某股份制商业银行不良贷款案件为视角以某股份制商业银行不良贷款案件为视角摘要摘要: :针对民事案件执行难的问题，最高人民法院出台了相关规定落实对被执行人限制高消费、限制出境以及纳入失信人名单管理，力图通过惩戒失信震慑民事违约行为。但大量商业银行不良贷款案件并没有从惩戒失信的政策措施中受益，从商业银行申请对被执行人采取惩戒措施、法院作出裁定的过程以及实际限制效果来看， “两限”政策还亟待在制度规范、司法执行以及社会影响方面改进和完善。关关键词键词:限制高消限制高消费费；失信人名；失信人名单单；被；被执执行人行人近年来，随着经济下
2、行压力增大，商业银行不良率上升，人民法院受理的商业银行贷款案件呈现爆发式增长。商业银行贷款案件债权债务关系一般较为清晰，但法院判决执行效果并不理想，导致大量银行呆账的产生，吞噬银行利润的同时，也使银行惜贷、慎贷，破坏正常的金融秩序。商业贷款关系为典型的民事法律关系，应当遵循诚实守信的原则。从古语“欠债还钱”到现代民事法律均对借款人的还款责任做出了明确肯定。不履行还款责任的借款人既违反了民事法律规定，也破坏了诚实守信的市场交易原则，同时是对诚信道德风气的极大破坏，理应受到惩罚。2010 年最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定（以下简称“限制高消费的若干规定”），首次以司法解释的形式对偿债
3、责任人进行了行为限制，对未按执行通知书指定的期间履行生效法律文书确定的给付义务的被执行人，禁止其从事一定的高消费行为。2013 年， 最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定（以下简称“失信人名单的若干规定”）明确对失信被执行人采取名单制管理，同年在最高人民法院（以下简称“最高院”）官方网站上建立了失信被执行人信息查询系统，公开失信被执行人信息。2014 年，八2 / 12部门1又联合发布了“构建诚信 惩戒失信”合作备忘录（以下简称“备忘录”），通过中央八部门联动，落实对失信人的限制措施。政策实施后，商业银行积极向法院申请对不良贷款债务人限制高消费、限制出境并列入失信人名单（简称“两
4、限”），将这一做法作为诉讼清收不良贷款的重要手段。从最高院公布的数据来看，2014 年全年，最高院网站公布失信被执行人 89.4 万例，其中自然人 77.6 万名，法人及其他组织 11.8 万个，共限制失信被执行人乘坐列车软卧 3.1 万人、5.6 万人次，限制乘坐飞机 4.5 万人、105.5 万人次，限制办理贷款和信用卡 10 万人次2。仅从限制人数，不考虑重复限制的话，2014 全年受到限制的失信被执行人共 17.6 万人，占全年公布的失信被执行自然人的 19.69%。从债权人一方来看，以某股份制商业银行不良贷款案件为例，该行 2014 年 4 月底至 2015 年 3 月共向各地方法院
5、对被执行人提出申请限制高消费及限制出境 2906 户，申请列入失信人名单 2933 户，收到法院实际限制高消费 1100 户，占申请户数的 37.8%，限制出境 760户，占申请户数的 26.1%，被列入最高院失信人名单 1285 户，占申请户数的 43.8%，受到限制后主动与银行联系的被执行人仅 8 户。政策效果的显现需要一定的时间，可能是导致该商业银行不良贷款案件尚未从失信人名单制管理这一措施中受益的一个原因，但分析该银行对被执行人的追索实践，也许能为失信人惩戒措施的完善提供一些有益借鉴。实际上，该商业银行在根据最高院的规定申请对被1 中央文明办、最高人民法院、公安部、国务院国资委、国家工
6、商总局、中国银监会、中国民用航空局、中国铁路总公司2 数据来自人民法院工作年度报告（2014）3 / 12执行人采取限制措施时，遇到的阻力不止来自于失信被执行人，也有来自政策本身、受理法院和其他因素。一、存在问题一、存在问题从某股份制商业银行的实践来看，我国对失信被执行人的惩戒措施还有诸多需改进之处，分析这些问题，有利于为改进政策措施提供参考。（一）制度设计中存在的问题（一）制度设计中存在的问题我国法律对惩戒失信的规定过于笼统。 民事诉讼法第一百一十一条规定对“拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的” “人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。虽有此法律
