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1、城市土地所有权性质包括国有土地和集体土地两种性质，所以，广义的城市房屋拆迁包括 国有土地上的房屋拆迁和集体土地上的房屋拆迁。关于国有土地上的房屋拆迁已经有了较 为系统的理论和操作规程，也有国家级规范性法规，但对集体土地上的房屋拆迁人们涉足 不深，尚无系统的理论加以研究，亦无明确的规范性措施加以制约。 随着城市框架的不断拉大和城市周边农村集体土地的大量被征用，农村房屋拆迁数量也不 断增加，尤其是近几年迅速上升的态势已达到历史高峰。与此同时，由于因集体土地征用 而产生的拆迁问题是我国工业化、城市化加快发展所引发矛盾的集中体现，其中涉及多方 主体，交织着多种法律关系，背后又掺杂着多种利益冲突，所以，
2、人民法院在审理征用土 地和房屋拆迁安置补偿案件中，在依法保护房屋被拆迁人、土地被征用人的合法权益，监 督和支持行政机关依法行政，维护社会稳定并实现裁判案件所要达到的法律效果、政治效 果和社会效果的契合统一方面遇到了前所未有的困难。对于造成这些困难的原因如不能及 时进行分析、探讨并加以解决，司法权就难以起到社会矛盾平衡器的作用，人民法院在人 民群众中的威望和形象也会受到严重影响。目前，对于城市房屋拆迁有城市房屋拆迁管 理条例进行规范，尽管还不完善，但毕竟有一个规范性法规。但对征用拆迁农村集体土 地上房屋这种事关农民安身立命之本的重大事项上，国家层面上的法律缺失，使得许多地 方农民的合法权益受到严
3、重侵犯，激化了社会矛盾，形成了影响社会安定的不稳定因素。 所以对于集体土地上房屋拆迁法律问题进行研究探讨，不仅是非常必要的，而且是非常迫 切的。 一、集体土地上房屋拆迁中存在的主要问题 1、法定补偿标准的缺失造成集体土地上房屋拆迁补偿随意性极大。 我国土地管理法第四十七条第二、第三款对耕地征用的补偿费，安置补助费进行了规 定并有具体的计算标准，但对因土地征用而引起的农民在宅基地上自建房屋的拆迁却没有 补偿标准。现实中，一般是由政府参照城市房屋拆迁管理条例及细则进行补偿， 由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土 地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异，所
4、以， 城市房屋拆迁管理条例并不具有 直接的参照性，导致在执行过程中，各级政府制定的补偿标准随意性很大，拆迁程序和补 偿标准十分混乱。这种随意性不但造成了补偿标准不统一，也造成了补偿标准的不合理性， 因此也就不可避免地产生了许多纠纷，不仅极大地影响了党和政府的声誉，也直接影响了 拆迁的进程和效率。在一些地区，政府为了引进投资，制定较低的补偿标准，以牺牲农民 的利益换取所谓的投资环境，使农民的利益得不到应有保护。法定补偿标准的缺失导致此 类纠纷矛盾尖锐，处理难度加大。 2、对拆迁中农民的私有财产权保护不够。 农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权，农民在宅基地上所建的房屋属农民私有财产 是无可非议
5、的。但在征用农村集体土地的现实中，由于缺乏相应的法律规范对农村集体土 地征用补偿法律关系进行明确的界定和规范，地方政府与村组签订土地征用协议书 ，协 议中却将属于农民私有财产的房屋一同处分。这种协议将私产与公产混为一谈，其违法性 显而易见。从法理而论，房屋作为农民的私有财产，农民是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分，所以关于集体土地上房屋拆迁的补偿应从土地征用补偿中分离出来。 同时，房屋拆迁补偿协议作为一种民事法律关系，应当由拆迁人和被拆迁人协商一致达成 补偿协议。但是由于我国土地管理法将集体土地上的房屋纳入到了土地征用补偿之中， 房屋所有权主体作为被拆迁人不直接参与协商，对被拆迁人的房
6、屋进行价格评估亦不通知 被拆迁人到场，而是由拆迁人单方指定的评估机构进行评估，有关拆迁补偿和安置通常是 由开发商一方说了算，协议中的一些规定属于霸王条款，加之一些地方政府为了“优化” 当地投资环境，加大了行政权力的介入，被拆迁人无论是否同意都得拆，剥夺了农民作为 被拆迁人在整个拆迁过程中表达自己意愿、维护自己权益的机会，严重侵害了被拆迁人的 权益。实际上，一揽子包括在土地征用费中的房屋拆迁安置补偿费就是农民作为被拆迁人 时丧失房屋所有权的对价，他们对此岂能没有发言权？这显然违反了民法上的意思自治原 则，更不能体现拆迁人与被拆迁人作为法律意义上的平等主体关系。 3、房屋所有人和第三人合法权益得不
7、到保障。 集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样，涉及很多法律关系。如拆迁居住房屋涉及的 搬迁补助费、过渡期内的临时安置费，拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形 式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋涉及的补偿费问题及因拆迁造成的 停产、停业损失及预期收益的补偿问题，对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商 营业执照房屋的拆迁安置问题，拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律关系等等，其中既涉及 房屋所有权人的权益，同时又涉及房屋所有人以外第三人的权益。由于我国目前尚无明确 的法律、法规对上述问题进行规范、相当一部分地区对上述问题比较忽视，在实际拆迁时， 只将房屋作为集体土地上的附着
8、物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关 的权利，严重损害了房屋所有人和第三人的合法权益。对任何私人房屋的拆迁都必须给予 合理的补偿，这是国际通行的一条基本准则。国家发展必然要征用土地，城市化建设必须 进行拆迁，拆迁就需要补偿。同时，不管是对城市居民还是对农民，拆迁补偿均应该是公 平合理的。如果能够给予公平合理的补偿，国家经济建设、城市发展便不会造成更大的社 会矛盾和利益冲突，这是迫切需要解决的重要问题。 4、剥夺了农民作为被拆迁人时的诉权。 由于我国土地管理法并没有将农民的房屋从土地征用中分离出来，而是将其包含在 “地上附着物”中，所以在具体操作时，征地单位通常是将土地补偿费及“地
9、上附着物” 补偿费按照补偿方案一揽子支付给政府或村组，关于补偿方案又是政府或村组与征地单位 协商。根据土地管理法的规定，补偿方案要经有关政府批准，对补偿方案有异议或不 能达成协议的，由政府部门处理。从法理而言，当一个私权利受到另一个私权利侵犯时， 当事人一方或双方可以采取到法院提起民事诉讼等方式去解决，而当私权利受到公权侵犯 时，只有一个办法，就是提请行政复议和提起行政诉讼，告的必须是具体行政行为，因为 在我国当事人不能起诉政府的抽象行政行为，同时，依据我国行政诉讼法的有关规定， 被征用方与征用方就征用补偿有关问题达不成协议，对行政裁决又不服，可以向人民法院 提起行政诉讼。由于农民个体作为被拆
10、迁人时不是土地征用的一方当事人，所以就不能行 使这种诉权，农民只能被迫接受政府裁决的方案。 二、关于集体土地上房屋拆迁立法的一些思考与建议 1、建立完善关于集体土地上房屋拆迁的法律、法规。 由于至今没有一部独立且具可操作性的关于集体土地上房屋拆迁安置补偿的国家级“大法” ， 导致实践中无法可依，或回避了涉及被拆迁人权益的关键问题，或违法强制拆迁后将矛盾 上交，其结果是引发了大量的矛盾和纠纷，甚至在有的地方出现了被拆迁人拎汽油桶找拆 迁办自焚等恶性事件，所以应该立即启动关于我国集体土地上房屋拆迁的立法工程。目前， 集体土地上农民房屋拆迁主要是土地征用和城中村改造中涉及的房屋拆迁，其中更多的是 征
11、用土地时引起的房屋拆迁。在土地征用中，我国土地管理法第四十七条规定了关于 征用耕地的补偿问题，但作为农民私有财产的地上房屋仅被包含在“地上附着物”之中， 且没有对农民房屋等私有财产的补偿标准作出具体规定。在现实处理中，主要参照由国土 资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件处分在征用过程中涉及的农民 私产。如果说对于征用土地涉及的集体土地上农民房屋拆迁补偿还有土地管理法中的 “附着物”将其提到的话，那么城中村改造和其它建设所涉及农民房屋的拆迁更是成了无 人顾及的“孤儿” 。目前所见的行政法规、规章的适用范围均是关于国有土地上的城市房屋 拆迁补偿之规定，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚
12、无规定，现实中一直是参照城市房屋 拆迁补偿办理。但国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等方面存在诸多差 异，房屋建造成本也不同，再加上城乡居民生活条件的差异，所以说参照城市房屋拆迁补 偿是不妥当的，也不是合理的，致使农村集体土地房屋拆迁在现实中遇到许多难以解决的 问题。因此，为加快城乡各项建设的发展，规范征用土地补偿行为，保护当事人合法权益， 尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安置法十分必要。 2、明确公权干预之法律限制、保护集体土地上私有房屋财产权。 在法治社会，公权限制干预私权是必要的，但必须依法进行。在当前集体土地上的房屋拆 迁中，由于法律缺位，导致政府行为缺乏法律制约，行
13、政权力在干预私权中过大且缺乏有 效的监督制约，各级政府集规则制定者、参与者与处罚机关等多种身份于一身，农民作为 被拆迁人时应有的民事权利被限制，甚至被剥夺，所以，必须从立法上对拆迁行为加以限 制。房屋拆迁可以分为两种：一种是基于公共利益的需要通过土地征用而进行的房屋拆迁， 一种是基于商业开发目的实施的拆迁行为。土地征用是国家为了公共利益的需要，对集体 所有的土地收归国有的过程。从土地征用理论而言，土地所有权是物权的一种，是土地所 有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利。土地所有权的行使具有排他性、 绝对性和社会性的特点。这个社会性特点就是指土地所有者在行使自己的权利时要受到国 家的限
14、制，即国家为了公共利益的需要可以对土地所有者所有的土地实施强制购买，其方 式是给予被购买者以合理补偿。所以，对于基于公益征用土地，国家应当进一步完善征用 土地的法律并严格按照法定程序进行。对于第二种基于商业开发目的而实施的征地拆迁， 实质上是一种平等主体间的民事法律行为，国家行政权力不应介入过多。因为基于商业目 的，房屋拆迁中涉及两种法律关系，即行政管理法律关系和民事法律关系。在行政管理法 律关系中，我国应当从立法上规范行政执法行为，对涉及房屋拆迁的行政管理行为作出明 确界定，以防止公权干预过大损害私权。在民事法律关系中，开发商作为拆迁人和被拆迁 人之间应当是平等的民事主体之间的关系，对于房屋
15、拆迁补偿的金额、时间、支付方式、 安置方式等相关事项，应当在平等、协商的基础上确立其相互之间的法律关系。同时，法 律必须明确限制政府行为，政府在这种民事法律关系中的职责就是作好土地利用的发展规 划、作好土地利用的管理者并处于中立地位，而不能成为民事主体介入其间。如果政府为了开发商的商业目的，动用国家征用土地的公权力，就等于是开发商借政府之手对被拆迁 人私人之房屋进行强制购买，这不仅违背了土地征用必须基于公益的基本原则，而且也滥 用了国家赋予政府的征用权。征用权的滥用迫使私人在拆迁问题上失去了选择权，并使政 府的权力和开发商的利益结合起来，使被拆迁人在这两个强大势力面前成为了弱势群体， 只能陷入
16、任人宰割的窘地。这也正是当前拆迁矛盾激化，政府成为矛盾焦点的根本原因。 3、完善集体土地征用中房屋拆迁的补偿原则、标准和程序。 在集体土地上房屋拆迁立法中，首先应当明确规定征地补偿和房屋拆迁补偿的基本原则。 在前述中，笔者认为，对集体土地的征用应严格区分为基于公共利益的土地征用和出于商 业开发目的的土地征用，那么因此而引起的集体土地上房屋拆迁的补偿标准、原则和程序 也就不同。对于商业开发目的而实施的征用集体土地引发的农民房屋拆迁行为，适用相关 民事法律规范进行调整，上述已经谈到，在此不再赘述。对于出于公共利益的需要而实施 的集体土地上的房屋拆迁在性质上属于国家对集体土地的强制购买，性质上是公权对私权 的干预限制，所以政府的行为必须受到严格的法律限制，包括行使权力的范围和方式。同 时，政府负有公平合理补偿被拆迁农民财产损失的职责和义务；农民有要求政府给予公平 合理补偿的权利。补偿标准和金额的确定应遵循合理补偿的基本原则。纵观世界各国的土 地征用补偿法律规定，有两种补偿确定方法，一种是以西方国家为主的市场价确定方法， 一种是以我国大陆为主的根
