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1、当前美国的金融机构的监管政策对我国的启示内容提要内容提要: 对美国金融监管困局的反思表明，多年来“做大”金融市场份额即等同于提升市 场竞争力的迷思，使美国陷入了监管失效的困境。同时，美国现行联邦和州多重监管的体 制，导致监管成本高企、效率低下、监管重叠与监管真空并存、 “监管竞次”和“监管套利”等 重重积弊。此外，过于陈旧落后而不适应虚拟经济形态的金融法规、以及金融监管部门屡 被特殊利益集团俘获，更直接导致了监管灾难。鉴此，我国必须走出金融法“唯美（美国） 主义”之陷阱，信守金融监管保护投资者之基础价值，彻底反思并重构不适应虚拟经济形态 的金融法规，并运用“分期治理”之政治智慧推动金融监管框架
2、之完善，将金融监管规则真 正还原为市场和技术规则，而不是人际和政治之术。 当前的美国金融危机被认为是自 20 世纪 30 年代“大萧条”以来最严重的经济危机，纵观这 场危机，美国政府及其金融监管机构对危机的产生和蔓延负有不可推卸的责任。在金融危 机的阴影弥漫之际，人们对美国现行金融监管体系的质疑愈演愈烈。面对外界对美国金融 监管体系的批评与改革的呼声，奥巴马政府于 2009 年 6 月 17 日公布了名为金融监管改 革新基础：重建金融监管 （以下简称金融监管改革 ）的改革方案。这一改革方案 反映了美国政府对于其金融市场和金融监管体系的新认识，在一定程度上昭示了全球金融 监管体系发展的理念与趋势
3、。 金融危机发生之前，美国的这种“双重多头”监管模式就承受着众多的质疑。主要有两个方 面：1.监管成本高企而效率低下2.监管重叠与监管真空并存 美国金融监管改革的主要内容 1.强调“无盲区、无缝隙”的全面监管理念 2.加强对具有“系统重要性”金融机构的监管 3.着力解决金融监管机构之间的协调与制衡问题 4.构建更为完整的投资者和消费者保护体系 5.确立了政府在危机处理中的核心地位 6.提高国际监管标准并促进国际合作改革方案出台后的各方反应改革方案一经公布，立即引起各方激烈评论。国际货币基金组织（IMF）对外关系部主管阿特金森（Caroline Atkinson）表示，IMF 欢迎奥巴马政府加强
4、金融监管的努力。阿特金森称，“我们欢迎美国政府加强金融监管的计划。IMF 一直主张增加对系统性风险的监控，并鼓励金融监管者加强跨国界协调。虽然很多国家的政府计划都须经国会批准，而批准程序可能是一个漫长的过程，但计划本身已经是迈出的重要一步”。芝加哥投资银行公司的分析师哈特说，奥巴马计划的“基调”是市场足够自由，以避免银行及投资者过于不安，这表明白宫认识到了保持市场自由结构有多么重要。在金融全球化、环球同此凉热的今天，对美国的种种反思和评论细为省察，以为我国金融监管制度安排提供镜鉴，无疑正当其时。一、做大并不等同于做强：美国金融市场竞争力与监管有效性之争 追求监管的有效性是各国金融市场监管当局的
5、共同目标，因为通常而论，金融监管的有效性是市场竞争力的核心和关键。这一命题看似简单，但却蕴含着两个颇为棘手的问题：其一，一国金融市场竞争力之高低，应当如何测度？其二，一国金融市场究竟需要多少监管人员，才能既避免监管真空，又防止监管过度，最终实现监管的有效性？ 由于缺乏明确规范，我国金融集团的形态和结构不一而足，大致可以分为三类：（由于缺乏明确规范，我国金融集团的形态和结构不一而足，大致可以分为三类：（1）由纯粹控股公司控）由纯粹控股公司控股下属金融机构形成的金融集团；（股下属金融机构形成的金融集团；（2）由金融机构设立控股其它金融机构形成的金融集团；（）由金融机构设立控股其它金融机构形成的金融
