公产致害国家赔偿构成要件思辨

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1、1公产致害国家赔偿构成要件思辨公产致害国家赔偿构成要件思辨论论文提要：文提要：公产致害国家赔偿，是指因为公产在设置或管理上有欠缺，造成的损害应由国家承担赔偿责任。对公产致害的赔偿责任，现有实践中是采用民事侵权法律予以处理的，在行政法学术界，人们更多地也是在探讨公产致害的责任是国家赔偿责任还是侵权赔偿责任，对公产致害国家赔偿的构成要件则鲜有论述。基于此，笔者在此将公产致害国家赔偿的构成要件做一粗浅的讨论。本文主要分为三个部分。第一部分为公产致害国家赔偿的基础考量。因公产致害国家赔偿目前仅是理论界的探讨，且理论界对此意见不一，故笔者在这一部分对此进行了梳理，并在简要介绍行政法学界对公产致害的主要观

2、点后认为公产致害属于国家赔偿的范围。本文的主要部分是第二部分，即公产致害国家赔偿的构成要件。笔者在该部分从四个方面对公产致害国家赔偿的构成要件进行了详细探讨，并对理论界争论颇多的公产的范围，损害是否包括生命、健康、财产权之外的其他权利以及公产致害国家赔偿的因果关系等问题从理论和实践的角度进行了分析。第三部分是公产致害国家赔偿的免责事由。该部分分析了不可抗力、被害人过错等对公产致害国家赔偿责任应予以限制的事由，以充分体现公平原则。全文共8305 字。关关键词键词： ：公产致害 国家赔偿 构成要件、公公产产致害国家致害国家赔偿赔偿基基础础考量考量一一一 公公产产概念梳理与辨析概念梳理与辨析公产概念

3、最早出现于大陆法系国家，但在不同国家和地区中关于公产的具体表述及内容均不一致。法国称之为“公产” ，范围包括2行政主体用于下列三项的财产：(1)公众直接使用的财产；(2)公务作用的财产,但该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门地或主要地适用于公务所要达到的目的；(3)与公产接触的物体(包括不可分割的补充物和有益的附属物)。1德国称之为“公物” ，指经由提供公用，直接用以达成特定公目的，适用行政法之特别规制，而受行政公权力支配的物。 ”2日本称为“公共营造物” ，指“由公共行政的主体为服务于特定的公共目的而规定的人力、物力手段的综合体。3 而在我国台湾地区，则称之为“公有公共设施”

4、 ，但对何为公有公共设施没有明确的规定。在我国大陆地区，公产仍然是一个学术意义上的概念，并非实定法上的用语，而学者更多采用了公有公共设施、公共设施的用语。综合国内外的研究成果，笔者认为公产至少应包括以下几项要素：第一，公产必须是在行政主体（包括授权主体和受委托主体）所有或支配管理下，行政主体对公产具有公法支配权，这种权力（利）不以所有权为限，可以通过具体行政行为、行政合同等行政活动方式取得，也可以通过民事合同等民事活动方式取得；第二，公产须由行政主体提供公用，任何公产的设置必须有公共行政的意志蕴含其中，行政主体的提供公用本身就是公产成立的一个条件，行政主体尚无提供公用的意思表示或私人提供公用，

5、均不能满足公产成立的条件；第三，公产必须具备直接提供公用之目的，用作商1转引自王名扬：法国行政法 ，中国政法大学出版社 1988 年 1 月版，第 309 页。2转引自陈新民：行政法学总论 ，台湾三民书局 1997 年第 6 版，第 335 页。3 日盐野宏：行政法 ，杨建顺译，法律出版社 1999 年第 1 版，第 742 页。3业活动的国有资产应被排除在行政公产之外；第四，行政公产必须是一种财产，包括自然物。为此，笔者认为仅有公产这一概念方可涵盖上述范围，故笔者采纳公产这一概念作为本文论述的逻辑起点，并将公产概括为由行政主体为了提供公用而所有或管领的财产。（二）公（二）公产产致害国家致害国

6、家赔偿赔偿之辨之辨公产致害责任是属于国家赔偿责任还是属于民事赔偿责任？是按照行政诉讼还是按照民事诉讼程序进行？这是当前行政法学界所广泛讨论的问题。虽然当前的国家赔偿法没有将其列入国家赔偿范围，但笔者认为，应当将公产致害列入国家赔偿责任，由国家进行赔偿。这不仅是当前各个国家及地区的普遍做法，也是符合中国国情的。考察各国对公产致害赔偿的方式，主要有以下两条进路：一是国家赔偿。采取该种进路的国家主要在大陆法系国家，典型代表是法国。法国公产致害案件由专门的行政法院适用行政诉讼程序按照公法制度审理；在实践中确立以无过错赔偿责任原则为主，以受害人地位为标准实行过错责任原则。4德国原国家赔偿法将公权力主体管

7、理公共设施不当造成他人损失的情形列入国家赔偿法的范围，只是该法其后被宣告无效，且行政赔偿案件由普通法院管辖。5日本国家赔偿法在第 2 条第 1 项规定：“因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理存瑕疵，致使他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。 ”只是将赔偿请求作为一种权利，在普通法院进4转引自王名扬：法国行政法 ，中国政法大学出版社 1988 年版，第 447 页。5转引自金立琪、彭万林、朱思东：国家赔偿法原理 ，中国广播电视出版杜 1990 年版，第 109 页。4行诉讼，仍按民事诉讼法典的普通规则审理。6二是民事赔偿。民事赔偿进路的代表是英国和美国。因为这两个国家没有公私法之分，

8、因此对公产侵权行为也适用一般侵权法，由普通法院管辖。如美国联邦侵权赔偿法明确规定了联邦政府承担因国家供给的设施维护不当，欠缺安全性的损害赔偿责任。我国关于公产致害的赔偿，主要规定于中华人民共和国民法通则 。该法第 125 条规定:“在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等，没有放置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应承担民事责任。 ”第 126 条规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。 ” 最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释对上述情

9、形予以了细化。由于上述法律所规定的“设施”未区分公产和非公产，因而在主体上就既包括了一般民事主体，也包括国家行政机关及其委托的单位这样的特殊主体。而国家赔偿法第 2 条第 1 款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 ”同时，全国人大法工委关于国家赔偿法（草案） 的说明指出：“桥梁、道路等国有公共设施，因设置、管理欠缺发生的赔偿问题，不属违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围。受害人可以依照民法通则等6转引自张正钊：国家赔偿制度研究 ，人民大学出版社 1996 年版，第 162 页。5有关规定，向负责管

10、理的企业、事业单位请求赔偿。 ”7由此，我国国家赔偿法将公产致害损害赔偿拒之门外。正是这种立法例，决定了公产致害案件在司法审判实务上，不论主体性质如何，其所有或管理的设施致人损害的，均从民事责任角度当作一般意义上的民事赔偿来处理。笔者认为，随着现代行政从权力行政转向服务行政(给付行政),行政活动呈现出多样性和复杂性,不仅包括行使权力的行政行为,如行政处罚、行政许可,也包括提供服务的行为和行政事实行为,如公有公共设施的设置和维护,提供煤气、水、电等。国家为保障人民福祉,有义务提供公共服务,公民有权利用公有公共设施以及从政府得到福利给付,其理论基础为福斯多夫首倡的生存照顾理论，因此,如果行政机关怠

11、于履行这种义务或未尽合理注意义务,即构成不作为违法,由此给利用者造成的损害,国家应承担赔偿责任。所以,国家不仅要对违法行使公权力造成的损害负责赔偿,也要对公有公共设施设置、管理未尽到安全注意义务而造成的损害负责赔偿。这一观点也体现在了国家赔偿法的修改草案中，但遗憾的是 2010 年 4 月 29 日通过的国家赔偿法修正案摒弃了这一观点。、公公产产致害国家致害国家赔偿赔偿构成要件构成要件一旦我们认定了公产致害需要国家赔偿，那么随之而来的一个问题就是要在什么情况下国家需要承担赔偿责任？法律责任是由一定条件引起的，其条件就是所谓的要件。公产致害国家赔偿法律责7转引自曹兢辉： 国家赔偿立法与案例研究

12、， 台北三民书局 1986 年版，第 141 页。6任的构成要件就是指构成国家赔偿法律责任所必备的客观要件和主观要件的总和。根据违法行为的一般特点可以把法律责任的构成要件概括为主体、行为、心理状态、损害事实和因果关系五个方面。但基于公产致害国家赔偿责任的特点，笔者认为应从四个方面加以论述。（一）需（一）需为为公公产产笔者在本文的第一部分对公产的特征做了分析，并将公产界定为由行政主体为了提供公用而所有或管领的财产。据此，笔者认下列财产应属于公产之范围，即公共公产、公务公产、公有公共设施公产、预定公产。1.公共公产 公共公产是指直接以维持和增进社会公共福利为目的而供一般公众共同使用的公产。这种公产

13、无须特别的许可。我国关于公共公产的制度是比较多的，但是从行政法理念上去观察，详述的却极为鲜见。公共公产所涉及的范围很广，例如，公路、广场、海滩、水道等，分别依其性质而供公众交通或游泳之用。公共公产一般须在使用内容上有明确的规定，如果公众遵守，则该道路为公共公产的一般使用，并不需特别之许可。反之，需有特别的许可才可使用。8当然，公共公产的范围除了其本身之外，还包括其附属物，法律对于这些附属物体均适用公共公产本身的规定。随着现代行政法治的发展，有些原本不是公共公产的公产进入了公共公产领域，如行政主8例如我国公路法第 48 条规定。7体保管的公文，一方面是行政公务使用公产，但在信息公开制度下，从所有

14、人都可以利用的意义上，和公共图书馆的图书一样，亦可称为公共公产。92.公务公产公务公产是指直接供行政主体本身执行其行政任务，并由行政公务人员自行利用的公产。例如，政府办公大楼、办公物品和设备等。公务公产一般可以分为以下三种：一是职务性公务公产，如警械、警服、军事基地、军用品等；二是行政办公用公务公产，如办公室、办公用品等；三是构成行政公务公产的基本物料，如办公大楼，学校校舍等。公务公产一般不能作为交易的标的，除非已废止公用，如废弃的公务车辆、行政机关废弃之办公处所才可交易。这时标的已不具有公产之品格。3.公有公共设施公产公有公共设施公产是指行政主体所有的，并由行政主体本身或另设其他法人管理的以

15、实现公用目的公产。这种公产与前述之公共公产、公务公产并非是隔离关系，而是相互之间有重合的。公有公共设施公产与公共公产的重合部位较多。可以说，公有公共设施是公共公产的一部分，这可以表现为楼宇、桥梁、高速公路、车站等具体形式。公共公产中包含的自然公产中的河流、山川、海洋均不属于公有公共设施公产。公有公共设施公产按照使用目的分，可以分为：文教性公有公共设施，如学校、图书馆、博物馆等；民俗性9 参见日盐野宏：行政法 ，杨建顺译，法律出版社 1999 年第 1 版，第 742 页。8公营造物，如故宫博物院、毛主席纪念堂等；保育性公有公共设施，如医院、幼儿园、养老院；供应性公有公共设施，如铁路、邮局、自来

16、水厂、民用机场、港口等；清理性公有公共设施，如垃圾处理厂、屠宰场、公共基地等。 4.预定公产预定公产并非依使用目的而进行的区分，而是依公产是否已具备实体形态而确立的概念。10通常一项公产的成立，一般需要具备实体要件与意思要件（含事实上提供公用） 。如果公产尚未具备实体要素，而仅具有指定的公用目的的意思要素的话，称为预定公产。预定公产虽在外形上仍不具备公产使用的实体，然而却已处于公产成立的初始阶段。这种初始阶段的公产虽未现时提供公共使用，但由于其指向将来的公共使用目的，因而准用公产的规定。如动态的行政合同之债，行政机关（市政管理局）与建筑公司订立一桥梁工程承包合同，双方受此合同的约束，两者间遂产生了行政合同之债，建筑公司于桥梁的建设对行政机关承担债务，桥梁虽然尚未建成，但无庸置言，建成后将供公用，因而无疑这是一种预定的行政公产。（二）（二）须设须设置或管理有瑕疵置或管理有瑕疵公产因设置或管理上的瑕疵致人损害时，国家才应当承担赔偿责任。所谓设置有欠缺或有瑕疵，是指公产在建造之初就存在缺陷