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1、征地拆迁领域涉农职务犯罪情况分析近年来，社会主义新农村建设深入开展，城乡一体化进程不断加快，我区也提出了建设“京北创新中心，国际科教新城”的战略，在这样的背景下，包括中央企业在内的一大批重大项目相继签约落户我区，由此，我区土地整理的任务十分繁重，旧村改造步入快车道，涉农征地拆迁的压力越来越大。我院在办理此类案件过程中发现，个别国家机关工作人员和农村基层组织工作人员借当前法律法规不完善、工作机制不健全之机，利用职务之便，大肆实施贪污受贿等犯罪行为，不仅造成拆迁改造工程的惠民效果大打折扣，更因资源分配不公而激化了社会矛盾，严重损坏了党和政府的威信，阻碍了拆迁工作的有序进行。检察机关作为法律监督机关
2、，承担着打击、监督、教育、预防、保护等职能作用，我院对近三年查办的涉农职务犯罪案件进行了分析和研究，力图为惩治和预防涉农职务犯罪提出建议，更好的服务我区的城乡一体化建设。一、查办案件的基本情况2009 年以来，我院共受理初查涉农职务犯罪线索 38件 49 人，立案查办了 14 件 22 人。其中，涉及农村征地拆迁领域的线索共计 16 件 25 人，立案查办 8 件 15 人，占我院立案查办的涉农职务犯罪案件的 68%。经法院审理已经做出判决的 9 名被告人中，2 名被判处十年以上有期徒刑，2名被判处五年以上不满十年有期徒刑。二、案件的主要特点通过对涉农职务犯罪线索及立案查办的该类案件的分析，可
3、以看出，我区涉农征地拆迁领域职务犯罪存在以下几个突出特点：一是涉案主体主要是农村一是涉案主体主要是农村“两委两委”班子成员。班子成员。被举报的 25 人涉农征地拆迁领域职务犯罪线索中，5 人系村委会主任，6 人系党支部书记或党支部书记兼村委会主任，另有6 人系党支部副书记、党支部委员、村委会委员，农村“两委”班子成员占被举报的 68%。在立案查办的 15 人中，农村“两委”班子成员的比例超过了总数的 50%。二是线索以署名举报为主，立案案件多为自行发现。二是线索以署名举报为主，立案案件多为自行发现。16 件涉农征地拆迁职务犯罪线索中，署名举报的有 7 件，占 44%，匿名举报的 3 件，本院其
4、他部门移送的 2 件，自行发现的 4 件。8 件立案查办案件中，自行发现的 4 件线索均成功立案，占 50%，署名举报和本院其他部门移送的各 2 件。三是举报时间集中在农村三是举报时间集中在农村“两委两委”班子换届前后。班子换届前后。2007 年至 2009 年，我院受理的涉农职务犯罪线索较少，共计 9 件，基本没有征地拆迁领域的线索。2010，正值农村“两委”班子换届选举，同时，农村拆迁改造工程相继大规模推开，在此前后反映征地拆迁领域涉农职务犯罪线索的数量激增，接近前三年此类线索的 2 倍。四是内外勾结、共同犯罪的窝案串案特征明显。四是内外勾结、共同犯罪的窝案串案特征明显。由于征地拆迁工作环
5、节众多，该领域职务犯罪往往是农村基层组织工作人员之间或者与其他人员相互勾结作案，以共同犯罪、涉嫌数罪的形式出现。我院立案查办的 8 件农村征地拆迁领域职务犯罪中，4 件为串案，即由一起受贿案件深挖出行贿案件 3 件 3 人。窝案 2 件，共涉及 8 名犯罪嫌疑人。五是涉案罪名集中在行受贿案件上。五是涉案罪名集中在行受贿案件上。在立案查办的 8件 15 人中，贪污案件 1 件 3 人，行受贿案件 6 件 10 人，挪用公款案件 1 件 2 人。可见，在涉农征地拆迁领域，职务犯罪案件以行受贿为主。三、犯罪的四种主要手段通过剖析近年来查办的涉农征地拆迁环节职务犯罪案件，我院发现此环节职务犯罪在手段上