6、集团；（3）由大）由大型企业控股金融机构形成的混合集团。我国金融集团在立法滞后情况下的事实发展及其对监管消极冲突的型企业控股金融机构形成的混合集团。我国金融集团在立法滞后情况下的事实发展及其对监管消极冲突的加剧作用，在德隆事件中表露无遗。德隆旗下有加剧作用，在德隆事件中表露无遗。德隆旗下有 200 余家关联或控制企业，除工商企业外，还包括商业银余家关联或控制企业，除工商企业外，还包括商业银行、证券公司，信托公司、租赁公司等金融机构，几乎涉足了国内所有金融业务领域。金融与产业以及金行、证券公司，信托公司、租赁公司等金融机构，几乎涉足了国内所有金融业务领域。金融与产业以及金融机构之间的资金融合，是
7、德隆能够迅速膨胀的重要原因。德隆事件充分显示了金融集团的发展对于监管融机构之间的资金融合，是德隆能够迅速膨胀的重要原因。德隆事件充分显示了金融集团的发展对于监管消极冲突的强化效果：金融集团的监管权限、市场准人资质及许可、金融业务与工商业务的联营限制、集消极冲突的强化效果：金融集团的监管权限、市场准人资质及许可、金融业务与工商业务的联营限制、集团内部关联交易的控制（团内部关联交易的控制（“防火墙防火墙”制度）等关键制度均未建立，使得监管操作无章可循，监管对象有机可制度）等关键制度均未建立，使得监管操作无章可循，监管对象有机可乘；而监管沟通与信息共享以及应急协调机制的缺位，则使得集团风险没有得到及
8、时的识别、评估和化解，乘；而监管沟通与信息共享以及应急协调机制的缺位，则使得集团风险没有得到及时的识别、评估和化解，导致损失扩大。导致损失扩大。前美在环球同此凉热的今天，细细审视之下，我国金融市场监管层与业界的裙 带关系也着实令人堪忧。在理论上，监管层与业界有着内生的紧张关系，而妥 当的物理和心理距离，则正是维持这种关系的基础。然而，以证券市场为例， 由于历史渊源和监管层与业界人员的“双向流动”，我国证券监管部门与业界 之关系，显然过于“亲密”，这体现在两方面：其一，在调控股市时，监管层 与众多券商和基金公司往往是“打虎亲兄弟、上阵父子兵”的“合作关系”， 这更多地源于体制的“路径依赖”；其二
9、，在人员流动方面，监管部门成为券 商、基金公司重要的人才输送地。从 2001 年至今，从证监会或地方证管办（证 监局）离职就任基金公司、券商高管的情形屡见不鲜，且这种势头有加强的趋 势。 51令人难以理解的是，这些“下放”到业界就任高管的官员，也无须经过一定的“冷却期”而可直接就任。 在中国社会差序格局、“人际关系资本”潜规则的主导下，监管层要对 昔日的同事、朋友领导下的证券公司或基金公司的违法违规情形严加查处，必 然会面临巨大的困难和心理压力。这样，对于业界的不当行为，监管部门“酌 情处罚”、“下不为例”的倾向极为明显。小病不治终成大患，在历史上，我 国财政为券商违规经营而积累的亏损黑洞屡次
10、买单，即为适例。 我国在完善金融监管制度之时，应从制度上消弥监管层和业界的裙带关 系所带来的消极影响。具体说来，监管层与业界的人员流动应以单向为宜，即 业界人员可以流向监管层，但必须尽可能抑制监管人员流向业界的通道，否则， 监管人员有可能为谋取“后监管”人脉关系，而在监管时投鼠忌器，降低了监 管绩效。 52 （三）彻底反思并重构不适应虚拟经济形态的金融法规 金融法规落后于现实之需，时下肆虐全球的金融危机将其演绎得淋漓尽 致，我国当然无法独善其身。举例而言，正当美国总统奥巴马怒斥华尔街“贪 婪”之际，我国国内首屈一指的大券商国泰君安证券公司也面临着“员工人 均 100 万天价年薪”的重重责难。
11、53 事实上，国泰君安“天价薪酬”事件，只是我国金融企业公司治理和法 律规制积弊重重之冰山一角。 其一，金融企业薪酬体系不规范。 以国泰君安证券公司为例，该公司是国有资本控股的金融企业，在 2008 年业绩出现明显下滑的情况下，其计提的薪酬和福利费用却比 2007 年增长 57%。另外，该公司 2008 年经营业务收益为 11 亿元，却能计提 32 亿元的薪酬 和福利费用，其中很大部分来自于该公司减持中石化等公司法人股所获得的 45 亿元收益。很显然，这直接侵蚀了股东权益，导致了国有资产的流失。 54 正如金融时报首席评论员马丁沃尔夫不无讽刺地说：“美国次贷 危机不寻常之处在于，它完全没有不寻
