经验与理念当前全国社区建设的概况

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7、试点概况和基本经验 自 90 年代中叶开始,社区建设开始在中国大陆部分大中城市展开,至 1999 年 末,主管机关民政部已在北京、上海、天津、南京、青岛、沈阳、武汉等城市 设立了 26 个“全国社区建设实验区“,目的是通过实验区的实践总结和经验概括, 得出社区建设的基本思路、操作原则和程序,在全国进行示范和推广,以推动 城市社区自治。各实验区经过几年的发展,逐渐形成了下列四种最具代表性的 模式或经验。 (一)社区建设的代表性模式及其主要特征 一是沈阳模式。沈阳模式最鲜明的特征是组织构建。即模仿国家政权机构的设 置及相互关系,创造性地在社区内设立了社区成员代表大会(下称社代会) 、社 区协商议事

8、委员会(下称议事会)和社区居民委员会(下称居委会)作为社区 自治的主体组织,并通过建章建制,明确了三者之间的关系(详见下文) 。 就 推广的程度和地域而言,沈阳模式的影响最大,目前对沈阳模式的借鉴除了辽 宁全省外,在全国范围内还有海口、武汉、哈尔滨、西安、合肥等地。 二是上海经验。其最大的特点,是将社区建设与 1995 年上海市“两级政府、三 级管理、四级网络“的城市管理体制改革密切结合在一起,将社区定位于街道, 形成街道社区,并强调依靠行政力量,在街居联动的过程中发展社区各项事业。 上海投入大量人力物力用于改善社区环境,在社区建设各类服务设施,创造文 明小区、营造社区氛围。由于上下联动,社区

9、建设空前快速发展,涌现出了大 量的文明社区、文明小区、示范街道和示范居委会。与上海做法类似的有北京 西城区,但北京是在街道和居委会之间增加了功能社区,作为推进社区建设的 刚性组织,且高度行政化。 三是青岛经验。青岛社区建设的重要特点是以社区服务为龙头,提升社区功能 来发展社区。青岛市强调将社区服务作为民心工程来抓好。全市四个实验区都 确定以社区服务为中心,统一部署,统一行动,集团作战,形成联动,在青岛 掀起社区建设的热潮。同时将社区建设作为一把手工程来抓,市区街居四个层 次,一把手抓一把手,一级向一级负责。与青岛以社区服务为龙头,推动社区 建设做法相类似的城市还包括南京、天津等地,并各有特色。

10、 四是江汉模式,这是指武汉市江汉区社区建设的经验,它以主动转变政府职能 为核心特征。江汉区在依照沈阳模式建立社区自治组织体系后,明确提出转变 政府职能,实现社区自治。其核心内容包括 1)明确提出自治的社区建设目标。 2)实现这一目标的路径选择:转变政府职能和培育社区自治。3)建立新型的 政府行政调控机制与社区自治机制相结合的城市基层管理体制。江汉模式转变 职能的主要内容是:1)理顺关系。明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系,不是行政上下级的关系。2)明确职能。政府部门 负责行政管理,承担行政任务,居委会负责社区自治,不再与街道签目标责任 状。3)政府部门面向社区、实现

11、工作重心下移。4)费随事转,责权利配套。 5)建立评议考核监督机制。为保证以上五条基本内容落到实处,江汉区率先在 9 个职能部门进行体制改革,并创造了可资借鉴的经验。 除了上述四种代表性模式外,其余实验区也各有特色,都为社区建设提供了有 益的经验。 (二)通过 26 个实验区的试点,社区建设的一些基本经验已经形成:1)社区 的定位:小于街道,大于原居委会;2)单位应参与社区建设及参与机制;3) 构建完善的社区自治组织体系及选举规则;上述经验主要由沈阳模式提供。4) 完善社区服务,提升功能;主要由青岛、天津、南京等地提供。5)政府应主动 推动社区建设及领导机制;主要由上海、青岛、沈阳等地提供。6

