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1、1宏观调控下中小城市土地储备发展机制探讨宏观调控下中小城市土地储备发展机制探讨南通市土地资产储备投资中心凌晨 胡晓添 张美霞 石宝根摘要：本文就宏观调控形势下，对当前中国土地储备发展现状深入分析，归纳总结中小摘要：本文就宏观调控形势下，对当前中国土地储备发展现状深入分析，归纳总结中小城市土地储备工作发展的特点及目标，并以江苏省苏中核心城市城市土地储备工作发展的特点及目标，并以江苏省苏中核心城市南通为例，对中小南通为例，对中小城市土地储备机制的发展进行探讨，着力打造一条城市土地储备机制的发展进行探讨，着力打造一条“收储周期短、资金占用少，用地指收储周期短、资金占用少，用地指标省、经济效益高标省、
2、经济效益高”的收储之路的收储之路，供中小城市土地储备机构参考和借鉴。，供中小城市土地储备机构参考和借鉴。关键词：宏观调控；中小城市；土地储备；机制关键词：宏观调控；中小城市；土地储备；机制城市土地储备制度最早起源于 19 世纪荷兰的阿姆斯特丹，在我国上海市于 1996 年成立了首家城市土地储备机构土地发展中心，随着土地市场化流程的不断推进，逐步形成了上海、杭州、南通这三种具有典型特征的城市土地储备模式。现阶段， 土地储备管理办法已将土地储备目标明确定位为有效调控土地供应市场、促进土地资源合理利用。土地政策层面的有力支持，为土地储备带来了新的契机；然而当前严峻的经济走势与持续从紧的宏观调控态势，
3、土地储备在机制创新上面临着新的挑战。本文将分析土地储备工作当前形势、在中小城市运营中的基本特征及发展目标，结合南通市土地储备的实践，对当前宏观调控形势下中小城市土地储备发展机制进行探讨。一、对当前土地储备面临形势分析一、对当前土地储备面临形势分析1 1、经济走势要求土地储备进行实时调整、经济走势要求土地储备进行实时调整从经济运行走势来看，全球经济增长有所放缓、短时期内通货膨胀已经基本成为事实，加之美国次级债所引发的全球范围内金融危机，更进一步加剧了全球经济环境恶化，中国经济作为全球经济中一个重要的组成部分,必将会受到较大程度的影响。根据国家发展与改革委员会公开发布的统计数据来看，2008 年上
4、半年,我国的国内生产总值为130619 亿元，按可比价格计算，同比增长 10.4%，比上年同期回落 1.8 个百分点，国民经济增长增幅呈现回落态势；全社会固定资产投资 68402 亿元，同比增长 26.3%，比上年同期加快 0.4 个百分点, 固定资产投资增速基本持平，其中房地产开发完成投资 13196亿元，同比增长 33.5%，房地产市场有效供给量显著提升，加之高企的房价，导致供需关系出现反转，市场观望情绪严重。找论文到华夏免费论文网！找论文到华夏免费论文网！27 70 0大大中中城城市市房房屋屋售售价价同同比比涨涨幅幅8.9%11.3% 10.7%8.2%5.3%4.0%6.0%8.0%1
5、0.0%12.0%2007年9月2008.12008.32008.62008.8同比涨幅2008 年 8 月份,全国 70 个大中城市房屋销售价格同比上涨 5.3%,与近期最高涨幅 1月份的 11.3相比，房价出现一定回落，成交量大幅萎缩。据国土资源部的统计数据显示，今年第二季度，全国 35 个主要城市地价总体水平为 1806 元/平方米，同比增长11.94。相比第一季度的 12.12，全国主要城市的地价增幅有所放缓。据不完全统计，今年上半年，全国一线城市有超过 40 块土地流拍，目前这一现象有向二三线城市蔓延的趋势。房地产市场阶段性的调整，在一定程度上限制了土地市场的有效需求，直接影响到土地
6、储备工作的计划与进度，因此相应的工作需根据市场的变动进行实时调整。2 2、宏观调控要求土地储备运营导向改变、宏观调控要求土地储备运营导向改变从宏观调控态势来看，自上个世纪九十年代末我国房地产市场进入新的一轮快速发展时期，国务院代表国家为平稳房地产市场，从 2003 年开始连续出台了一系列的宏观调控政策，对控制银根与紧缩地根的力度逐年加大。2007 年以来宏观调控在三个方面的工作有所加强：一是在金融市场方面，一年内 6 次上调银行基准利率、10 次上调存款准备金率、提高第二套房的首付和利率；二是在土地市场方面，强调节约集约用地、控制大套型商品房、对“招拍挂”出让土地的方式作出重要修改、查处“以租
7、代征”为重点的近近期期国国内内生生产产总总值值趋趋势势分分析析0500001000001500002000002500003000002007.3 2007.6 2007.9 2007.12 2008.3 2008.6（亿元）9.51010.51111.512（）年内累计GDP同比增速3土地执法百日行动；三是在住房市场方面，由“重建设”转为“重保障”等一系列宏观调控政策措施的实施，要求市、县国土资源管理部门优先安排廉租房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地，确保其年度供地总量不低于住宅供应总量的 70。政府已将调控转向抑制房地产过热投资、调整供地合理结构、保障居民居住需求等方
8、面。日前，央行、银监会联合出台关于金融促进节约集约用地的通知 ，要求各金融机构以严格限制粗放低效用地、积极支持节约集约用地为原则，加强信贷合法合规审查，进一步改进金融服务，积极引导和推动节约集约用地。明确土地储备贷款采取抵押方式的，应具有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的 70%，贷款期限原则上不超过 2 年；同时，积极支持土地储备机构盘活存量建设用地，对储备符合规划（计划）且空闲、废弃、闲置和低效利用的国有存量建设用地的，积极予以贷款支持，引导土地储备工作由粗放型扩张向集约型运作的方向转变。3 3、土地政策要求土地储备发展机制改善、土地政策要求土地储备发展机制改善从土地
9、政策层面来看，国务院及土地主管部门在连续颁布实施了国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知 、 土地利用年度计划管理办法 、 招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定 、 国务院关于促进节约集约用地的通知等从紧政策措施的同时，在土地储备工作方面也陆续出台了土地储备管理办法和土地储备资金财务管理暂行办法 ，充分体现了国家对土地储备配合宏观调控工作的要求和期望。与此同时，业已出台的物权法 、 城乡规划法 ，修改、修订中的城市房地产管理法、 城市房屋拆迁管理条例 ，使得土地储备工作具备了更加完善的法律环境。这就进一步要求土地储备机构要准确定位，在制度设计、机制运作上进行全面规范调整。二、现
10、阶段我国中小城市土地储备发展特点及目标二、现阶段我国中小城市土地储备发展特点及目标根据各地土地储备的实践来看，我国大型城市已经基本形成了市场主导型、政府主导型和行政指导与市场结合型的土地储备模式，取得了良好的社会经济效益。由于历史原因和发展时期的差异性，中小城市土地储备发展表现出了四个基本特征：一是土地收储规模小，中小城市人口聚集规模效应有限，城市规划受城市建成区范围所限，可用于土地储备的规模相对较小，难以形成土地投资的规模效应和集聚效应；二是土地收益低，由于中小城市土地市场的地价普遍较低，因此土地经营收益要远远低于大城市的水平；三是政府财政体量小，中小城市的经济总量不高，相应的城市财政体量也
11、相对较小，因此国有土地收益基金往往不足，难以对土地储备形成足够的财政支持；四是抗风险能力弱，土地储备资金主要通过银行信贷的途径，由于资金来源单一，在从紧货币政策的持续压力下，当土地市场变冷、土地上市成交量不足时资金链易断，抗击资金风险能力明显不足在中小城市尤为突出。鉴于以上论断，中小城市土地储备应根据自身的基本情况明确相应的发展目标，主4要体现在四个方面：一是积极服务于政府土地市场调控，政府实现对土地供应的源头控制，在一定程度上可以平衡土地供求市场，有效防止土地价格的非理性波动；二是规范土地市场运行，切实贯彻执行国家对经营性用地公开出让的政策，有效避免土地灰色市场的危害；三是促进节约集约用地，
12、土地储备可以有效解决土地市场部分遗留问题，对城市内闲散土地、规划不合理土地及城市周边发展预留土地的收购储备；四是提高建设用地保障能力，在全面掌握城市存量用地的基础上，通过收储潜在的开发用地并科学制定出让计划，以满足社会经济的发展需要。为实现以上提出的现实目标，笔者将针对中小城市土地储备运行特点，以南通为例，对中小城市土地储备运行机制进一步探讨。三、当前中小城市土地储备发展机制思考三、当前中小城市土地储备发展机制思考南通市自 1998 年实施城市土地储备制度以来，一直不断地在土地储备实践中探索适合自身发展的运作机制，通过十年运作，在中小城市土地储备制度建设实践、促进土地市场健康发展、推进城市建设
13、、服务国企改革中发挥了积极的作用，截至 2007 年底，共完成土地收储 1685 公顷，提供上市出让土地 667 公顷，其中低价位商品房用地 250 公顷。受当前从紧宏观调控政策的影响与土地储备管理办法的出台，南通市土地储备工作与其他中小城市一样同样也面临着收储周期长、成本增长快、融资难度大、出地率不高、资金流动性不足、不能形成有效调控等问题。鉴于此类问题的现状，笔者根据多年的土地储备工作经验，对相应的机制提出以下解决方案，着力开创出一条“收储周期短、资金占用少，用地指标省、经济效益高”的收储之路。1、建立收储规划机制，合理确定收储规模结构土地储备规划的建立可以减少土地储备的盲目性和随意性。参
14、照以往的土地储备运作的流程，由于没有建立中长期土地储备规划，各个年度的土地收储随意性较大，对部分尚未具备收储条件的地块也进行了收储，单方面地造成了收储量的快速增长，然而对区域城市建设中基础设施急需改善的地块未能及时有效地现实收储。建立系统的土地储备规划，要根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模结构，依据城市规划、土地利用总体规划结合城市近期建设发展需要，以市域范围内的城市建设用地和城市化集中地区内经营性土地为规划对象，在对远景可储备土地总量进行预估的基础上，制订近期经营性土地储备规划和远景土地储备规划，确定近期与远景土地储备的数量和空间分布，实现以实地收储为主向实地收储和规划收储相结合的
15、收储模式转变。因此，编制土地储备中长期规划可以引导政府有序推进城市建设发展，有利于增强土地储备工作的主动性和计划性。2、强化年度计划机制，提高收储工作组织程度在收储规划的指导下，可以通过年度储备计划分步实施收储，既确保收储土地的量，又保证收储土地的质。 土地储备管理办法对年度土地储备计划制订内容提出明确的要求，但对于具体承担土地储备实务的中小土地储备机构而言，年度土地储备计划仅提出5规模目标是不够的，必须具体到明确的区域和地块才能有的放矢。05 年南通市对城建管养体制进行调整，市、区所有经营性土地项目统一由市储备中心扎口运作，将储备地块上的拆迁任务下达到所在区政府执行，土地出让收益实行市、区两
16、级政府分成，充分调动了各级政府参与土地储备的积极性；但由于区政府的利益意识增强，往往容易形成同一地块市、区两级想法存在差异，导致个别地块出现“拆完的卖不了，想卖的没有拆” ，造成收储周期及成本的增长。因此，强化年度储备计划的制订以及目标考核力度，形成市、区两级政府及各相关职能机构的合力，切实提高收储工作的组织程度。3、完善成本控制机制，形成储备资金良性循环目前，我国中小城市土地储备融资的通行做法是，将政府财政拨款作为启动资金，以商业银行贷款作为土地储备的运营资金。由于政府财力薄弱，许多中小城市土地储备运营资金中商业贷款比例高达 80%，有的甚至达到了 90%。土地储备存量的增长将直接带来贷款量的增加，收储成本不仅包括收储过程中的投入资金，随着投入成本资金的累积增加，高额的资金财务费用也增加了收储成本。要实现有效控制成本就要在消化存量储备土地和缩短收储周期上寻求突破。在南通市存量储备土地中，有效收储土地约为 70，部分土地由于不可预见因素造成土地整理耗时过长，未能在合理的收储周期内实现上市供应。为此，20