12、常之处：美国的机制也许比以往任何时 候都更新、更灵活机智，但错误的起因仍是老一套。” 55这里所谓“老一套” ，即指人性之“贪婪与狡诈”。类似地，我国国有控股的金融企业多年的疾痼 之一就是国企股东缺位，以及由此导致的高昂的代理成本。，时下，正值包括 美国在内的诸多国家都对金融企业的高管年薪予以限制之时 57，完善我国金 融企业高管的薪酬体系，特别是将国企垄断与特权所带来的盈利与市场经营绩 效相分离，实乃当务之急。 其二，金融企业股东和高管的责任规范面临重构。 与现在全球救助金融公司类似，在历史上，我国财政曾一而再、再而三 地为银行和证券公司的坏账埋单。以银行为例，其中最大的两笔分别是：1998
13、 年国家剥离国有银行 1.4 万亿不良资产，并通过多种形式向其注人 8000 亿一 9000 亿元的资本；2004 年年初，中央又将 450 亿美元外汇储备注资中行、建行 这两家国有商业银行。以公共资源帮助国有银行清理坏账的逻辑基础在于：其 一，从历史上看，国有银行长期以来承担着国企改革和经济转轨的成本，其呆 账、坏账等历史包袱，许多即由此而成；其二，从金融稳定的角度看，背负着 庞大不良资产包袱的国有银行面临着流动性等风险，央行如不施以援手，单一 银行的风险可能扩散为系统性的金融风险；其三，在银行业全面开放之后，治 理结构失衡、内部人控制盛行的国有银行，难以与外资银行竞争。国有银行的 坏账剥离
14、、财政注资等种种手段，目的在于“花钱买机制”，为银行上市做准 备。 尽管如此，财政为银行坏账埋单，还是争议重重：政府、央行应当在何 种程度上、以何种方式支持金融机构、维持金融稳定？在对那些不得不施以援 手的历史包袱进行清理之后，这种隐含的担保和直接的注资是否会隐藏巨大的 道德风险？因为如果商业银行意识到经营失败肯定会得到央行的再贷款支持， 那么，商业银行的经营行为必然会更趋冒险。还有，财政向银行大笔注资，以 纳税人的钱进行如此巨大的财政支付转移，决策需要在哪一层面上作出？有谁 应当为浪费这些庞大的公众资源直面公众的问责？ 除了银行之外，财政也曾大笔为证券公司埋单。南方证券坍塌、闽发证 券陷落，
15、云南证券、佳木斯证券、富友证券、新华证券等大批券商触雷或倒下， 无不是因为券商在膨胀的贪欲之心驱使之下，在波谲云诡的证券市场上铤而走 险所致。事实上，由公共财政为券商挪用客户保证金所造成的亏空埋单，在法 理上并不圆畅。证券法第 73 条明令禁止挪用客户保证金，第 193 条更进一 步规定了券商挪用客户保证金的行政和刑事责任。许多券商顶风作案，无论是 由于券商本身内控机制疏松还是大股东私欲和贪念纵容了这些违法违规行为， 大股东和高管都难辞其咎。如果还是拘泥于股东以其持股份额对外承担有限责任，将极大地诱发道德风险。故而根据公司法理，当公司沦为股东胡作非为的 工具时，法院可以要求股东以其股本金以外的
16、资产对公司债权人承担责任，即 所谓“揭开公司面纱”原理。58然而，近年来财政为资本金不足以偿还客户 保证金的券商一体埋单，而不要求大股东承担出资份额之外的责任，除了诱发 道德风险外，还产生了一个重要的问题：得到全额赔付的投资者，将丧失追究 相关行为人挪用保证金的责任的激励；而缺乏了民众和舆论的压力，司法机关 追究券商挪用保证金行为的动机也将极大削弱！换言之，财政埋单的同时，还 “买赎”了许多券商股东和高管的积罪！许多本应当追究的违法犯罪行为，不 适当地得到了“宽囿”。析言之，金融企业的大股东及高管权责的严重不相匹 配的情形，必须在反思金融危机之时将其彻底整肃。 国总统克林顿的经济顾问、不完全信息经济学创始人斯蒂格利茨曾对转型国家提出建议：“按我们说的去做，但别按我们做的去做”59。在彼时语境中，斯氏强调的是制度资源的国别差异。在华尔街金融危机演化为全球金融风暴的今天，我们再行体味斯氏这番言语，却可以解读出另外一层含义：在市场经济高度发达的美国，金融监管部门在推行各项制度安排之时，无不把投资者利益最大化挂在嘴边，以赢得事所必