6、呈现多样化趋势，概括起来，主要有以下四大类表现形式：一是一是向欲承揽拆除原有房屋业务的施工队收受或索要贿赂。目前，我区征地拆迁工作涉及到多个镇村，拆迁的面积很大，但是，拆迁市场因为专业性不强，准入门槛不高，造成竞争依然十分激烈，不少施工队为了拿到拆迁合同，或主动或被动的向握有施工队选择权的国家工作人员行贿，这已成为拆迁市场的“潜规则”。二是二是利用发放征地拆迁补偿费的时间差挪用公款。由于拆迁工作涉及不同的被拆迁户，环节多，周期长，进度不一，由此造成拆迁补偿费的滚动下发或暂时滞留，这就给具有拆迁费管理权的人员挪用提供了可能。如某村党支部书记兼村委会主任，在一年时间内，个人决定将本村村民的拆迁补偿
7、款 814 万元分 10 次借给他人进行经营活动，至案发时仍有 180 万元尚未归还。三是三是伪造征地拆迁项目或内容，骗取征地拆迁补偿款。一般是被拆迁户与有关国家工作人员和农村基层组织工作人员相勾结，以工作存在失误、审查把关不严、领导有交代等为说辞，使被拆迁户的相关手续顺利过关，共同骗取征地拆迁补偿款后分赃。已经发现有下列不法行为：1、采取伪造的方法，虚假延长被拆迁地块承包合同年限，骗取根据延长的合同年限多给予的预期补偿；2、冒用已去世村民的名义倒签合同，编造征地拆迁补偿承诺，骗取根据拆迁补偿承诺多给予的补偿款；3、移花接木在其他地块的他人的企业营业执照和纳税证明，多骗取企业停产停业补偿款；4
8、、事先通过内部渠道获取拆迁信息，在即将纳入拆迁的地块上抢建、抢种，多获取拆迁补偿款。5、被拆迁户采取多报拆迁面积的虚增方式或者将已分别出租的多块土地“合成”为一“新址”进行虚拟承租的虚构方式，骗取拆迁补偿款。四是四是拆迁中介人员违规帮助被拆迁户多骗取补偿款。在拆迁过程中，为工作方便，政府往往将谈判、评估等事项委托给或一同与拆迁中介机构开展，由于评估过后建筑物在短时间内即被拆除，有些评估人员受利益驱动，采取人为操纵标准等手段，对被拆迁地块的“地上物”的数量、规格等肆意进行高估，使拆迁户获得高额补偿，进而从拆迁户收取好处。四、案件高发的主要原因我院在查办涉农征地拆迁领域职务犯罪的同时，及时对案发的
9、原因进行了分析和总结，我们认为，涉农征地拆迁领域职务犯罪高发主要有以下原因：（一）征地拆迁工作相关的规章制度执行不到位，征（一）征地拆迁工作相关的规章制度执行不到位，征地拆迁补偿工作随意性较大地拆迁补偿工作随意性较大主要表现在三个方面：一是关于征地拆迁费用专户存储的硬性规定没有落到实处。如在某村集体土地拆迁征地过程中，本该由征地单位打入村镇共管账户，由镇级财政进行监管的拆迁款，却直接打入了村集体提供的 7 家个人或单位账户，导致镇级财政对拆迁补偿工作无从监管，进而为其实施职务犯罪行为提供了操作空间。二是对停产停业综合补助的审批条件执行不严。根据昌平区集体土地房屋拆迁补偿补助规定，被拆迁人在申请
10、停产停业综合补助费时，被拆迁房屋应具有合法的批建手续或房屋所有权证，拆迁前被拆迁房屋实际用于生产经营，有工商营业执照，并且工商营业执照上标明的营业地点为被拆迁房屋，已办理税务登记并出具纳税凭证。同时，依据北京市房屋拆迁前期工作指导意见，拆迁单位工作人员入户调查的主要内容包括被拆迁人的房屋权属和使用状况，并应制作详细的入户调查情况登记表。然而，在办案中我们发现，被拆迁人使用注册在同村其他地址经营的企业的营业执照，通过该单位补缴税款的手段获得纳税凭证，且拆迁员并未进行入户调查，导致被拆迁人的违建房获得了四百余万的停产停业综合补助费。村、镇工作人员及拆迁员的审查疏失、甚至积极配合，客观上为被拆迁人运
11、用停产停业综合补助费骗取国有资金大开方便之门。三是关于农村集体土地发包、出租的决策程序贯彻不力。昌平区村级事务重大事项民主决策暂行规定对农村集体资产发包及出租的决策方法和程序进行了明确规定，包括“应经本集体经济组织成员的村民大会三分之二以上成员或者三分之二以上成员的村民代表同意，并报镇政府审批；将发包合同文本等向本集体经济组织成员公开”等等，但从我院查办案件的情况看，某些村集体土地的发包、出租并没有完全经过这些程序，广大村民也并不清楚集体土地发包、出租的具体情况。这就导致在拆迁过程中，某些行为人与农村干部相互勾结，虚构承包合同、虚增承包面积，骗取国家的补偿款。（二）外部监督不到位导致某些村党支