12、)必须转变政 府职能,推动社区自治;主要由江汉模式提供。此外,民政部综合各地做法, 还得出:7)社区建设的历史必然和意义;8)社区建设的指导思想、目标和原 则;9)社区建设的战略部署;10)社区建设的主要内容(五大项目)等。 (三)在社区建设得出基本经验的同时,也要看到,仍然有很多问题需要进一 步探讨,例如:组织构建的法理思考、直接选举和民主参与、行政权力侵入、 居委会负担过重、 居组法修改等。 二、组织构建与直接民主 上述诸模式是就社区建设的思路、方法和做法总体而言,而涉及到组织构建、 转变职能、社区服务、社区自治等具体的问题,各模式之间又各有交叉,互有 异同。例如,江汉模式的组织构建就基本

13、是模仿沈阳模式的,各实验区关于社 区建设的主要内容和项目也基本一致。 (一)目前社区建设中自治组织构建的主要做法。所谓组织构建主要是指由社 区主体组织的机构设置、来源渠道、相互关系、角色功能四个要素所形成的完 整的刚性组织的制度安排。目前全国 26 个实验区自治组织的构建可以主要概括 为三种做法。 第一种以沈阳、海口、武汉等城市为代表。在这些城市的社区中,进行了社区 组织体系的创新,即通过民主选举,建立社代会、社区委员会(社区居委会) 、 议事会作为社区自治的三个主体组织 1 。居委会由社代会依法差额选举产生。 而社代会的代表由居民选举产生。议事会则由社代会推选产生。在三个主体组 织间,社代会

14、属于决策层,是社区最高权力机构,职能包括选举、决策、罢免、 评议监督等。议事会是议事层、监督层,职能包括建议、议事、协商、评议等。 社区居委会属执行层,负责自治事务的处理,职能包括执行管理、组织活动、 日常事务决策等。居委会是社区法定代表组织,对社代会负责。社代会有权罢 免居委会成员。而议事会则行使议事和监督权。社区居委会讨论社区重大事项 时,要提交议事会进行民主讨论,并取得一致意见方可提交社代会决策。从这种模式的机构设置中可以找到国家政权机构设置的影子。例如,社代会被群众 称为小人大,议事会被称为小政协,居委会主任则成了“小巷总理“,都很好地 说明了这一点。 沈阳、海口、武汉三地总的模式大致

15、一样,但也有些微不同。例如,沈阳的单 位代表不能选举居委会成员,而武汉则可以。沈阳提出议事会可以作为社代会 的常设机构,武汉则没有这种说法。海口的做法与沈阳一样,但在居委会成员 的待遇和养老保险等问题的探索上更有特色。 第二种以青岛、南京、杭州、上海等城市为代表,主体组织为居委会、居民代 表会议和居民区党支部(部分城市也有民主议事会,但并非刚性组织) 。居委会 通过全体居民直接选举产生,而居民代表会议的产生途径则与居组法中规 定的相同。严格地讲,这种模式并没有进行社区组织的创新,只是沿用以前的 做法,但青岛、上海等地开展的社区民主政治很有特色。 第三种主要是北京市西城区的做法。这种做法可以概括

16、为两个体系(议事决策 体系和执行落实体系) 、四级机构(社区建设协会、社区中心、社区分中心、社 区工作站) 。在街道建立社区建设协会,作为议事决策体系。下设社区中心作为 其执行机构,再以若干个居委会的辖区为管辖范围,建立“地域功能社区“,作 为社区自治联合体,冠以“社区委员会“的名称,成为社区分中心。“委员会“下 设社区工作站即居委会,作为工作执行层,是联系服务群众的工作实体。社区 中心人员并不是由居民选举产生,带有高度行政化的色彩,对于以自治为取向 的社区建设来说,这种组织构建的路径选择可能在方向上有一定的偏差。 (二)前两种组织构建的模式在实际的工作中各有弊端。第一种模式的缺点主 要体现在:1)机构设置机械模仿政权机构设置,小小的社区就设置了三个自治 组织,加上其他群团性组织,机构过多,不符合精干高效的原则。2)议事会能 否作为社代会的常设机构尚待严密的法理论证。社代会与议事会的功能有重叠 之处,议事会的功能,社代会都可以行使。如果硬要增设议事会作为刚性组织, 容易使社代会的功能发生萎缩,失去其作为权力机

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