多支柱养老保险理论与实践

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1、1多支柱养老保险理论与实践多支柱养老保险理论与实践北京市计划劳动管理干部学院副教授，经济学博士 褚福灵养老保险是社会保障制度的重要组成部分，实行养老保险制度是社会文明进步的要求。多支柱养老保险是养老保险理论的完善和发展，是我国正在推行和建设的养老保险体系。本文将对多支柱养老保险理论的内涵、建立多支柱养老保险体系的必要性、多支柱养老保险政策回顾、多支柱养老保险现状等问题进行探讨。一、多支柱养老保险理论的内涵养老保险是指劳动者及其所在单位参加并缴纳养老保险费的前提下，在其达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限时，或因年老丧失劳动能力的情况下，能够依法获得经济收入和物质帮助以保障其基本生活的社会保

2、险制度。根据养老保险的保险范围、保险水平、保险方式不同，分为基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和个性储蓄性养老保险“三个支柱” （或者称为三个层次） 。多支柱养老保险体系（又称为多层次养老保险体系）是指覆盖基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和个人储蓄性养老保险三个支柱的养老保险体系。基本养老保险是由国家通过立法强制实行，保证劳动者在年老丧失劳动能力时，给予基本生活保障的制度。基本养老保险是政府行为，全体劳动者和企业必须参加。基本养老保险事务由政府设立的社会保险机构负责经办。基本养老保险是多支柱养老保险体系的基本组成部分，属于第一支柱。企业补充养老保险又称企业年金，是指在参加国家

3、法定基本养老保险的基础上另由企业为提高本企业职工的养老保险待遇水平，用自有资金设立的一种辅助性的养老保险。企业补充养老保险将在国家法律法规和政策的指导下进行，由用人单位与职工视企业经营状况进行民主协商，自主确定是否参加补充养老保险，并确定相应的保险水平和选择经办机构。企业补充养老保险是一种企业行为，是多支柱养老保险体系的重要组成部分，属于第二支柱。个人储蓄性养老保险是由职工根据个人收入情况自愿参加的一种养老保险形式，是一种个人行为。劳动者个人均可按照自己的意愿决定是否投保，并确定相应的投保水平和选择经办机构。个人储蓄性养老保险是多支柱养老保险体系的辅助组成部分，属于第三支柱。二、建立多支柱养老

4、保险体系的必要性建立多支柱养老保险体系是为了应对人口老龄化和国家财政负担过重的双重压力提出的，无论从现实需要和社会发展来看都具有必要性。自 20 世纪 90 年代以来，中国的老龄化现象日趋严重，离退休人员（含退职人员）的增加速度高于在岗职工的增加速度，领取养老金人员的增加速度高于缴纳养老保险费人员的增加速度，致使在岗职工的负担系数（离退休人数/职工人数）和缴费人员的负担系数（领取基本养老金人数/缴纳基本养老费人数）不断增大，给养老金的按时足额发放带来巨大压力。有关数据如表 1 和表 2 所示：2表 1 中国历年职工负担系数表* 年 份199519961997199819992000200120

5、02 城镇在岗职工 A1（万人）149081484514668.412336.51177 31125 91079210558全国离退休、退职人员 B1（万 人）3094.13135.43350.73593.63730387640184223职工负担系数 B1/A10.210.210.230.290.320.340.370.40*注：表中数据根据历年中国统计年鉴和历年劳动和社会保障统计公报整理，不包括香港、澳门和台湾的数据。表 1 中的数据表明，1995 年的职工负担系数是 0.21，即 1 个职工负担 0.21 个离退休人员；2002 年的职工负担系数为 0.40，即 1 个职工要负担 0.4

6、0 个离退休人员，2002 年比1995 年的负担系数几乎增加了 1 倍（90.48%） 。表 2 中国历年企业缴费职工负担系数表* 年 份1996199719981999200020012002 企业参保职工人数 A2（万人）880086718475.88859912491989090 企业参保离退休、退职人数 B2（万人）23002533.42727.32864301131653333 企业缴费职工负担系数 B2/A20.26 0.29 0.32 0.32 0.33 0.34 0.37 *注：表中数据根据历年中国统计年鉴和历年劳动和社会保障统计公报整理，不包括香港、澳门和台湾的数据。表 2

7、 中的数据表明，1996 年企业缴费职工的负担系数是 0.26，即 1 个缴纳基本养老保险费的企业职工负担 0.26 个领取基本养老保险金的企业离退休人员；2002 年的企业缴费职工负担系数为 0.37，即 1 个缴纳基本养老保险费的企业职工负担 0.37 个领取基本养老保险金的企业离退休人员，2002 年的负担系数比 1996 年增大了 42.31%。由于老龄化等原因造成了负担系数增大，致使基本养老金支付困难增加，中央财政也面临弥补养老金支付缺口的巨大压力。为了应对老龄化的挑战，缓解基本养老金的支付困难，中国确立了建立多支柱养老保险体系的改革目标。三、多支柱养老保险政策回顾为了推动多支柱养老

8、保险体系的建设，国务院出台了一系列政策性法规。这些政策法规的出台，在一定程度上促进了多支柱养老保险事业的发展。1991 年 6 月 26 日由国务院颁布的国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定（国发199133 号）中明确提出， “随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，” 。提出了多支柱养老保险改革的思路和指导原则。1995 年 3 月 1 日，国务院颁布的关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 （国发19956 号）中指出， “国家在建立基本养老保险、保障离退

