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1、国际自由贸易区与我国保税区转型的探讨2008-11-19自由贸易区是国际贸易发展的产物，至今已有几百年的历史。随着世界经济日益呈现出全球化、一体化趋势，自由贸易区在各国蓬勃发展，成为举世瞩目的一种经济现象。 一、国际自由贸易区的发展与作用概述一、国际自由贸易区的发展与作用概述 (一)自由贸易区的概念 在世界各国的经济实践中，对自由贸易区(Free Trade Zone)的表述很多。具体来讲，主要有：对外贸易区(Foreign Trade Zone)、保税区、自由港、出口加工区、科学工业园区等。对于这些不同称谓，许多国际组织、政府的学者和立法机关作了一些概括性的定义。 京都公约对自由贸易区的定义
2、是：一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。 欧共体海关法典对自由贸易区的概念作了类似的定义：共同体关境的一部分、或者是位于关境内但与关境内其他地区相隔离的地域。非共同体货物，在征收进口关税和商业政策、进口措施适用方面，在办理自由流动清关或其它海关程序前，或者不按海关法规规定的条件使用或消费前，被视为尚未进入共同体关境。 美国对外贸易区委员会通用条例对自由贸易区的定义是：一个隔离的、封闭的、被管辖的作为公共设施而运作的区域。在进口港(即报关海港) 及其邻近地区配有装卸、处理、存贮、使用、制造、商品展示等设施以及拥有海、
3、陆、空的转运能力。任何国外和国内的商品都可以进区，不受美国海关法的约束，而法律禁止的商品或有害于公共利益、健康或安全而被委员会命令禁止的商品除外。 智利自由贸易区法对自由贸易区的定义是：界线隔离明确的、紧靠某港口或机场的、受海关治外法权保护的区域或单独的地块。在这些地方，货物可以储存、加工、制造或者销售，无任何限制。 在我国，Free Trade Zone 被定义为：保税区。这是我国在对外开放大背景下创造出来的对自由贸易区的特殊称谓。对于其定义和性质，国内学术界、各政府职能部门的观点并不相同。 2000 年 7 月第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议首次提出 “保税区”的概念。经该次会
4、议修订后的中华人民共和国海关法第 34 条规定：保税区是中华人民共和国境内的“海关特殊监管区域”，但并未给出明确的定义。其后，海关总署编写的中华人民共和国海关法释义一书中，对保税区作了基本的定义：保税区类似于国际上的自由贸易区或对外贸易区，是指在一国关境外或关境内的与自由港具有同等地位的地区，允许外国商品免税进入区内储存、取样、分包、分级、拆装、加工、重新包装、刷唛、贴标签等，然后免税出口。商品运出自由贸易区进入国内，必须缴纳关税。此外，保税区还具有商品展销、展示、国际贸易、金融、信息服务等辅助功能。 (二) 自由贸易区的作用 自由贸易区是适应世界经济发展的需要而出现的，无论对世界经济还是对设
5、区国经济都发挥了积极的作用。对于发展中国家经济来讲，自由贸易区的作用主要体现在以下几方面： 第一，有利于缓解发展中国家经济发展过程中的“缺口”问题。美国经济学家钱纳里认为，发展中国家在经济发展初期普遍会面临“储蓄缺口”和“外汇缺口”；技术创新理论认为，除了“两缺口”问题，发展中国家还普遍面临“技术缺口”，这些缺口的存在阻碍了发展中国家经济发展进程。而自由贸易区作为对外开放的前沿阵地，连接国内外市场的“桥头堡”，凭借其政策优势、区位优势、功能优势以及要素禀赋，发展对外贸易，扩大出口，吸引外商投资，吸收先进技术和管理经验，能够较好地弥补和克服“缺口”，加快经济发展进程。 第二，增加就业机会，有利于
