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1、加拿大土地银行功能运作模式及借鉴加拿大土地银行功能运作模式及借鉴许多市场经济国家都建立了为土地开发服务或宏观调控土地市场的土地银行。但不同国家土地银行的内涵有本质的不同，归纳起来可分为两种类型：一是专门为土地开发利用提供金融服务的金融机构，土地银行储备的是货币。二是为宏观调控土地市场、稳定地价水平的土地储备机构，这种意义上的土地银行储备的是土地，而不是通常意义的银行。加拿大的土地银行属于第二种类型，其与我国杭州、上海等城市建立的土地储备机构的职能具有一定程度的类同，借鉴加拿大土地银行的运作经验对于建立适应我国社会主义市场经济体制目标模式的土地收购储备制度具有重要的意义。一、加拿大土地银行建立的
2、背景、职能及运作模式加拿大土地银行建立的根本目的是为控制垄断和寡头垄断价格等非法经营，由地方和省政府机构主办。二战以后阿尔伯达省的博斯德迪尔市和萨斯喀切温省的萨期克顿市等城市首先成立了土地银行并开展地方性的土地银行业务，实践证明开展土地银行业务是规范土地市场、控制土地价格、促进城市土地有序开发利用的一项行之有效的措施。土地银行活动在加拿大迅速发展，并为其它国家所关注。1. 土地银行建立的背景和功能由于土地市场是一个不完全的竞争市场，市场机制对土地资源的优化配置有一定的局限性。战后加拿大部分城市由于土地垄断及对土地价格预期上涨惜售心理的影响，造成土地价格大幅度上涨，进而影响社会经济发展和土地的有
3、序开发利用。而单纯依靠市场机制无法控制土地投机，稳定土地市场。为控制地价的非正常上涨，加拿大的一些地方和省政府举办公共土地银行，稳定市场地价水平，促进土地资源的优化配置。具体职能包括下面几个方面:（1）减少投机利润，稳定市场地价水平。（2）改进用地规划和有序地发展社区。（3）降低已开发土地的成本。（4）公众参加对土地价格的评估。2. 土地银行的运作模式土地银行基本运作模式如图 1 所示，土地银行首先在市场上购买未经整理的土地，经过基础设施开发，然后在市场上公开出售。（1）土地收购土地银行一般在两种情况下进行收购土地活动:一是土地价格偏低时，收购土地以支撑土地市场，保持土地价格的稳定；二是为实施
4、土地整理规划，有秩序发展社区。虽然收购过程土地银行可以实施征用权进行强制性收购，以相对低的价格取得土地，但收购行为仍是一种购买行为，遵循市场条件下价格形成的基本原则，以土地整理前用途和条件的正常市场价格进行收购，因土地利用规划和整理造成的地价预期上涨部分不包括在收购价格构成中。（2）土地供应进入土地银行储备的土地，经过拆迁、归并和基础设施开发后，根据土地整理开发规划和社区建设需要，向市场公开出售土地。另外，在土地价格高时，土地银行也将出售土地，增加市场的土地供给量以降低土地价格，保持土地价格的相对稳定。（3）土地银行的资金运作政府对土地银行在资金方面没有直接补贴，主要是政策方面的扶持，土地银行
5、依靠土地开发获利而生存。收购、财产维护和资金筹集主要通过银行贷款和收购土地的开发收益，但由于土地银行运作具有公益性，故可以相对低的利率取得贷款。二、加拿大土地银行的启示1、我国建立与加拿大土地银行类似功能的土地储备机构十分必要我国正处在计划经济向市场经济过渡的转型时期，土地投机和土地惜售导致土地价格大幅度波动的现象比较普遍，政府建立与加拿大土地银行类似功能的土地储备机构，运用适应市场经济体制的宏观调控手段，规范土地市场有其十分的必要性，而且我国的一些特殊情况更加显示建立土地储备机构的紧迫性。（1）我国人多地少，人均耕地不到加拿大 1/10，土地供求矛盾比加拿大更加突出。1999 年 1 月，重
6、新修订的中华人民共和国土地管理法确立了十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。通过建立土地储备机构，对稳定土地市场、优化土地资源配置，充分发挥土地利用效率有着更重要的现实意义。特别是在我国目前土地市场运行机制不太规范的条件下，发挥政府在土地资源优化配置过程中的作用显得尤为重要。（2）我国土地长期实行无偿使用制度，造成城市内部存在大量使用效率低下且不符合城市规划用途的存量土地。盘活城镇内部存量土地和置换城镇内部低度利用的土地，一方面是增加城市建设用地的有效供给，解决建设用地占用耕地的供需矛盾;另一方面也是实施土地整理，落实城市规划有序发展社区的有效途径。但我国现行的土地管理及交易制度，对
7、这些存量和低度利用的土地入市交易有诸多的限制，过高的入市成本根本上限制了这部分土地进入市场，难以形成建设用地的有效供给。通过成立隶属城市政府的土地储备机构，促使城镇内部存在的大量存量和低度利用的土地进入市场流动，增加城市化进程中建设用地的有效供给量，解决城市化进程中建设用地对耕地的需求量与可供量之间的矛盾具有重要的现实意义。同时，对于理顺政府与企业之间的收益分配，解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题也具有重要的现实意义。2、政府赋予土地储备机构强制性收购权是实现其职能的必要条件从加拿大的城市土地银行的运作模式可以看出，土地银行具有双重职能。一方面土地银行作为独立的经济主体，依靠土地开发
8、获利而生存，在这种情况下土地银行本质上是一个通常意义的土地开发公司;另一方面土地银行作为政府直接领导和授权的机构，其有规范土地市场、稳定市场地价水平、提高土地利用效率的政府职能。正因为土地银行具有政府职能，故政府相应的赋予其行使强制性收购权力。我国成立城市土地储备机构除应具有加拿大城市土地银行拥有的职能外，另外还有培育土地市场、盘活土地无偿使用制度下形成的长期缺乏流动、使用效率低下的存量土地等政府职能，要实现这些政府职能，一个公司性质的土地收购储备机构显然是无法实现的，赋予城市土地储备机构强制性收购权力是实现其培育、规范土地市场，盘活存量土地，落实城市规划和有序发展社区职能的必要条件。我国实行
9、以公有制为基础的土地制度，综合运用法律、经济和行政手段调控土地市场有显著的优越性。我国虽然目前为止还没有专门的法律法规赋予城市土地储备机构强制性收购土地的行政权力，但从城市土地储备机构收购土地类型分析，我们认为赋予城市土地储备机构强制性收购土地的行政权力，符合我国现行法律法规的规定。需要行使强制性收购权的土地类型概括起来主要是二种类型：一种类型是不符合规划用途、落实土地整理和城市规划需要重新开发的土地；第二种类型为公共利益开发需要收购的土地。在这两种情况下，根据 1999 年 1 月 1 日颁布实施的中华人民共和国土地管理法第五十八条规定:为公共利益需要和为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使
10、用的土地政府有权收回。据此，可以理解赋予土地储备机构强制性收购权是符合我国现行法律法规的规定。3. 明确收购价格内涵是保证城市土地储备机构运转的基本保障加拿大的城市土地银行虽然有规范土地市场、稳定市场地价水平和发展社区的政府职能，但政府对土地银行没有资金方面的资助，土地银行依靠土地再开发的收益而生存。其实质是土地银行通过土地再开发获得土地发展权增值收益，以发展权的增值收益支付土地再开发成本和土地银行运转的办公费用。我国是发展中国家，资金是最短缺的资源，政府不可能也没有能力为土地储备机构提供大量资金。事实上我国的旧城改造及杭州等城市已成立的土地储备机构，城市政府无一不要求其在实施过程中实现资金的
11、自我平衡。因此，城市土地储备机构只能以与原土地使用者权力和利益相一致的土地原用途价格收购土地，即是确定收购价格的基本内涵是土地的原用途价格。因土地规划和再开发导致的土地增值，属于发展权收益不应包括在土地收购价格内涵构成中。虽然我国目前设置的土地权利体系没有直接的发展权概念，但从现行法律法规及土地增值的成因分析，土地发展权应是国家的权力，被收购土地的原使用者无论是出让土地使用权还是划拨土地使用权都不拥有土地的发展权。（1）从现行法律法规分析?999 年 1 月 1 日实施的中华人民共和国土地管理法第五十六条及中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十八条都明确规定，土地使用者应按土地
12、使用权出让合同或按土地使用权划拨批准文件规定的用途、条件要求开发、利用、经营土地，如果要改变用途或条件，需土地、规划等相关部门的同意，出让土地使用权需重新签订出让合同，调整土地使用权出让金。由此可见，土地使用者只拥有土地原用途的经营或处置权，不拥有土地的发展权。（2）从土地增值原因概括起来分为三个方面:一是由于经济发展和人口增长导致的土地增值，其属于一种自然增值，应为全社会公共所有，也即为国家或政府所有。二是由于城市规划改变及地方政府对基础设施等方面开发导致土地增值，其增值源自地方政府对土地的投资及规划条件改变，故其增值收益应归地方政府所有。只有第三方面原土地使用者对土地进行资金和劳动力投入，
13、把物化劳动和活劳动凝结在土地中导致土地增值部分归原土地使用者所有。基于以上分析，将土地收购价格内涵界定为与原土地使用者对被收购土地拥有的权力和利益相一致的原用途价格，符合我国现行法律法规规定。1996 年起我国的上海、杭州等城市相继成立了类似加拿大城市土地银行的城市土地储备机构，实践证明城市土地储备机构在规范土地市场、盘活存量土地、增加建设用地供给、落实城市规划等方面发挥了巨大作用，已为愈来愈多的城市所关注。但由于其实施办法没有明确赋予土地储备机构强制性收购权，以及对收购价格内涵缺乏界定，在被收购方不配合、漫天要价的情况下，土地储备中心无所作为。事实上大部分被收购企业对土地的要价不仅将土地发展权价格包括在收购价格构成中，而且把拆迁、职工安置，甚至企业债务等全部包括在收购价格构成中，希望通过土地收购解决企业所有的问题。如果不对诸如此类的问题进行明确界定，土地储备中心很难实现其规范土地市场、存量盘活土地、落实城市规划和有序发展社区的社会、经济目标。（联谊会秘书处整理）
