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1、深圳围绕地铁建设而开展的地下空间利用尝试深圳围绕地铁建设而开展的地下空间利用尝试1 1、城市空间作为政府所能够掌控和影响的重要资源，是政府对市场实施调控、城市空间作为政府所能够掌控和影响的重要资源，是政府对市场实施调控的关键领域的关键领域深圳正借助地下空间的利用缓解前 25 年城市快速发展所带来的土地和交通压力，为城市更新和可持续发展提供新的空间。在“第十一个五年计划”中，深圳市城市发展追求的目标由“速度”转为了 “和谐”和“效益”。空间资源的硬约束迫使政府重新审视以往的土地发展政策并从长计议未来的土地利用方针（按以往的土地开发速度，至“十一五”末，深圳可建设的土地存量将消耗怠尽）。受“TOD
2、”理念的影响，“借助轨道建设有效整合交通设施和土地开发，实现土地的集约化利用”的规划思想得以推广。因此，地表以下的空间资源日益受到关注，地下空间成为完善步行网络，安排基础配套设施的重要领域以及城市更新的重要资源。较高的经济发展水平、相对完善的规划体系、恰当的轨道建设时机、市场的敏锐关注以及长期土地改革的经验共同构筑了深圳市地下空间利用的现实基础。2005 年深圳 GDP4926 亿元，总人口接近 1200 万，其中常住人口 827万人，按此比例统计人均 GDP7300 美元，具备了有序化、规模化开发利用城市地下空间资源的经济实力。另一方面，2004 年底地铁一期工程开通，揭开了未来 20 年城
3、市轨道交通大规模建设的序幕。“以轨道网络为成长轴带动沿线土地的集约高效利用，引导城市空间结构优化，最大限度地体现土地价值”成为重要的城市规划目标，也使轨道站点腹地地下空间的价值得以迅速提升。事实上，深圳市相对成熟的市场机制使政府和市场都在轨道交通一期工程建设过程中积极参与了轨道沿线地下空间的综合利用，一些重要站点的核心腹地已借助地铁建设实现了地上地下的综合改造，形成集公共交通枢纽、住宅、商业和娱乐设施为一体的繁华街区。2 2、地下空间利用市场需求的增长推动规划理念的进步，未来、地下空间利用市场需求的增长推动规划理念的进步，未来 20-3020-30 年，年，伴随轨道交通的建设，大规模、系统化地
4、利用地下空间成为必然趋势。伴随轨道交通的建设，大规模、系统化地利用地下空间成为必然趋势。深圳市从 1998 年至今的 8 年间开展了一系列地下空间利用的探索和尝试，在规划和立法方面积累了一定的经验和体会。地下空间利用研究经历了两个高峰期，第一次在 2000 年前后，编制特区地下空间利用总体规划以及地下空间使用条例（草案）；第二次在 2005 年前后，将地下空间利用控制要求纳入轨道网络规划中，先后开展地下空间规划规范的编制以及对地铁一期工程沿线地下空间的回顾。两个时期的工作反映出深圳地下空间利用市场需求的增长和规划理念的进步。政府对待市场开发的态度从初期的鼓励到审慎的引导，在遵循市场规律与重视规
5、划控制方面基本做到了双轨并重，地铁沿线业主对待地下空间开发的态度从最初的拒绝到热情参与，促进了地铁站点腹地地下空间的迅速发展。以上实践使深圳地下空间的利用水平迅速从初级阶段的“自发快速扩张”进入以“改善环境品质”为目标的中级阶段。“依托地铁建设，使地下空间成为地面空间的合理延伸”成为基本共识。未来 20-30 年，伴随轨道交通的建设热潮，大规模、系统化地利用地下空间成为必然趋势。第一阶段（1998-2002 年）主要研究活动集中在 2000 年前后，而建设活动则伴随轨道交通建设逐渐开展。初期市场尚未意识到地下空间的利用价值，政府预测地铁建设可能带来的地下空间开发需求，前瞻性的编制了深圳特区城市
6、地下空间发展规划地下空间使用条例地下空间设计导则深圳市地铁一期工程沿线各站点地上地下空间城市设计等系列成果，从资源整合、交通接驳以及平战结合等方面探索城市地下空间利用形态、层次及建设步骤，制定了“以地铁网络为骨架、车站为启动源带动地下空间有序利用”的基本策略；而立法的核心则是地下空间权的明晰。这一阶段的主要研究成果在 2005 年前后得以实施，地铁一期工程（19 个车站）通车后，大约 13 个车站核心腹地进行了地下空间的开发利用。使用功能以地下商业街、公交场站及大型社会停车场为主，总面积超过 50 万平方米，其中一半以上为企业投资。（表 1）。表 1 地铁一期工程沿线地下空间利用一览序号项目名
7、称相邻车站主要使用功能备注11 号线罗湖口岸地下综合体罗湖站公交、人行设施地下建筑面积 1.6 万M2，政府投资（约 1.3亿）。21 号线国贸 站地下广场国贸站商业、停 车设施与地铁站相接的地下商 业及公交场站规模约31 号线东门步行街地下空间老街站公交及商业设施公共部分政府投资，商业设施企业投资。41 号线深南 大道地王段 地下通道及 华润商城地 下空间大剧院站人行通道/ 商业设施通道面积 1770M2，地下 商业设施及公共空间 1.5 万 M2，企业投资51 号线华联及中信地下商城科学馆站商业、停车设施地下商业面积 2-3 万M2，企业投资61 号线华强路地下商业空间华强路站商业、停车设
8、施策划中。包括华强站南北两侧地下商业面积约4-6 万 M2（建设中）；中航苑内部整体改造后地下空间面积约 8-10 万M2，其中商业约 4-5 万M2；策划中的华强北路地下商业街面积约 3-5万 M2；均为企业投资。71 号线福华岗厦、商业设施地下建筑面积 4.5 万路地下商业街会展、购物公园三站两区间M2。投资约 2.9 亿元，政府投资。81 号线中心区北中轴线市民广场地下综合体市民中心站停车设施地下建筑面积 10 万M2，投资约 3 亿元，政府投资。91 号线中心区南中轴线地下综合体会展中心站商业、停车设施地下部分建筑面积约 12万 M2，其中商业设施约8 万平方米，停车设施 4万平方米，
9、企业投资。101 号线深南大道车工庙段地下街车工庙站商业、停车设施地下部分建筑面积 2.4万 M2，商业设施 1.37万 M2，挂牌出让，总地价 1680 万元。111 号线世界之窗地下公交枢纽世界之窗站公交场站建筑面积约 4500M2。政府投资121 号线深南路沿线 15处地下过街人行通道人行通道政府投资。134 号线福民路站福民家园地下空间福民路站商业、停车设施地下建筑总面积 2 万M2，商业约 7000M2，结合地铁车站和地面建筑统一建设。企业投资第二阶段（2003-2006 年）主要研究及建设活动集中在 2005-2006 年。地铁一期工程通车后，结合二期工程规划开展了一系列地下空间规
10、划设计工作，包括地铁车站腹地地上地下综合设计，针对地铁一期工程沿线地下空间利用的反思和检讨，以及全市范围内针对地下空间资源规模的预测和研究，重点探索轨道沿线重点地区地上地下综合开发策略。第二阶段 2003-2006 的主要规划工作：深圳市轨道交通近中期规划策略研究（2004-2004）；深圳市轨道交通二期工程 1、2、3、4、5 号线详细规划（2004-2006）；深圳市轨道交通二期工程部分重点车站腹地城市设计(如前海枢纽站、龙华枢纽站、布吉枢纽站、梅林站、塘坑站等，2006)；深圳轨道沿线土地效能及地下空间利用研究（针对轨道一期工程沿线地下空间的反思和检讨）（2006 正在开展）；深圳市地下
11、空间资源利用规划（2006 年开展）； 深圳上步片区发展规划（2006）（地铁沿线重点地区旧整治，）。 其中，正在编制的深圳市地下空间资源利用规划（2006-2020）将对深圳市地下空间资源进行评估，了解地下空间资源规模并进行质量分类，甄别政府可掌控的用于调节城市建设的地下空间资源。明确在一定时期内，现有经济技术条件下可作为未来重大基础设施安排的空间资源以及可作为未来结合市场开发需求（如轨道沿线、主要干道两侧以及旧改地区），可纳入公开出让的地下空间资源。结合资源分析和相关规划目标需求，制定远期地下空间资源利用基本策略和近期公共领域、重点地段地下空间资源利用的技术指引。作为下阶段政府管理及规划编
12、制的技术依据。规划理念伴随实践的探索不断进步。第一阶段规划特点主要表现在通过宏观层面的基础研究制定地下空间利用基本原则，对与地铁车站相接的地下空间利用采取鼓励政策，而其它地区的地下空间利用则采取审慎的态度。这一阶段的核心理念包括：地下空间开发作为城市发展的一种手段，需要以市场经济为基础，结合深圳实际状况，遵循以人为本、平战结合、分层开发的基本原则；地下空间总体形态以地铁网络为骨架，以地铁车站、大型公建、商业密集区、公交枢纽等重点地段为发展源，通过编制专项规划对上下部空间的整合来指导地下空间的利用，特别突出地下空间在人车分流中的作用。 第二阶段在“TOD”理念影响下，强调“可持续发展”、“精明增
13、长”、“土地效能”、“绿色交通”等概念，实现轨道交通与城市空间资源的整合，因此更加侧重对轨道沿线地区的控制引导，通过对第一阶段建设活动的检讨，从经济、社会、生态多方面统筹考虑，深化了地下空间在支撑城市活动、促进旧区改造、构建生态城市中的地位和作用， 其核心理念包括：网络整合与相互连通、以交通枢纽站为重点的地上地下高强度复合利用、重视步行环境、注重资源保护和有序开发。3 3、地下空间利用的关键问题在于立法，而立法的核心是地下空间权的明、地下空间利用的关键问题在于立法，而立法的核心是地下空间权的明晰。晰。尽管深圳具备大规模开发地下空间的经济实力和市场需求，但考虑到地下空间利用的不可逆转性，政府对地
14、下空间的开发仍然采取务实、审慎、规范的策略，十分重视相关法规的完善以及项目的前期研究。2000 年政府颁布了深圳市地下空间使用条例（草案），针对深圳市现阶段地下空间利用中迫切的问题和难点，主要从以下方面作出突破。第一，明晰国家对地下空间资源的所有权，保证公共利益不受侵害，从法理上占据主动；第二，通过界定地下空间权来明确地下空间使用权的主体权利范围，充实扩大了传统土地分宗概念的内涵和外延，使随着空间开发层次的丰富而可能出现的空间权益纠纷具有法律依据；第三，通过设定地下空间地役权和公共优先权，明确地下空间权主体的责任和义务，尤其对相邻关系的处理体现公平最大化原则；第四，明确地下空间开发及产权管理的
15、主管部门，由规划国土管理部门对地下空间的开发利用及产权实行统一管理，使“规划控制”与“市场运作”有了便于操作的切合面。条例对“地下空间权”的规定体现在以三维空间坐标系统替代传统的二围坐标来界定宗地范围。土地使用权人在土地红线范围内所拥有的地下空间权仅限于批准建设的建筑物、附着物自身所涉及的空间领域。换言之，对地表之下未超出建筑桩基深度但在建筑基础之外（如广场、绿化的下部）的这部分空间，如果其经营性利用的申请未获批准，政府仍然可以依法将其出让或作为公共空间进行开发利用。地下空间利用中对“相邻关系”的处理目前还处于尝试阶段。在“相邻优先”和“相邻不优先”两种观点中，深圳选择后一种观点，从法理上占据
16、主动，充分体现公平、公共优先原则，长远看有助于规避可能出现的空间权益纠纷。但在目前操作阶段，处理方式仍然较灵活。土地使用权人对邻近的公共范围客观上仍享有一定的优先权。技术规范方面，政府主持编制了深圳市地下空间设计指引，并通过修订深圳市城市规划标准与准则增加 “城市地下空间利用”章节，明确地下空间利用“人物分离，公共优先”等基本原则以及各类设施的基本设计要求，确保地下空间资源不被破坏或由于不适当的使用而浪费。政府正计划逐步建立一整套涉及地下空间规划、审批、开发及使用管理等领域的法规体系，未来将全面采取招标、拍卖、挂牌的方式出让地下空间开发权。4 4、灵活务实的操作模式、灵活务实的操作模式鼓励多种模式的尝试，特别是政府引导市场运作的模式，公共领域以政府为主导，政府投资解决交通或市政设施需求。其它采用多种方式的融资政策。在地下空间产权获取及地价征收方面最终将全面走向公开拍卖。目前地下商业设施部分征收相当于地面三分之一的楼面地价，停车库及设备用房部分免交地价，鼓励建设配套设施。而在 2004 年已首次尝试通过挂牌方式对地下