6、发展中国家“二元经济”的转换。著名发展经济学家刘易斯认为，发展中国家经济发展的过程也是由传统“二元经济”向现代“一元经济”转化的过程。实践证明，自由贸易区的发展有助于增加就业，吸收农业剩余劳动力，加快发展中国家“二元经济”转化的进程。 第三，有利于发展中国家第三产业发展，促进产业结构升级。自由贸易区在促进对外贸易、转口贸易、制造业和物流业发展的同时，带动了与之相关的交通电讯、能源动力、商业、金融、旅游等第三产业的发展，促进了产业结构的优化。 第四，有利于带动周边及其他地区经济的发展。自由贸易区作为一国高度开放的特殊区域，是发展中国家扩大开放、促进经济国际化、带动区域经济发展的综合示范区，有利于
7、发挥经济增长极作用，形成扩散效应，带动周边和国内其他经济的发展。 我国保税区经过 20 多年的发展，经济规模不断增大、实力不断增强，在连接国际市场、扩大对外出口、引进国外资金、提高管理技术方面，都发挥了重要的作用。从国家权威部门的统计数据来看，我国保税区 2005 年的进出口贸易总额已经达到我国全年进出口总额的 8%左右，成为我国国际贸易增长的主要力量。但是，随着世界经济全球化的进一步发展，特别是我国加入世界贸易组织以后，我国保税区的发展面临严峻的挑战。 我国正处于经济转型过程中，自由贸易区作为市场经济发展过程中，尤其是经济全球化过程中的一个重要发展模式，国外已经有上百年的发展历史，其中有许多
8、值得我们吸收和借鉴的经验。 二、二、 我国保税区转型需要借鉴国际经验我国保税区转型需要借鉴国际经验 各国由于政治、经济、文化背景不同，对自由贸易区的法律界定不尽相同，同时由于区位条件、禀赋、发展历史的差异，各自由贸易区的功能定位也不尽相同，但各自由贸易区均具有一个共同的特点，即 “境内关外”，贸易自由。体现在最大限度地削减贸易壁垒、稳定的法律保障、最大限度地提供海关便利，实行最宽松的监管措施、享有海关治外法权，用于发展对外贸易。 在贸易壁垒大幅度削减、经济一体化趋势明显的国际经济环境中，国际自由贸易区仍然展现出如此强大的活力，必然有其内在机制和市场眷顾的原因。反观我国保税区的发展，我们可以从以
9、下几方面借鉴国际经验。 (一)保税区的法律定位 美国对外贸易区的地位是由国会首先立法确立的，先有对外贸易区法案，后设立对外贸易区。这与美国的政体有关，还有更深层次的原因：透明、健全的法律制度建设是发展经济的重要环境。 我国设立保税区时，国家尚无保税区的正式法律、法规出台，发展至今，我国的保税区仍然缺乏全国统一的保税区管理法规。从实际操作看，涉及到我国保税区的政策法规分为三个层次：一是国家各有关部门出台的政策法规；二是地方人大和政府出台的政策法规，三是各保税区管委会和所在地海关及相关部门出台的政策措施。政出多门，政策调整频繁、缺乏系统性与稳定性。各部门出台的政策常常相互矛盾、相互抵触，在实际管理
10、过程中落实相当困难，各部门之间难以协调。保税区高度依赖政策，政策有利时保税区就迅速发展，政策不利时保税区就陷入困境。 (二)保税区的管理体制 国际上自由贸易区的地位通常由法律确定，管理机构由中央政府专门设立，具有较高的权威性。这种权威体现在：有权对所设区域内的一切机构与事务进行监管、有权自行制定法规与条例、有权独立行政而不受其他职能部门干预等。如美国的对外贸易区委员会、欧盟的欧盟理事会、墨西哥的部际委员会、巴拿马的自由贸易区管理委员会等。 在我国，保税区的设立由中央政府批准，运作则在地方政府，带有明显的权利经济色彩。中央政府对保税区的行政管辖，一直没有明确的宏观管辖机构。当前，保税区的宏观管理
11、主体有：海关、工商、税务、外汇、经贸、商检、边检等多个部门，政出多门，矛盾百出，削弱了保税区的贸易和物流优势。 (三) 保税区的运行机制 目前国际上比较知名的自由贸易港多半与港口相连，并实行区港一体化的管理，即一面开放的“U”型区域，例如，巴拿马的科隆自由贸易区、香港、新加坡、汉堡等港口城市，本身就是全面开放的自由贸易区。政府在对自由贸易区定位时即把港口服务作为其功能起点，旨在利用港口或港口城市面临海洋的区位优势，吸收国际直接投资，大力发展现代物流促进本国经济发展。 在我国，国家出于强化监管、杜绝走私的考虑，在设区选址时把一些保税区，如大连、青岛的选址设在远离码头的郊区，只能够借助海关指定的监
