城镇化：国际经验与教训

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1、城镇化：国际经验与教训城镇化：国际经验与教训城镇化：国际经验与教训城镇化与工业化相伴，在发达国家已有 200 多年历史，成为其现代化的基本内容和重要标志。第二次世界大战之后，一些发展中国家急起直追，形成了多样的城镇化模式和路径。他山之石，可以攻玉。本期“观察”聚焦城镇化的国际经验和教训，约请专家剖析国外城镇化的典型模式，连线基层干部交流实践体会，以期为我国积极稳妥推进城镇化提供参考。 欧洲国家城镇化的三点启示历史上，欧洲国家的城镇化与工业化是同步推进的，共同构成现代化的基本内容。1851 年，英国城市人口超过总人口的 50%，成为世界上第一个实现城镇化的国家。从 1760 年产业革命算起，用了

2、 90 年时间。德国的城镇化和工业化是在德意志帝国崛起后完成的，在国家威权的推动下，从 1871 年到 1910 年，德国用不到 40 年的时间就实现了工业化和城镇化。相比之下，法国的城镇化进展缓慢。究其原因，与农业在其国民经济中比重较高有关。欧洲国家城镇化带给我们三点启示。加强管理和服务20 世纪以前，由于人口迅速膨胀、失业与贫困问题严重，多数欧洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和贫民聚居等社会问题。直到政府全面介入城市管理和公共服务，这些社会问题才得到明显缓解。这表明，城镇化意味着政府职能的扩大与转变，城市管理与公共服务成为政府日常行政的主要内容。避免走欧洲城镇化早期“先出问题再治理”

3、的老路，才能大大减少城镇化进程中社会问题的冲击。法律先行城镇化是复杂的利益重新布局、分配和创造的过程，只有加强法制建设，将城镇化纳入法治轨道，鼓励利益相关者积极参与决策和实践，才能确保城镇化顺利推进。欧洲国家在城镇化过程中普遍重视“法律先行” 。比如，早在 1866 年，英国就通过了环境卫生法 ，为政府治理城市环境卫生提供法律依据。此后，英国制定了一系列与城市公共卫生、治安管理和贫民救济有关的法律，使政府的城市管理与公共服务工作有法可依。德国城镇化早期面临严重的住房短缺问题。对此，德国政府建立了市民广泛参与的住宅建设制度，规定政府制定的城市规划和建筑方案须交由全体市民讨论修改，然后在警察局备案

4、，房地产开发商的建设方案必须符合规划才可动工。因地制宜，形式多样欧洲各国的城镇化模式是由特定的政治、经济、文化因素决定的，因而差异很大。从根本上说，城镇化的动力来源于工业化，但历史和政治因素对城镇化进程的影响也不可低估。在英国工业化过程中，政府对工业布局不加行政干预。这使得英国的城市发展更多地围绕工矿区展开，新兴工业城市一般有比较便捷的运河、港口、铁路等交通优势。相比之下，法国小农经济势力较强，工业化进展较慢，而且工厂主要集中在巴黎、里昂、波尔多和马赛等传统政治中心城市周围。所以，法国的城镇化主要是通过这些城市的扩张实现的，小城镇直到二战之后才有所发展。德国的城镇化模式则与英法有很大差别：德意

5、志帝国建立之前，德国是由 38 个各自为政的小邦国组成的。由于这些邦国都有各自的政治、经济中心城市，从而使德国的城镇化可以比较均匀地在全国铺开，布局较为合理。可见，任何国家的城镇化都不是在一张白纸上进行的，政府应该因势利导，综合考虑经济规律和其他因素的影响，推动城镇布局合理化。从欧洲历史经验看，城镇化可以成为国家发展过程中重要的经济增长点。而要通过城镇化推动经济发展，政府首先要树立以人为本的城市管理和公共服务理念，建立健全现代社会保障和公共服务体系。这不仅是维持劳动力再生产所必需的，而且可以创造大量就业，显著提高经济效益。拉美城镇化：“赶超”与“过度”拉美城镇化具有明显的赶超特点第二次世界大战