7、规定，但实践中，商业银行借贷案件执行过程中大量债务人拒不履行法院生效判决确定的给付义务，对于何种情节可以适用罚款、拘留没有明确规定，其中不乏债务人缺席审判，难以查找，对其适用罚款、拘留也不现实。我国对失信被执行人的惩戒措施具体规定见于最高院限制高消费的若干规定、 失信人名单的若干规定以及八部门备忘录，从以上三份文件的规定来看，对失信人的限制主要集中在限制以其财产进行高消费行为，对其他方面并没有相关限制措施，可以说，这些措施仅停留在限制上，还谈不上惩罚，警戒作用就更加有限。（二）司法执行力量薄弱导致惩戒措施难以实施（二）司法执行力量薄弱导致惩戒措施难以实施商业银行贷款案件法院判决执行到位率低，同
8、法院执行力量不足有着重要关联。法院执行人员工作量大，人手不足，执行人员对惩戒失信人重视不足，在受理债权人对失信人限制措施的申请时对政策4 / 12缺乏了解，部分基层法院执行人员甚至不熟悉相关法律规定。司法执行力量长期未得到加强，重审判不重执行，导致司法判决无法落实，债权人赢了官司却输了金钱（包括代垫费用、律师费等）。如不对失信人实施惩戒，既损害债权人利益，也损害司法审判的权威。（三）对失信人缺乏社会监督和舆论谴责（三）对失信人缺乏社会监督和舆论谴责由于我国信用体系本身不完善，即使被列入失信人名单，失信人受到的影响也极为有限。再加上宣传不足，舆论影响有限，未能形成有效的社会监督，导致惩戒失信人的
9、社会影响力不强，失信人未受到应有的舆论谴责。二、建议措施二、建议措施对失信的惩戒同时也是对守信的肯定，只有通过否定并打击失信行为，使市场交易主体意识到失信的损失远大于其所受的利益，才会促使其将守信作为经济的选择，从而助推诚实守信的市场交易环境的建立。破解大量商业银行贷款案件执行难的困局，使惩戒失信人的措施真正发挥应有的作用，一是要在制度设置上完善相关规定，二是司法环境要提供有力支持，三是要整合社会力量，形成全社会的合力。（一）完善相关制度建设，建立全方位失信惩戒机制（一）完善相关制度建设，建立全方位失信惩戒机制1、允许对失信行为提前采取相应措施防范失信后果的发生、允许对失信行为提前采取相应措施
10、防范失信后果的发生失信人名单的若干规定将失信行为定义为“被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务”且主观上具有相当的恶意。5 / 12按照这一定义，失信行为的主体为被执行人，客观上具有履行能力，主观上不愿履行，履行义务来源于生效法律文书。从国内外对信用社会的解释来看，以上对失信行为的定义过于狭窄。信用是交易的基础，失信是违背对交易对手的诚实信用的行为。失信并非在法院判决生效后才发生，而是在违约时就已发生。当然，经过法院生效法律文书确认，对不履行义务一方进行惩戒更具有公平公正性。但同时应当考虑到，如果在法院判决生效前，行为人就具有明显的不履行法律裁判的迹象，是否有必要对其提前采取相应限
11、制措施。从商业银行贷款案件情况来看，提前采取相应措施确有必要。首先是逃废银行债务的行为，有必要提前采取相应措施予以防范。近年来，逃废银行债务的行为有愈演愈烈的趋势。因刑事案件立案条件严格，获取证据困难，大部分逃废债行为尚难以定性为刑事案件。如利用虚假的财务报表、评估报告骗取银行贷款，恶意拖延诉讼程序，明知贷款到期后将无法偿还的情况下提前转移财产，虚设企业债务，虚假破产等，逃废债行为可能尚不构成刑事犯罪，但有明显的逃避债务嫌疑的，如不采取惩戒措施，债权人仅通过民事诉讼程序难以对其构成有效的约束。其次是借款人故意躲避债权人追索、恶意拖延，导致不可弥补的损失，也有必要提前对其予以限制。如借款人被起诉
