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1、全球金融改革视角下的单一监管者模式五全球金融改革视角下的单一监管者模式五3. 独立性问题需要进一步探寻的是，存款保险人是否应当独立于政府和监管机构。关于独立于政府，IMF 货币与金融系统部的观点是一国金融安全网所涉机构应当独立于政府，因为它们应当能够独立运用分配给它们的工具和手段，这样才能最有效果和效率的完成其任务。IMF 对于这一主张举出了多个理由，其中一个是独立性有助于防护这些机构免受过度的政治和产业干涉，这些干涉会妨碍或以其他方式阻挠其活动。这一现象有很多原因，其中之一是如果机构员工感到他们是真正独立的，他们屈服于外界干涉的可能性就更小。独立性还可以减少或消除公众或受监管机构对于这些机构
2、受到政治因素影响的怀疑，增加其可信度。显然，如果这种怀疑确实存在，将危及机构的可信度，削弱其有效性。IMF 还指出，公众安全网中的机构独立于政府还有助于减少一些利益冲突的来源。尽管仍然存在独立机构因为不被政府直接控制并且常常不必直接向立法机构报告，所以对公众和受监管机构不那么负责的问题，但 IMF 指出，通过增加透明度可以实现很高程度的负责性。不过它警告说，尽管机构员工的负责性很重要，但政府应当对机构员工在履行职责过程中的所有善意行动给予法律保护。如果没有这种免责规定，他们适当履行职责的能力就变得非常有限。IMF 表示，它在好几个国家见证了类似的情形，而“这些情形最终助长了金融不稳定”。至于存
3、款保险人是否应当独立于监管者的问题，应当注意的是，在大多数国家，尤其是在发达金融系统中，保险人都是独立于监管机构的。不过，英国存款保险提供者 FSCS 却是作为监管者 FSA 的直接子公司设立的。尽管让保险人从属于监管者可能有其优势，美国和加拿大还是都选择了让它们的存款保险计划和监管者保持分离。CDIC 公司事务部政策与国际处在最近的一份文件中解释了保持分离的原因。CDIC 的第一个论点用“两个头脑比一个强”来描述最贴切不过。它相信“关于如何处理困境或倒闭金融机构的判断不仅对存款保险之于金融系统的成本有重大影响，而且对于金融系统的稳定、竞争性和特征有着广泛意义”。“因此，平均而言，所作的判断和
4、决定如果反映了两个独立的评估而不是一个，可能会更好和更容易被接受。” CDIC 的下一个理由围绕存款保险机构潜在的权力滥用展开。例如，它指出，有能力为存款保险而向金融机构收取溢价的监管者可能会将这些溢价作为征税，用于弥补自己因对困境金融机构处理不善而产生的成本。CDIC 还担心，拥有不受制约监管权力的存款保险人可能会为了履行其保护存款人及保护自己免受损失的职责，通过过度繁重的限制和过早的关闭扼杀金融系统的活力。它相信“通过让两个机构互相合作，但又追寻其各自的目标，可以达到一个更好的平衡”。初看上去，这些论断似乎不适用于在美国金融安全网下设立的计划，尤其是因为 FDIC 不能关闭银行。而且，FD
5、IC 对倒闭金融机构的介入通常限于担任破产接管人。但是，在有些场合 FDIC 仍然可以为倒闭银行安排购买和承担交易，在银行不被清算时还可以被指定为监护人。除此之外，FDIC 确实拥有一些监管和强制执行权力。再者，这两个论断的总体主题，即基于监管竞争的体制比单一监管者体制更为优越，是美国政策制定者为该国金融监管体制架构所提出的共同原理。因此，CDIC 关于将存款保险人与监管者相分离的理由可以很好的转入到美国的情境中。尽管存款保险人独立于监管机构的计划有着明显的优势，但这一体制并非没有缺点。可能的问题包括：两个机构发布相互冲突的法规;因为存款保险人和监管者的报告要求和程序不同而增加金融机构的监管负
6、担;两个机构对于如何处理倒闭机构发生冲突，使得行动被延缓，对该机构、并可能对整个金融系统造成损害。不过，美国和加拿大通过利用法定的协调和合作要求，找到了实际可行的办法来避免这些问题。加拿大还要求存款保险机构的所有重大决定获得董事会批准。这些措施对于确保两个相互分离的机构共同工作和进行政策协调大有帮助。美国在提供所需的监管协调和合作方面的尝试也已在前一部分谈到。至于增加受监管负担的问题，美国的政策制定者通过创设联邦金融机构检查理事会予以应对。FDIC、货币监理署和联邦储备委员会都是其成员。设立该机构的两个主要目的是为银行检查规定统一、标准的程序，以及为所有监管者制定统一的报告标准。关于存款保险人
7、和监管者可能对如何处理倒闭机构意见不一的情形，在美国问题不大，因为如前所述，FDIC 在这种情形下采取任何单边行动的能力非常有限。但是，在 FDIC 能够扮演接管人以外角色(例如监护人)的场合，有适当的机制来防止它和监管者之间就如何处理该机构的冲突久拖不决。货币监理官在FDIC 的董事会中也有席位，这可以说加强了两个机构之间的协调。4. 进一步的考虑英国 FSCS 的运作颇为适合 FSA 宽泛的消费者保护目标。相比以前，它有能力支付更高的赔偿额(但仍比美国及欧洲其他国家低)，这也有助于保护消费者权利。另一方面，FSCS 的成本(取决于出资群体的违约情况)事实上也可能比以前的赔偿机构更高。这可能
8、会对为金融机构创造竞争性环境造成阻碍。FSCS 同许多现代赔偿计划的一个根本区别在于，它既没有监管权，也不接收有关金融机构监管的信息。如上所述，对一家企业的“违约”宣告是由 FSCS 或 FSA 作出。FSA 提供强有力的审慎性监督和管理，以此为 FSCS 的运作提供支持。当涉及银行时，英国赔偿计划还需要同作为最后贷款人的英格兰银行进行协调，以便确定何时宣告一家存款机构丧失清偿能力，因为英格兰银行的应急贷款只提供给那些被认为仍然“存活”着的银行。FSCS 和英格兰银行时下在这个问题上似乎没有任何安排。人们对于 FSA 在最近的公平人寿灾难中的监管工作深感沮丧。尽管 FSA 的监管失败并非公平人
9、寿欺诈销售担保年金的唯一原因(彭罗斯爵士的报告清楚表明，主要原因来自公平人寿管理层，以及当时的保险和养老金产品监管框架的内在缺陷)， 但仍有人尖锐的批评道，如果公平人寿真的倒闭了，那么将不得不由 FSCS 掏钱来赔偿。这事实上至少部分构成对保险业的收费，尽管相当一部分问题是出在 FSA 的监管失败上。公平人寿的情形多少有些特殊化，因为它是一个互助协会，无法从资本市场获取资金。因此，它自己无力进行重组以避免倒闭(当然，即使进行重组也不必然能避免倒闭)。另外，监管失败也不限于 FSA，还涉及财政部(以及当时也是政府负责机构的贸易产业部和保险精算部)。事实上，议会指定的调查员最近已经决定重启调查，以
10、确定后者监管失败的程度。英国政府需要为之负责的损失金额可能会高达 10 亿英镑。在公平人寿试图以高估价格销售保险事件中，FSA 是监管负责机构。受政府委托撰写的彭罗斯报告批评说，FSA 假定受到损害的保单持有人可以获得(FSCS 的)赔偿，而不去寻求法律确认。如果公平人寿真的被宣告丧失清偿能力，将直接对 FSCS 造成不利影响。在更广的语境中，这一情形令人质疑 FSA 在危机发生时，面对媒体和议会的批评，是否会不可避免的寻求保护其形象和机构利益。公平人寿之类的情形给人一个鲜明的印象，即 FSA 可能会将消费者的注意力引向赔偿计划，而不是对其监管行动/失败展开公开审查，即使这样做会对赔偿计划造成
11、损害。FSA 正计划在 FSCS 下为保险经纪人设立一个分计划。联系到 FSA 将强制性职业免责险(PI)降到欧盟保险调停指令所允许的最低限度的提议，有人对此计划表示了担忧。这在业界遭到广泛批评，并可能成为对 FSCS 更高赔偿请求的来源。保险人已经提高了 PI 的保费，使得许多无力获得 PI 覆盖的独立金融顾问面临被监管机构的停业要求。保费的提高是对大量养老金和自愿补充养老金缴费案件的回应，将为 PI 承销商带来更大的赔偿付款压力。六、结论：经验和教训关于英国根据金融服务与市场法建立的单一监管者体制及其相伴的共同赔偿计划的有效性，以及其他国家采用这种单一监管者模式的适当性，可以作出如下评论。
12、(一) 概述1. 创设单一金融监管者对于一国政府而言是一项基础性的结构和管理政策决策，其对于金融产业、相关金融机构及二者的用户都有着长期的重大影响。因此，在进行如此激进的改革时，政府必须根据其自己的特殊国情，找到自己的清晰和有强大说服力的政策目标，这些目标的正当性能够被可演示的“成本收益分析”所证实。单纯的“学步”不是一个负责任的政府所应采取的方法。2. 在决定单一/统一监管者或是多重功能性监管者的取舍方面，并无绝对的理论或是其他清晰、有强大说服力和客观上令人信服的标准。对于所有能够提出的支持观点，都能找到相抵销的反对观点。最终的基本理由必须来自于考虑采取这种模式的特定国家，并且能够在该国内被
13、证实。3. 是否应该设立单一金融监管者对于政府而言只是政策考虑的开始，其后还有两个重要的附带政策问题。第一，所有金融部门是应当根据统一的规则、以统一的方式监管，还是根据个别的规则、以功能性的方式监管?第二，单一监管结构是否应当包含和决定存款保险计划的性质和结构，或者说存款保险人是否应当保持独立地位(后一点还包括保险人在金融系统中应当扮演何种角色，以及所有金融部门应当实行共同还是分离的赔偿计划)?这些问题中的每一个都包含迥然不同的政策和实践考虑。这些考虑取决于一国在经济、金融、法律、政治、社会、文化、教育和历史方面的特殊国情。(二)英国 FSA：单一监管者1.就英国而言，政府设立统一监管者的引人
14、注目的决定是在如下国内背景下作出的：英格兰银行对一系列银行业丑闻处置不当;要求英格兰银行在货币政策方面独立于财政部的国际和欧盟压力(以及与之相伴的使英格兰银行与任何未来的监管失败绝缘的政府意愿);日益增多的欧盟和欧洲委员会银行和其他金融指令要求采取远比英格兰银行传统的非正式和基于自由裁量的“道德劝诫”更加以规则为基础的方法;政府从长期的保守党执政变为工党执政;在伦敦城内所感觉到的不同金融市场和金融机构日益整合、金融集团崭露头角的趋势。普遍的感受是，当时英国的监管体制运转欠佳，不是最适合于将要实施的欧盟要求或感觉到的市场变化。同时，英国的金融市场是高度集中和高度发达的。2.导致英国设立单一监管机
15、构的决定因素是使货币政策同金融政策相分离，使英格兰银行的货币自治权同任何未来的金融危机绝缘。这样的因素显然是英国、可能也包括其他欧盟国家(以及渴望加入欧盟的国家)所特有的。因此，其他国家是否应当采取 FSA 模式需要这些国家的政府确定其具有强大说服力的政策目标，并且但愿建立在事前的基础上。3.英国 1997 年的 FSA 立法是一个临时性和框架性的国内立法。事实上，在新任工党财政大臣宣布政府对于这个基础性政策事项的决定时，之前只在工党的竞选声明中泛泛提及这一可能。宣布之前没有任何全面的政府白皮书或绿皮书，或者关于这个主题的任何报告。为了完成实施这一政策的最终立法，即 FSMA，英国议会其后花费
16、了两年半还多的时间进行讨论和听证。尽管议会听证不无用处，但立法起草阶段同样没有任何全面的政策分析、政府报告或者受托独立报告(除了一个相当概括的 FSA 内部应时报告)。4.FSA 已经在英国成功启动了许多基础性的监管改革，特别是包括发布其完全整合的规则与指引手册(根据 FSMA 第 138-157 条)。完全整合的规则体系的全部好处是否能成为这场改革的最亮点，尚待观察。但很清楚的是，新的规则制定过程已经产生了目前世界上最为复杂和发达的整合监管模式。日本和德国在采纳 FSA 模式时没有复制这一高度条文主义化的方面。无疑，新兴或发展中国家应当非常警惕轻率采取这样一种条文主义化的方法，因为它要求已经存在高度发达的金融法律基础设施(包括发达的行政执法和司法程序)。5.不管是从受监管企业的数量，还是所覆盖金融市场的规模和范围，FSA 都是目前世界上最大和最有权力的金融监管机构之一。FSMA 创造了一个新的延伸了的单一监管体制，既包括对金融机构和市场的监督，也包括总体上全面整合的金融监管机构(包括金融调查员计划、金融赔偿计划和金融服务与市场法庭)。必需承认，这是一项非凡的管理成