12、管车队运输货物。有的保税区，如厦门保税区，地理位置上接近港口，却被铁丝网与码头作业区、堆场人为隔离，货物入区仍需两次报关，形成“O”型全封闭区域。这种布局使得保税区货物流通环节交易费用居高不下，对贸易的阻碍是不言而喻的。 出于满足现代物流业发展要求和推动贸易发展的目的，国际上对自由贸易区海关监管的惯例是：一线放开、二线管住、区内自由。美国对外贸易区的监管就是这方面的典范。 我国保税区虽是“海关监管的特殊区域”，海关监管模式名为“一线放开、二线管住”，在实际运作中则是：一线、二线同时管理，贸易自由度差，存在“一线放不开，二线管不住”的问题。首先，存在“一线”放不开的问题。从境外将货物运进保税区时
13、，虽可免去通常的海关手续，但仍需向海关提交报关单；从境外运进区内进行仓储或转口的进境货物必须经过预先审批，获准后才能进区；对物流分拨企业不能采取“分批出货, 定期核销”的管理，这些都阻碍了保税区物流功能的发挥。其次，存在“二线”管不住或管得过死的问题。对于二线的监管，由于种种原因，我国的保税区不是没有妥善管住，就是管的过死、过严。放松时，常发生一些走私、套汇的案件；打击走私、套汇时，却又把正常的经营给打死了。使得“二线”监管忽左忽右，极不利于区内稳定。再次，存在监管机制不灵活的问题。海关个别部门在加强监管与方便企业运作关系上处理不当。如对区内贸易企业出口退税以及保税区生产资料市场方面的问题,保
14、税区都没有落实相关措施，影响了企业的运作。 (四)保税区的功能定位 国际上自由贸易区的功能定位，呈现出两个显著的趋势：一是趋向综合，二是因地制宜、发挥优势、有所区别。 目前世界上许多自由贸易区通常都具有进出口贸易、转口贸易、仓储、加工、商品展示、金融等多种功能，这些功能综合起来大大提高了自由贸易区的运行效率和抗风险能力。 此外，各国在发展自由贸易区时，越来越重视发挥各自由贸易区的禀赋和比较优势，因地制宜、有所区别的突出发展不同主导功能，避免功能同构，降低效率。美国的情况就是很好的例证。 我国各保税区由于过度依赖政策优势，普遍存在功能定位相近，重复建设的问题。 随着国际经济一体化进程的加快和我国
15、改革开放的不断深入，特别是我国加入世界贸易组织之后，我国保税区的发展面临新的环境和新的挑战。一方面，入世以来，我国关税水平逐年下调，目前平均税率仅为 9.8%，一些非关税措施也在大幅度地削减；另一方面，我国履行入世承诺，逐步对外资实行国民待遇，保税区赖以存在的政策优势必将越来越小。如何进一步改革保税区的管理体制，更好地发挥保税区的优势，成为一个紧迫的问题。目前国内理论界基本达成共识：在新形势下，我国保税区应尽快与国际接轨，把握世界经济发展潮流，立足实际，借鉴国际上自由贸易区的发展模式，实现保税区转型。 三、对我国保税区转型的政策建议三、对我国保税区转型的政策建议 通过以上对自由贸易区的国际比较
16、和经验借鉴，我国保税区的转型应从以下几方面入手。 (一)统一立法，依法治区 针对我国至今没有一部全国性保税区管理条例来对保税区的区域性质和法律地位进行明确界定的状况，应由全国人民代表大会通过和正式颁布全国性保税区基本法，以法律的形式赋予保税区真正“境内关外”的区域性质，统一各专业管理部门认识，明确设区目的和保税区的主要功能，对保税区管理体制、税收政策、金融外汇管理、人员出入、货物监管、工商检验等明确规定，以便于保税区的运营管理有法可依，并保障投资者的合法权益。用法律来引导、规范和带动经济的发展，形成法律和经济运行的良好互动。 (二)统一领导，垂直管理 设立隶属于国务院的全国性保税区行政管理机构中国保税区委员会，实行统一领导。 重新组建地方保税区管理委员会，改革后的保税区管委会不再是一个纯粹的地方政府管理派出机构, 而是隶属于中央政府独立保税区行政管理的一个部分。职责在于，在中国保税区委员会的领导下，按照当地实际情况, 以“一站式服务”的最简便方式为区内企业提供服务, 同时负责与地方政府的协调。 由地方保税区管委会组建经济实体，承办保税区的日常经营:
