试论行政诉讼立法目的和审查原则及裁判方式的关系

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1、1试论行政诉讼立法目的和审查原则及裁判方式的关系试论行政诉讼立法目的和审查原则及裁判方式的关系2006 级行政法专业研究生 谭占民 学号：107262006114【摘要】行政诉讼的立法目的是行政诉讼法的主要内容，它影响着其他程序 和制度的设立运行。本文将行政诉讼的立法目的定位在保护公民、法人和其他 组织的合法权益上，并讨论了在其主导下的审查原则和裁判方式的构建。【关键词】 立法目的 合法性审查原则 合理性审查原则 变更判决我国行政诉讼法已经已经实施十五年，随着社会发展和法治化建设，许多弊 病都于凸显出来，迫切需要进一步修改和完善。这首先涉及到行政诉讼法的立 法目的问题，因为行政诉讼法的立法目的

2、既是立法政策问题，更体现法律价值 判断问题。它关系到行政相关理论的构建，直接影响行政诉讼制度的设计，起 着主导制度总体思路的作用。不同的目的就会导致不同行政审查原则，不同的 受案范围，不同的当事人制度和不同的裁判方式等。在此，从理论上对行政诉 讼的立法目的与审查原则及裁判方式的关系进行简单的探讨。 一、行政诉讼立法目的之重构任何法律的制定和颁布都是基于一定的目的，所有的法律条文，法律层次都 是为了实现此目的而展开，耶林说：“目的是全部法律的创造者，每条法律的 产生都源于一种目的，即一种事实上的动因”。这个目的称之为立法目的。（一）立法目的含义立法是立法主体有意识、有目的的社会政治活动，它同社会

3、生活中自发形成 的法权关系、习惯规则不同，后者是无意识的自然规律，不以人的意志为转移， 而立法则受立法主体的意识所支配。任何立法活动总有一定的立法动机，立法 动机是受一定的利益与需要所驱动，为满足这种利益和需要，就设立一定的立 法目的，围绕此目的的而选择最佳的立法方式，并以立法目的的实现与否作为 衡量立法的价值标准和立法手段的得失尺度。因此，立法者首先明确立法目的， 立法是为什么而进行的，才能具体进行下一步立法活动，否则立法就无目的、 无章法，使立法失去衡量社会标准的价值。（二）行政诉讼立法目的之我见立法目的的重要性上面已经讲述，当然行政诉讼立法目的对行政诉讼的立法 活动的重要性也就不言而明了

4、。正确把握行政诉讼的立法目的，是把握行政诉 讼的本质，保证行政诉讼制度顺利发展和理论创新的关键。在行政法理论和实 务界，行政诉讼立法目的的问题，长时间受到忽视，同刑事诉讼、民事诉讼相 比，我国行政诉讼制度建立较晚，缺乏应有的理论境界。其立法目的很难为司 法实践提供直接而具体化的指导，因而对立法目的的冷落也是情理之中了。但 行政诉讼立法目的对行政诉讼的正当性理念、制度和程序的设计及解释，有着 着息息相关的作用。我国的立法和法学界有以下主要观点：（一）三元说。依据现行法第一条规 定，立法目的表述为：一是保证人民法院正确、及时审理行政案件，二是保护2公民、法人和其他组织的合法权益，1三是维护和监督行

5、政机关依法行使职权。 （二）二元说。有学者认为立法目的分为两方面既保护公民、法人和其他组织 的合法权益，又维护行政机关依法行使行政职权。（三）一元说。又分为两种， 一种是保护说，认为行政诉讼目的的二元化不可避免地弱化了行政诉讼法的应 有价值，弊端很大，应确立保护公民、法人和其他组织合法权益作为行政诉讼 的立法目的。另一种是监督说，监督行政机关依法行政，监督是目的，保护是 结果。2（四）依法行政说。认为行政诉讼目的应当是制度的设计者和利用者共 同的目的，将目的概括为依法行政，既体现了立法者的意图，又符合了利用者 的需要。3笔者认为无论是三元说还是二元说，都是从不同角度出发，都具有其合理性， 但又