6、以来，拉丁美洲和加勒比地区（以下简称“拉美” ）是全世界城镇化速度最快的地区。例如，1950 年世界各地城镇化率（城镇居住人口占总人口的比重）的排名情况是北美第一（63.9%） 、大洋洲第二（62.0%） 、欧洲第三（51.3%） 、拉美第四（41.4%） 、亚洲第五（16.3%） 、非洲第六（14.4%） ，当时世界平均水平为 28.8%。但在其后的半个多世纪里，拉美城镇化进程明显提速，1990 年超过欧洲，1991 年又超过大洋洲。到 2010 年，拉美城镇化率高达 79.6%，仅次于北美的 80.7%，位居世界第二，远高于欧洲的 72.8%、大洋洲的 70.2%、亚洲的 39.8%和非洲

7、的 37.9%。从人口变化来看，拉美人口增长率居高不下，二战以来一直是世界上人口增长率数一数二的地区；人口规模呈爆炸式增长，1950年拉美总人口是 1.7 亿，到 2010 年膨胀到 5.9 亿；人口集中度很高，2010 年，阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚和墨西哥 5 国人口占拉美总人口的比重达到 57.6%，总数高达 3.4 亿。从拉美各国的城镇化水平看，有些国家的城镇化率甚至远高于同期的欧美国家。2010 年，拉美国家城镇化率超过美国（82.3%）的有 5 个，城镇化率为 70%80%的有 5 个，上述 10 个国家的人口之和超过拉美总人口的 50%以上。换言之，拉美地区一半以上的人口居住在

8、城镇化率高于欧洲或美国的国家。有的国家比如巴西城镇化的“赶超”特点更为明显，甚至用“失控”来形容也不过分，成为出现一系列社会问题和城市病的根源之一。“过度城镇化”带来巨大负面影响拉美城镇化的赶超特点带来一种独有的“过度城镇化”现象。一般来说，城镇化率与工业化率（工业增加值占国内生产总值的比重）的比值被视为衡量城镇化程度是否适度的一个标尺。在过去的100 年里，拉美城镇化进程呈现出“超前”和“过度”现象，导致城镇化与工业化严重失衡。2009 年，全球城镇化率首次超过 50%。但是，早在半个世纪以前的 1961 年，拉美城镇化率就已超过 50%。据有关研究，1999 年世界平均城镇化率是 46%，

9、人均国内生产总值是 5165 美元，城镇化与工业化的比值是 1.48；而拉美平均城镇化率则高达 75%，人均国内生产总值是 4039 美元，城镇化与工业化的比值高达 2.50。这说明，拉美城镇人口的数量大大超过工业化所能吸纳的程度。“过度城镇化”对拉美经济社会产生了深远影响。多年来，很多学者将“过度城镇化”带来的一些社会问题称为“拉美陷阱”或“拉美化” 。一方面，在拉美的经济增长中，城镇的贡献率大约是50%；另一方面， “过度城镇化”不可避免地导致该地区出现诸如收入分配严重不公和两极分化、贫困发生率和失业率居高不下、住房紧张与贫民窟问题突出、医疗和教育资源不足等社会问题。这些社会问题在不同程度

10、上反作用于经济政策和经济增长，带来巨大的负面影响，成为“中等收入陷阱”的典型案例。东亚国家城镇化模式及其得失东亚是当今世界经济中最具活力的地区之一。从 1950 年到2011 年，东亚地区城镇化率由 17.8%迅速提高到 55.6%，平均每年提高 0.62 个百分点，而同期世界城镇化率年均提高幅度仅为 0.37个百分点。由于发展阶段和条件不同，东亚国家城镇化模式和特点存在较大差异，其中较有特色的是日本和韩国模式。日本：高度集中型城镇化二战之后，日本依靠工业化的强力推动，迅速迈入高速城镇化的轨道。2011 年，日本城镇化率已达 91.3%。由于国土狭窄、人口密集，开发空间有限，日本采取了高度集中

11、型城镇化模式，对少数几个都市圈实行优先集中开发。战后以来，日本的人口、产业和城镇高度集中在东京、大阪和名古屋三大都市圈。这三大都市圈面积仅占日本国土面积的 14.4%，但人口和国内生产总值占全国的 50%以上。尤其是首都东京，现已集聚 3722 万人口，占全国总人口的 29.4%。这种高度集中型城镇化模式，加快了日本工业化进程，有力支撑了战后日本经济的高速增长，但也带来经济过密与过疏的矛盾和问题。一方面，大都市区急剧膨胀，住房紧张、地价高昂、交通拥挤、远距离通勤和生活环境恶化；另一方面，在农村和边缘地区，空心化、高度老龄化、劳动力不足、新娘短缺等问题突出，出现了一批老龄人口超过村庄总人口 50

12、%的“极限村落” 。针对这些问题，日本投入巨资加强都市圈交通体系建设和环境综合治理，大规模发展卫星城市，积极引导人口、产业和功能疏散，都市圈环境、交通状况明显改善。但交通状况的改善又增强了对人口的吸纳能力，加剧了都市圈内工作地与居住地的分离，导致通勤成本和房价不断攀升。韩国：大城市主导型城镇化与日本相似，韩国也是依靠工业化驱动快速实现城镇化的范例。速度快是二战后韩国城镇化的重要特点。从 1965 年到 1990 年，韩国城镇化率从 32.4%迅速提高到 73.8%，平均每年提高 1.66 个百分点，仅用 20 多年时间就完成了美国近 90 年才走完的城镇化历程。之后，韩国进入高度城镇化时期，逐

13、步形成都市圈、城市群和城市带。到 2011 年，韩国城镇化率达到 83.2%，高于较发达地区的平均水平。为了追赶发达国家，韩国长期奉行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的政策，依托工业化优先发展大城市，依托既有城市集中布局工业，使得人口和产业向少数大城市高度集聚。目前，韩国城市人口的近 60%集中在 8 个百万人口以上的大城市。特别是以首尔为核心的首都圈，国土面积仅占全国的 12%，但一度集中了韩国近一半的人口、近六成的制造业和七成的国内生产总值。这种以首都圈为核心、大城市主导型的城镇化适应了韩国二战后的追赶战略，有利于迅速提升国际竞争力，充分发挥集聚经济效应，但也加剧了地区间发展的不均衡。

14、有鉴于此，韩国先后编制了四次国土综合规划和两次首都圈整备计划，制定实施新都市计划和地方都市圈战略，积极引导人口、产业和机构扩散，对缓解首都圈的过度集聚起到了重要作用。促进城乡发展一体化在城镇化进程中，国内外许多城市出现人口膨胀、交通拥堵、环境恶化等城市病，一些发达国家城市郊区化带来种种社会和环境问题。这样的教训警示我们，推进城镇化，只有努力形成城乡一体化发展格局，才能既避免城市病，又缩小城乡发展差距、破解民生和环境难题。通过实践探索，江苏省无锡市把城镇化战略拓展为城乡发展一体化战略，通过统筹城乡规划建设、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理六个方面的一体化，为新型城镇化勾勒了一份“

15、无锡路线图” 。在实施过程中，无锡紧密结合城乡发展实际，突出“一张图、两置换、三集中、四对接”等工作重点。 “一张图”即全市城乡一张图纸，精心编制城镇布局体系总体规划及相关专项规划；“两置换”即探索开展在农民自愿基础上的以农村住宅置换城镇住房、以农民土地承包经营权置换城镇社会保障；“三集中”即大力推进农业向规模经营和现代都市农业发展区集中、工业向开发园区和工业集中区集中、居住向城镇和农村新型社区集中；“四对接”即在推进市区和江阴、宜兴“一体两翼”中心城市建设的同时，加快实施基础设施、公共服务、社会保障、民主法治四个方面的城乡对接、同步建设。培育良好生态环境美国摩根山市是一个自然环境十分优美的新

16、兴小城市。为了保持这一特色，该市城市建设规模每年都有严格的计划控制，既控制用地量，也控制新建房屋量。这种做法不仅没有影响经济发展，而且实现了经济发展与环境保护的双赢。良好的生态环境吸引了大量高科技人才来此创业，经济活力和实力不断增强。摩根山市的经验启示我们，良好的环境就是优势，就是竞争力，就是生命力。为优化生态环境，河北省廊坊市按照“不与京津比楼高车多，而是比空气清新、环境优美”的差异化发展战略，形成了以绿色造特色、以特色造优势的发展思路，将“生态环保、绿色低碳”的理念贯穿于城镇化建设的具体层面，着力打造与京津竞合发展的环境梯度差。我们严把项目审批源头关，提高环保准入门槛，坚决不上高污染、高耗能项目。大力度推进节能减排，淘汰落后产能，加快发展循环经济和节能环保产业，力促环境质量明显改善。突出城市绿心、环城绿带景观特色，以中央生态公园为生态核心，构建 “一廊、两环”生态体系，大规模实施绿岛、绿廊、绿带建设，打造天人合一、淳美自然的田园城市。实践证明，这一思路和做法不仅有利于实现经济社会又好又快发展，而且有利于提高人民群众的生活质量和水平。发展产业集群城镇化是人口就业结构、经济产业结