12、部书记、村委（二）外部监督不到位导致某些村党支部书记、村委会主任权力过于集中，农村基层组织缺乏民主决策的体制会主任权力过于集中，农村基层组织缺乏民主决策的体制近年来，随着国家对农村的政策性投资大幅度增加，大量的投资通过资金划拨的形式下发到基层组织，再由基层组织根据农民土地被征用的面积，折算成补偿款发放到农民手中。这也就使农村基层干部尤其是村党支部书记，村委会主任等具有一定的人、财、物的支配权和管理权。而在现实中农村基层村干部议事决策缺乏一套完整有效的规范制度，设置的“村帐镇管”制度在有的地方仅仅表现为形式上的管理，上级管理部门对于村居资金的分配、使用没有形成统一有效的管理监督和制约机制，不能及
13、时发现问题。从我院查办的案件来看，几个发生职务犯罪案件的村普遍存在的现象是：农村基层组织工作人员间的监督比较薄弱，村党支部书记或村委会主任独揽大权，个人意志强，随意性大。当面对物质诱惑时，他们往往利令智昏，利用手中权力实施犯罪活动。例如某村村委会主任张某是出了名的“一言堂”，重大事情都由其一人拍板，其他村委会委员、甚至是村党支部书记都不敢提出反对意见，这在客观上纵容了其职务犯罪行为。（三）部分农村基层干部综合素质不高，民主意识不（三）部分农村基层干部综合素质不高，民主意识不强，内部监督形同虚设强，内部监督形同虚设农村人口文化素质普遍不高，法制观念相对淡薄，在我院近三年立案侦查的 15 名涉农征
14、地拆迁领域犯罪嫌疑人中，初中及以下文化程度的占 73%，薄弱的文化基础和自律意识是发生职务犯罪的重要原因。随着依法治国方略的提出，国家对农村基层干部遵纪守法的宣传越来越多，教育力度也越来越强，但个别农村干部仍然缺乏学习法律、法规和国家政策的自觉性，对哪些行为是法律所不允许的，自己应该干什么、不该干什么缺少正确的认识，有的甚至把自己凌驾于村民和制度之上，无视村规民约和各项决策程序、财务制度，集体决策、村务公开无从执行。另外，村财务人员往往和“一把手”存在裙带关系或是利益共同体，其专业技能和职业操守也令人堪忧，财务人员的监督功能形同虚设。有的村会计受村书记、主任的领导制约，往往出于碍于情面、胆小怕
15、事等多方面原因，很难严格执行相关的会计制度，不能发挥财务监督,有的村会计甚至与村干部同流合污，完全失去了监督作用。（四）农村征地拆迁工作的有关政策和要求不尽科学，（四）农村征地拆迁工作的有关政策和要求不尽科学，在执行中难以避免出现偏差在执行中难以避免出现偏差一是拆迁要求与拆迁规律存在矛盾。征地拆迁补偿安置是一项非常复杂而艰巨的工程，它关系到每一户村民的切身利益和社会的和谐稳定，往往工作流程环节较多，工作周期较长，但受现实情况的种种限制，目前大多数涉农征地拆迁工程必须在特定或限定时间内完成。因此，为了确保进度，按时完成征地拆迁安置任务，往往需要采取非常规方法，一些负责管理或协助征地拆迁工作的人员
16、便用各种合法或不合法的手段来推进拆迁工作，在这一过程中，为了进度优先，政府有关部门也无奈的放宽要求，这在客观上为某些国家工作人员和农村基层干部实施职务犯罪行为提供了土壤。二是拆迁的市场化运作模式存在漏洞。目前的涉农领域征地拆迁工作都采用市场化运作方式，政府主管拆迁的部门是管理者，各类拆迁中介机构受政府委托是具体实施者。但实际上，由于拆迁工作坚持属地负责的原则，镇政府（街道）是拆迁工作的责任主体，我们无法要求镇（街道）工作人员和农村基层干部在此项工作中不接触被拆迁人，也就无法避免其中的权钱交易行为。所以，这种拆迁工作机制，虽然从表面上减轻了政府的压力，但实际上也带来了很多深层次、隐蔽性问题。三是管理没有及时跟进造成拆迁市场混乱。我区作为首都的城市发展新区，在快速推进城市化建设过程中，取得了明显的成效，但是由于土地资源的稀缺性，房价居高不下，拆迁补偿的价格也越来越高，就使得拆迁补偿的利益诱惑越来越大。在现有政策出台前，由于对违章建设的认定及补偿标准较为宽松，没有及时制定新的标准，因此在拆迁领域出现了“拆托”这一特殊群体，这些人为在拆迁中获得高额补偿常常在临近拆迁前大肆抢