6、或多或少地存在偏颇之处。研究行政诉讼的立法目的不仅在原有理论制度 上进行综合衡量考虑，更重要是在立法背景和发展动因中，结合当前时代要求 和法治化进程的需要，这样才能更理性的思考起立法目的。鉴于此，笔者认为 “保护说”即保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的唯一立法目 的。它不仅是法律制度设计的需要，更是现代法治进程的需要。从立法背景和法律条文上分析来看，我国行政诉讼法第 1 条规定：“为保证 人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益， 维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从该条规定字面 意义上看，“保证人民法院正确、及时审查行政案件”就是实

7、现“保护公民、法人 和其他组织和合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一目的的手 段和途径。很显然，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”在目的中居于主 要地位。从政治制度构建来看，行政诉讼是越南公开平衡个人和强大的政治国 家或权力之间差异而设计的。所以，其保护相对弱小的个人或权利是相当必要 的。当然保护公民、法人和其他组织的合法权益就成立行政诉讼的唯一立法目 的了。从行政诉讼的产生来看，行政诉讼是在保障受不法行政行为所侵害的相 对人的合法权益而产生和发展起来的。最后，从行政诉讼的性质来看，“民告 官”的行政诉讼是为相对人提供保护救济途径。当相对人自己的合法权益受到 强大行政权力的侵

8、害时，可以借助行政诉讼进行救济。总之，保护公民、法人 和其他组织的合法权益是行政诉讼的唯一立法目的。二、“保护说”目的下的审查原则前面已经提过行政诉讼的立法目的决定着行政诉讼的审查原则。传统上，我 国行政法学界和实务界认为行政诉讼中对行政行为的审查原则是单一的，只有 合法性审查原则。唯一的特例就是对“显失公正行政处罚”的审查，可以归结 为合法性审查原则下的合理性问题审查，也就是通说的以合法性审查为原则， 以合理性审查为例外。如果为了实现行政诉讼的唯一立法目的：保护公民、法 人和其他组织的合法权益，这样的审查原则是远远不够的，也不会顺利的完成1刘颖： 我国行政诉讼立法目的的研究论文，中国人民公安

9、大学2马怀德、王亦白： 行政诉讼目的要论 论文3行政诉讼的立法目的。为了更好的实现其保护合法权益的目的必须重新设计行 政诉讼的各种审查原则。（一）“保护说”目的下的合法性审查原则在行政诉讼中，合法性审查原则似乎是再熟悉不过的事情了，因为传统上我 们只进行合法性审查。然而，在新的立法目的下，却不得不推翻这一陈旧过时 的法律观念，代之以多元化的审查形态。这使我们不得不对合法性审查原则重 新定位。1、合法性审查原则的含义及内容随便翻检一本教科书便得其定义“人民法院受理行政案件，对被诉具体行 政行为是否合法进行审查并作出裁判的审查准则”。这种定义的界定不符合行 政诉讼立法目的的要求。在这里我认为解志勇

10、学者所下的定义是比较全面的， 合法性审查的含义可以界定为：“人民法院依照行政诉讼法对被诉讼行政行为 是否符合法律、法规进行审理并作出裁判的诉讼行为”。1这个概念突出强调了 合法性审查中“法”取其狭义的含义即“法律、法规”等制定法，不包含行政 规章或其他规范性文件等，因为行政规章或其他规范性文件也将成为行政诉讼 的审查对象，不宜作为审查的依据如果这类规范性文件出现在行政诉讼案件审 理中，它们处于证据的地位。不利于保护当事人合法权益。只有这样规定，才 能更好地实现行政诉讼的立法目的。合法性审查的内容可以概括为如下几项：（1）针对其他行政行为应该进行 四项审查，即主体是否合法；是否超越职权；是否符合

11、正当法律程序；内容是 否合法。（2）针对行政不作为应该审查，即是否违反法定作为义务。（3）针 对不成立行政行为应该审查，即是否不成立行政行为。（4）针对行政裁量行为 应该审查，即是否有裁量逾越。2、适用于合法性审查原则的行政行为的扩大。所有的行政行为都可以适用合法审查，是顺理成章的。但是，在实践中，行 政机关行使权力损害相对人合法权益的情况并不限于其所做的出行政行为。因 为，行政机关与相对人之间的行政争议的标的有时也会超出行政行为的范畴。 为了更好的保护当事人的合法权益，应该把行政机关的非正式行政行为，即事 实行为；不真正的行政行为，即不成立行政行为；拟制行政行为，即不作为等 公法行为视为行政