9、休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。企业按规定缴纳基本养老保险费后，可以在国家政策指导下，根据本单位经济效益情况，为职工建立补充养老保险。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，由企业和个人自主选择经办机构。 ”明确了企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的自主性原则。1997 年 7 月 16 日，国务院颁布的关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 （国发199726 号）中指出， “各级人民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险只能保障退休人员基本生活的原则，把改革企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系紧密结合起来，

10、确保离退休人员基本养老金和3失业人员失业救济金的发放，积极推行城市居民最低生活保障制度。为使离退休人员的生活随着经济与社会发展不断得到改善，体现按劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异，各地区和有关部门要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。 ”提出了多支柱养老保险的发展机制和地区差异原则。2000 年 12 月 25 日国务院颁布的国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知 （国发200042 号）中指出， “有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业

11、缴费在工资总额百分之四以内的部分，可从成本中列支。同时，鼓励开展个人储蓄性养老保险。 ”明确了企业补充养老保险的提取比例和运作方法。四、多支柱养老保险现状分析在国家政策的指导下，经过 10 多年的改革实践，中国的多支柱养老保险体系建设取得长足进展，但也存在一些需要重视的问题。（一）第一支柱趋于夯实，但并不十分坚固基本养老保险是多支柱养老保险体系的第一支柱。研究表明，基本养老保险费收支基本保持平衡，基本养老保险金滚存余额逐年增大，个人账户“空账”问题趋于缓解，替代率（基本养老金水平/职工平均工资）趋于合理。表 3 和表 4 中的数据将能证明以上结论：表 3 中国历年基本养老保险费收支情况表* 1

12、996199719981999200020012002 全年收入（含中央财政补助，单位亿元）12001337.9114591965227824893171.5 当年支出 P（亿元）10801251.331511. 61925211523212842.9全年收支余额（亿元）12086.58-52.640163168328.6 滚存节余 S（亿元）550682.85611.673494710541608.0 滚存节余的可支付年数（S/P）0.510.550.400.380.450.450.57*注：表中数据根据历年中国统计年鉴和历年劳动和社会保障统计公报整理，不包括香港、澳门和台湾的数据。表 3

13、中的数据表明，在 1996 年到 2002 年 7 年中，除了 1998 年的当年收支是赤字外（当年收不抵支） ，剩余的年份均有余额，尽管在全年收入中包含了中央的财政补助。从滚存节余情况来看，从 1996 年到 2002 年逐年增大，2002 年的滚存节余额为 1608 亿元，是1996 年滚存节余额 550 亿元的 3 倍左右，有了大幅度增加。但从滚存节余的可支付年数分析，大致在 0.40.5 年左右徘徊，并没有明显增加，甚至有下滑的可能。这预示着基本养老保险支柱并不十分坚固，个人账户空账问题仍然比较严重。表 4 中国历年职工平均工资水平、基本养老金水平和替代率* 年 份1996199719

14、981999200020012002 年职工平均工资水平 W（元）621064707479834693711087012422 年基本养老保险金水平 N（元）4696493955425161545768657879 替代率%（N/W）75.62%76.34%74.10%61.84%58.23%63.15%63.42%*注：表中数据根据历年中国统计年鉴和历年劳动和社会保障统计公报整理，不包括香港、澳门和台湾的数据。表 4 中的数据表明，1996 年的替代率为 75.62%，就是说，当时的基本养老保险金水平相当于职工工资水平的 75.62%，从总体上来看，替代率偏高；2002 年的替代率为 63.

15、42%，说明当前基本养老金水平相当于职工平均工资水平的 63.42%，下降了 12.2 个百分点。从发展趋势上看，替代率正在由高向低变化，并逐步趋于合理。4（二）第二支柱得到重视，但不够稳固企业补充养老保险（企业年金）是多支柱养老保险体系的第二支柱。尽管 1995 年就下发了劳动部关于印发关于建立企业补充养老保险制度的意见的通知 （劳部发(1995)464 号） ，但企业补充养老保险工作步履维艰。直到 2000 年国务院出台国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知 ，企业年金的建设才进入了一个新的阶段。根据 2000 年劳动和社会保障事业统计公报和 2001 年劳动和社会保障事业统计公

16、报 ，到 2000 年底，全国参加企业年金制的从业人员为 560 万人，全国企业年金基金滚存结余 192 亿元。到 2001 年底，全国参加企业年金制的从业人员为 193 万人，全国企业年金基金滚存结余 49 亿元。但 2002 年，有关企业年金的统计数据便没有公报。分析表明，企业年金支柱虽然得到一定程度的重视，但不够稳固。造成这种现象的原因主要来自两个方面：一是企业经营不景气，不可控因素较多；二是配套政策不健全，国家在建立企业年金方面的优惠政策没有真正落实到位，企业没有积极性。（三）第三支柱不断强化，但缺少规范个人储蓄性养老保险即个人或家庭自愿购买的商业养老保险是多支柱养老保险体系的第三支柱。随着人口老龄化的发展，个人在解决自己养老保险中的责任日益突出，促使个人储蓄性养老保险得到迅速发展。中国商业人寿保险数据如表 5 所示： 表 5 中国历年商业人寿保险费收入情况表*项 目199419951996199719981999200020012002 保险费总收入 （