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1、充分发挥税收职能作用促进小城镇建设与 税源控管的探讨随着经济发展和社会进步，小城镇建设作为国民经济发展的重要组成部分，越来越受到各级政府的重视。对于拓展地方经济，壮大培育新的后续税源，增强地方财力，起着举足轻重的作用。近年来，胶南市不断加快小城镇建设步伐，调整产业结构，积极实施富民强市战略，全市经济呈现出蒸蒸日上的良好态势，出现了一批富有特色的专业化小城镇。为此，认真研究和探讨、运用税收的各项职能作用，促进全市小城镇建设，加强税源控管，是税务部门在新时期服务地方经济发展，全面建设小康社会的必然要求和重要职责。本文结合胶南地税工作实际，谈几点粗浅的看法。一、小城镇建设对地方经济和地方税源的影响在
2、现行税制下，税源的产业分布状况是：第一产业属于低税产业，主要提供零散税收；第二产业属于高税产业，主要提供国税收入；第三产业税基较宽，主要提供地方税收。而小城镇建设正是为了大力发展二、三产业，加快城镇的现代化进程。由此可见，小城镇建设对于地方经济的发展和地方税源的培植都具有十分巨大的潜能。有关资料显示，世界发达国家的城镇化水平已达到 80%以上；发展中国家的平均水平也达到了 50%左右。而我国却大约只有 40%。不难看出，经济越发达，科技越先进，城镇化的比重就越高。经济决定税收，税收反作用于经济。地方税收作为地方财政收入最主要、最直接的来源之一，与地方经济发展有着密不可分的关系。所以，加快小城镇
3、建设步伐，已经成为了地方经济发展和培植地方后续税源的重要支柱。近年来，胶南市地方收入呈直线攀升趋势，2009 年已经突破 12.39 亿元大关。其中小城镇建设提供的税收达 2.06 亿元，占年度税收收入的16.63%，在地税结构上占据重要地位。同样，对地方财政的影响也是如此。2009 年地税收入占财政收入 26.16 亿元的比重达到 48%，其中小城镇建设提供的税收收入占财政收入的 8%，为胶南市的地方经济发展作出了巨大贡献。因此，小城镇建设在一定意义上决定着地方税收和地方财政收入的增长，也影响着地方经济的发展进程。二、胶南市在小城镇建设过程中存在的问题把评一下胶南市经济运行的脉搏，就会发现胶
4、南市的小城镇建设相对滞后，存在着诸多“瓶颈”因素。既有总体思路问题，又有认识上的不足；既有宏观调控缺乏，又有微观管理缺位；既有客观条件限制，又有主观努力不够；既有政策上的不足，又有工作措施不力。（一）小城镇建设存在的问题1、认识不足，观念不新。在宏观调控上缺乏力度，走“单打一”的市场带动的路子，使小城镇建设进入了固步自封的境地。在微观管理上，受传统的旧观念、旧模式束缚，习惯于“等、靠、要”的思维定势，搞“口号经济”，只讲究形式，不注重效果，失去了自由竞争、自由发展的空间。2、产业结构不合理。城乡二元经济结构突出，第一产业比重居高不下，二、三产业发展缓慢。农业基础脆弱，工业基础不稳。农村富裕程度
5、不高，工业产品结构单一、盈利面较小。国有企业竞争力不强，非公有制经济发展迟缓。3、城镇化水平较低。产业化和市场化程度不高，管理相对滞后。经济总量小，人均水平低。城镇就业岗位不足，待业人员较多，就业、再就业和社会保障压力大。4、自我发展能力不强。招商引资不力，融资渠道单一，缺乏长远、后续的经济增长点。财政收入基数低，增长缓慢，财力薄弱，财政收支矛盾突出。（二）税源建设存在的问题1、现行税制不合理，制约了小城镇的税源建设。分税制实施以后，过分强调财力集中的重要性，地方各级政府即省与市、市与县、县与乡（镇）之间划分财政收入时，不同程度地按照上级政府集中财力的思路进行分税。这种自上而下财力递减的分税体
6、制，致使上解支出增加，弱化了小城镇税源建设的资金保障。而地方政府的职能、职责范围不仅没有相应减少，而且一些工作的难度不断加大，财政支出的刚性越来越强。如：调增工资、加强社会保障、实行粮食保护价以及一些升级达标活动等等，基本上是“上边出政策，下边出资金”，资金缺口不断增大，导致在税源建设中有心无力。2、收入隶属分配比例的施行，影响了小城镇税源建设的积极性。现行分税制中，中央与地方分成，增值税中央 75，地方 25；企业所得税中央 60%，地方 40%；消费税中央 100，地方分文未取。另外，还有一些税种上级政府与下级政府分成，如营业税青岛 20%，乡镇 80%。由此可见，工商税收的分成，地方受益
7、相对较小。在指导地方调整经济结构、加强税源建设方面存在弊端，这种情况在经济欠发达地区表现更为突出，激化了地方政府“力保地方税种”的意识，对“非地方税种”漠不关心。3、由于地方政府包袱多、压力大，导致违规违纪问题时有发生，反过来制约了税源建设的质效。一些地方特别是经济欠发达地区，为解决债务负担、保证工作人员利益，常常靠违规违纪形成所谓的预算外资金或不择手段自筹资金。于是，便有了“先吃饭、后建设”的理由，大量的财政建设资金被挪用来偿还债务或政务开支，严重影响了重大项目的建设工期和建设质量，此其一。其二，为了完成层层加码的财政收入任务，防止在年终考核评比中被“一票否决”，不少地方采用税收“空转”的办
8、法来完成财政收入的硬性增长。这种税收“空转”形成的问题实际上是“拆了东墙补西墙“，其后果必然使地方财政收支的矛盾年复一年日益尖锐，反过来制约了税源建设的质效。（三）税源控管存在的问题1、受历史、文化和社会传统等因素影响，经济环境复杂，税收法制建设滞后，税收具体操作要素存在弊端等等，成为税源控管面临亟待解决的问题。2、税收计划超 GDP 增长，征管力量相对不足。一是随着社会需求加深，财政支出不断增加，导致税收计划连年高幅增长，甚至超过 GDP 增长幅度，税收承载的任务和压力越来越大。加之产业扶持、税收优惠等政策性减收因素增加，对地方收入带来巨大冲击。二是税务部门辖区跨度大、分布广，税源零星分散，
9、管理点多人少，征管力量相对不足。三是税收环境尤其是外部环境缺乏部门协调配合的凝聚力；缺乏信息资源共享的融合力，难以形成税源控管的综合力，影响了税源控管的力度、广度和深度。4、财税部门对税源监控不力，弱化了税源控管的刚性。财政和税务部门是税源控管的重要参与者。但由于某些地区税源较为贫乏，长此以往，使某些税源控管的参与者形成了麻痹心理和错误认识，导致思路不明，方向不清，定位不准。加之征管模式陈旧，征管手段和方法落后等，致使税源控管不力，弱化了税源控管的刚性。三、促进小城镇税源建设的思路促进小城镇税源建设，要充分发挥税收的职能作用，科学编制税收计划，引进税源建设激励机制，完善税源建设目标责任制，用足
10、用好地方税收政策，增加地方税收中的“经济税源”。（一）进一步提高各级政府对税源建设重要性、迫切性的认识，稳步推进小城镇税源建设。首先，各级政府应把税源建设列入重要议事日程，与日常工作一起部署、一起检查落实。并制定具体、细致、量化的税源建设奖惩办法，把税源建设真正纳入政府政务督查的工作内容，奖优罚劣，奖罚分明。其次，建立健全完善的分税制体系，培育小城镇建设中新的税源增长点。必须查实地方财政收入状况，改变连年“指令性”财政增收的做法，抑制税收任务无节制增长，以便减少甚至滤干地方财政收入中的水份，减少地方财政收入压力，减少违规违纪问题的发生。正确界定地方收入的内涵，尽量减少共享税或降低分成比例，放宽
11、对地方收入调节的限制，逐步改善现行分税制管理办法，为地方政府履行其职能提供财力保证，为促进地方经济快速发展提供资金支持，培育地方经济新的税源增长点。再者，最大限度地减少地方政府的债务负担，调动参与小城镇税源建设人员的积极性。根据债务情况，设立债务清偿基金，合理确定规模和比例，并在中央转移支付中适当考虑经济欠发达地区的债务负担。以此调动其参与经济发展的主动性，提高其发现、发掘税源的积极性，激发其加强税源建设的创造性。另外，在税收方面，要培育拉动税收增长的“经济航母”，依照分税制原则，用足用活税收政策，利用税收政策的导向作用，促进地方税源稳定增长。（二）编制科学合理的税收计划，做到税源建设与组织收
12、入相结合。国家税务总局领导早就明确指出：只要真正做到了依法征税，证明了计划指标脱离了税源实际，那么计划就可以也应该进行调整。同样，如果完成计划后仍有税源，还必须依法征收，以确保税收的公平。由此可见，科学的税收计划应建立在真实的税源基础之上，脱离税源来制定税收计划，实际上违背了经济决定税收这样一个基本原则。虽然当前组织税收收入仍需要税收计划作指导，但这个计划必须要有坚实的税源基础。只有税收计划符合税收政策，符合税源实际，才能做到按计划征税与按税源征税的最佳结合。四、加强小城镇税源控管的建议财税部门要争取地方政府的支持，争取一切可用的经济力量，摸清税源，分类控制。对重点税源，重点监控；中小税源，分
13、组管理；零散税源，综合治税。如此争取外援、启动内力，借助外力，强化动力，凝聚合力。建立健全“政府领导、税务主管、部门配合、法制保障、社会参与”的税源控管机制。（一）搞好税源调查与信息采集。在税务部门主管下，督促各办事处、社区、镇、村、街道及有关部门积极行动起来，对入住本区域的项目开展拉网式调查，摸清税源底数，搞好税源登记。同时，抓好信息采集、录入及后续管理的落实，建立健全信息采集责任管理办法。实行专人专责，将采集的信息汇总录入信息处理中心，由信息处理中心对全部信息进行分析、处理，并定期反馈给相关领导及部门进行科学决策及后续管理。为保证信息的真实、可靠，对信息不真实、录入不认真，后续管理跟不上，
14、造成工作失误者，要追究相关责任人的责任。（二）把大项目管理作为税源控管的重中之重。建立大项目税源信息管理平台，对综合治税部门传递的开工项目，从项目的开工登记、完工进度、税款申报、发票开具等环节入手，实现对每个项目的全程税源跟踪管理。同时，结合“村居改造”和“小产权房”建设，大力实施委托代征制度。在建设方拨付工程款时，统一代征施工单位实现的各项税收，有效地避免税收流失。（三）涉税事项管理前移，兑现管理客户化，提高税法遵从度。利用政策探讨、业务辅导、纳税提示等方式，尽可能简化手续、减少环节、优化程序。把“客户”理念贯穿于税收管理的全过程，以高效、便捷、顺畅的服务，解决征纳分歧，提高税法遵从度。（四
15、）构建多元税源监控体系。一是实现监控主体职责化。税源控管作为一项日常的征管工作，它涉及到多个监控主体。在实施税源控管时，必须确立一种既相互配合又相互制约的征管体制，对组织机构、职能部门和内设部门的职责进行明确规定，细化责任，尤其要引入“问责制”，以保证各个环节的有序运行。二是实现监控机制刚性化。应随着税源控管工作的不断深化，将地方政府规章上升为地方性法规，规范相关部门协作的权利和义务。在此基础上，尽快出台税收基本法，对行政协作的条件、程序、内容、具体实施、费用来源、争议处理等进行明确规定。将监控机制提升到法律层次，加大对部门协作的约束力。三是实现监控流程规范化。要结合实践发现的问题不断规范制度
16、，按照信息传递要求不断规范信息处理流程，根据部门自身职责不断规范治税行为，针对税源管理需要不断规范信息的采集、传递渠道，注重信息的实用性和最大利用价值。四是实现监控技术信息化。地方政府应加强对“部门间信息共享”的严格监督，对进入税源监控网络的部门，监督其对涉税信息进行及时更新和完善，保证税务部门及时获取有效的涉税信息。另外，上级税务部门应当按照“集中开发、分类指导“的原则，开发统一的税源监控软件，注重软件之间的相互兼容，提高信息监控技术。同时，禁止各级税务部门多头开发，避免造成资源和资金浪费。（五）综合治税部门应当密切配合，通力合作，全力以赴。加强税源控管是随着经济持续发展和税收形势不断变化，在总结经验，吸取教训，发现问题，整改提高的基础上，开展的一项长期而艰巨的工作，它需要各参与部门依托新的思维、新的变革、新的运行机制，才能取得显著成效。一是在各级政府的组织领导下，综合治税部门要各司其职，各谋其政，加强交流，良性互动，确保税源控管工作落到实处，并形成联合协作的长效机制，防止一阵风、走过场。二是综合治税部门应根据税源控管工作需要，合理设置机构、配置资源，进一步明确职责，明确分