12、行为，纳入受案范围，进行审查。2（二）“保护说”目的下的合理性审查原则抛弃传统上“合理性审查为例外”的观点，在“保护说”立法目的下，合理 性审查原则应该是司法审查的主要原则之一，不应该是合法性审查原则的例外。 在行政诉讼法上，应该是和合法性原则并驾齐驱。1、合理性原则审查原则的含义及其内容。1解志勇： 论行政诉讼的审查标准，中国人民公安大学出版社2004 年版2 同上4合理性原则的含义可以界定为：人民法院依法对行政机关行使行政裁量权所 作出的行政行为进行审理和裁判的诉讼准则。1我认为，为了更好的保护公民、 法人和其他组织的合法权益，合理性审查原则是独立存在的。合理性审查原则的内容：（1）是否符

13、合授权法行政裁量权的正当目的； （2）是否不考虑法律规定应当考虑的因素，或者考虑法律规定不应当考虑的因 素；（3）是否存在反复无常，相同情况不同对待，不同情况相同对待；（4） 是否存在显夫公平和严厉制裁；（5）是否存在不合理迟延。22、合理性审查原则的适用行为对于其适用行为可以从一些具体的法条中得出，我国行政复议法第 1 条 规定，行政复议的目的之一是“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”。 也就是说，行政合理性原则全面适用于行政复议领域，行政复议机关有权依法 对行政行为是否合法和适当进行审查。还有第 5 条规定：“公民、法人和其他 组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼洪都拉斯规定向

14、人民法院提行 政诉讼”，同时我国行政诉讼法第 54 条关于滥用职权的规定也可以适用 此原则。 三、“保护说”目的下的裁判方式我国行政诉讼法第 54 条规定和最高人民法院若干问题的解释明确 规定了维持判决、撤销判决、变更判决、履行判决、确认判决和驳回原告诉讼 请求判决六种裁判方式。一部程序法的立法目的也影响着着它的裁判方式。在 以保护公民、法人和其他组织合法权益为目的的行政诉讼法中，裁判方式又会 以怎样的角色来配合、服务于此目的？（一）维持判决制度的反思3司法权对行政权的监督与制约，是分权制衡理论的理论的重要内容，也是现 代行政法的基本精神。分权制衡理论是当代民主政治的核心思想，法国思想家 孟德

15、斯鸠在论法的精神一书中指出“如果司法权不同立法权和行政权分立， 自由也就是不存在了。如果司法权同立法权合二为一，法官便握有压迫者的力 量。”因而，为了保证政治自由防止权力滥用，他提出了“三权分立”学说， 并认为立法、司法、行政三种权力不但要相互分立，而且要相互制约，其中司 法独立是三权分立、以权力制约权力的重要支柱。尽管我国不实行“三权”分 立的国家体制，但当前我国行政诉讼的各种基本理论，均是在现代社会公认的 “司法与立法、行政存在根本性的区别，均有各自特有的属性及其相应的管理 体制、动作方式”的框架下所提出的。通行的理论认为，行政诉讼制度作为一项国家的基本制度，其目的是保护公 民、法人和其他

16、组织的合法权益，着就需要监督和制约行政权力的行使，防止1陈少琼： 我国行政诉讼应确立合理性审查原则论文2 同上3马怀德、王亦白： 行政诉讼目的要论 论文5行政权力的任意扩张和滥用，该诉讼目的决定了司法权与行政权的关系应定位 为监督与制约的关系。而在我国，维持判决制度使现实中的司法机关与行政机 关之间的关系表面上是司法独立，实质上司法权是隶属于行政权的。当相对人 的合法权益受到强大行政权的侵害时司法机关就无能为力了，这样就不利于更 好的保护公民、法人和其他组织的合法权益实现行政诉讼法应有的价值。（二）变更判决的重构1、变更判决存在的必要性首先，行政诉讼法第 54 条第四项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决 变更。”这种司法变更权是司法权对行政权的最明显干预，也是司法裁量权的 最突出表现；在行政审判中，法官通过行使这样的自由裁量权，可以对司法审 查监督范围的内涵和外延予以丰富和发展，从而更好地实现行政诉讼私权保护 的目的。其次，我国行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益， 而非维护行政机关行使职权。目的总要