12、后故意拒绝签收法律文书，导致法院不得不公告送达以拖延诉讼时间；借款人向银行借款后明知无法偿债而携款逃往境外等。因借款人不配合诉讼，可能导致抵质押物大幅贬值，或其他影响债权回收的重大不利因素，应当对借款人的恶意行为提前采取限制措施加以防范。6 / 122、扩大惩戒措施的限制范围、扩大惩戒措施的限制范围目前对失信被执行人的限制措施主要为高消费限制，实际得到落实的限制措施一是对出行的限制，包括乘坐民航和列车软卧，二是对银行服务的限制，包括贷款和办理信用卡。从实际执行效果来看，对失信人的限制措施较为有限，尚不能起到惩戒作用，因此有必要扩大惩戒措施的范围。（1）有必要对失信人限制出境）有必要对失信人限制
13、出境目前对债务人限制出境的规定仅限于民事诉讼法第二百五十五条“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境”。以及最高人民法院关于适用执行程序若干问题的解释第三十六条“对被执行人限制出境的，应当由申请执行人向执行法院提出书面申请；必要时，执行法院可以依职权决定。 ”第三十七条“被执行人为单位的，可以对其法定代表人、主要负责人或者影响债务履行的直接责任人员限制出境。 ” 基本上限制出境属于法官具有自由裁量权的决定范围。对被限制高消费和列入失信名单管理的被执行人，没有法律法规规定是否应当限制出境。根据关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定：“有未
14、了结民事案件（包括经济纠纷案件）的，由人民法院决定限制出境并执行，同时通报公安机关。 ”在实际执行过程中，由于限制出境需要法院向出入境管理机构出具相关法律文书并协助办理相关手续，且一次控制期限限于三十天以内，到期需要重新办理相关手续，办理过程过于繁琐，因此部分法院不愿做出限制出境的决定。7 / 12对失信人缺乏明确的限制出境限制，导致部分债务人逃往境外，债权人无法进行追讨。因此，有必要出台相关制度明确未履行生效法律文书确定的义务的，不得其出境。（2）有必要扩大对失信人的限制范围）有必要扩大对失信人的限制范围对失信人消费行为的限制在限制高消费的若干规定第三条中以列举的方式进行了规定。由于我国在很
15、多消费领域并未实行实名制，即使失信人进行了高消费，也缺乏相关记录信息，因此，限制高消费对失信人的约束性并不强。其次，我国仅对失信人的高消费行为进行限制，相比其他国家对失信人的限制显得过于宽宥。美国对失信人的惩戒是将失信人对交易对手的失信转变成其对全社会的失信，导致其在社会生活中处处受限，难以与社会建立信用交易，使其无法在社会上立足。我国对失信人仅仅在消费行为方面予以限制，还远不能对失信人产生实质性的影响。如要使限制措施真正发挥实质作用，还需要在更广泛的意义上对失信人采取限制措施，包括限制其接受社会服务、受雇、投资、赠与财产等。只有使限制措施真正对失信人生活的方方面面产生影响，使其寸步难行，才足
16、以对其产生威慑力量。（3）有必要对严重失信者采取刑事制裁）有必要对严重失信者采取刑事制裁我国法院对失信行为的定义限定于不履行生效法律文书确定的给付义务的行为，相应的刑事制裁见于刑法拒不执行判决、裁定罪：“对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金。 ”对于未经司法审判，未取得法院判决的失信行为，刑事法律未对其进行规定。8 / 12对于严重失信者，包括中介机构的失信行为，应当采取刑事制裁措施，对其施以罚款、拘留、监禁等刑事处罚，以震慑市场主体在从事信用交易时应当为自身的失信行为付出代价。3、对法院审查流程进行制度化规范、对法院审查流程进行制度化规范由于失信惩戒尚未上升为法律规范，没有明确的审理流程规范，导致法院自由裁量权过大，各地法院审查标准、操作流程不统一，亟需进行制度化规范。一是各地法院对何时应受理失信惩戒申请标准不一。目前，部分法院采取的是在案件终结执行后才受理对失信人的惩戒申请，部分法院则认为终结执行后就不能对被执行人采取限制措施，要求申请人必须恢复执
