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1、上海机场地区行政综合执法的上海机场地区行政综合执法的法制、体制、机制研究法制、体制、机制研究机场地区行政执法现状：综合执法与行政职能部门行业执法并存；行政职能部门行使行政执法权形式多样，执法力度参差不齐；行政处罚权授权的宽度与深度都不够，综合执法效率与效果受到影响；综合执法与行业执法存在重叠交叉，也存在执法的真空地带；与行政许可有关的综合执法情况较好，但也有问题存在机场地区行政综合执法体制的目标定位：政企合一体制下，企业经营与行政管理相对分离；监察大队隶属于地区办，实现执法人员专业化；行政许可与现场执法相分离机场地区行政综合执法机制：综合执法与专业行政管理的沟通协调机制；行政执法监督机制；行政
2、程序运作机制上海机场地区行政综合执法的上海机场地区行政综合执法的法制、体制、机制研究法制、体制、机制研究课题组组长：课题组组长： 刘刘 平平课题组副组长：祁崇信课题组副组长：祁崇信课题组成员：课题组成员： 顾海祥顾海祥 孙茂才孙茂才 丁成杰陈小雁丁成杰陈小雁陈陈 洁洁 王天品王天品 程程 彬彬课题执笔：课题执笔： 王天品王天品 程程 彬彬上海是国内首座拥有两个国际机场的城市，机场地区的地域范围相对较广、驻场单位也相对较多，地区功能具有综合性、相对独立性的特点。在 1994 年 12 月民用机场实行属地化管理后，上海一直在不断地探索和完善机场地区这一较为特殊区域的行政管理模式及行政执法体制。为理
3、顺机场地区的行政执法体制，完善机场地区的行政执法机制，上海市行政法制研究所受上海空港地区管理办公室委托承担了本课题的研究工作。课题组采用的是实务研究的方法，通过向机场集团有限公司及相关行政执法单位发放调查问卷，了解了机场地区目前行政执法的基本情况；通过对调查问卷的分析研究，对目前机场地区的执法现状做出了评估，得出对机场地区这一特殊领域的哪些方面宜采用综合执法，并构架了机场地区行政综合执法的体制和机制框架，供领导在机场管理模式改革决策中参考。一、一、 机场地区行政执法现状评估机场地区行政执法现状评估依据 1994 年 12 月民航总局与上海市政府签订的机场交接议定书，上海市政府对机场地区进行区域
4、性行政管理，主要包括机场内的规划、土地和建筑物、建设项目、公共设施、安全和公共秩序、口岸、道路交通、环境保护、场容环境、园林绿化等方面的管理。机场地区实行区域性行政管理后，市政府根据形势发展需要不断调整和完善机场地区的行政管理体制，形成了以市空港办综合协调管理和机场集团综合行使行政处罚权为核心的机场地区区域性的行政管理体制。2005年 3 月 25 日，市空港办被撤销，原市空港办的部分行政管理权限通过 2005 年 4 月 22 日第十二届人民代表大会常务委员会第十九次通过的上海市民用机场地区管理条例（修正案）（以下简称条例（修正案）授予了机场集团。条例（修正案）第四条规定：“上海机场（集团）
5、有限公司负责机场的建设与运营，并依照本条例的规定行使行政许可、行政处罚等行政管理职能，组织本条例的实施。”但是，在没有了市空港办综合协调功能的情况下，机场地区以机场集团行政综合执法为核心的行政执法体制与执法机制如何理顺与完善，是目前机场地区面临的一个重要问题。 为摸清“底数”，早日构建起一个既能够保证机场地区繁荣与稳定，又能够促进机场地区与区域经济协调发展的行政执法体制与执法机制，本课题组向本市 20 家行政管理部门发放了问卷调查表，要求被调查的行政管理部门对本部门依据条例（修正案）和相关法律规范在机场地区的执法情况进行自我评估。通过对调查问卷的统计分析，课题组对目前机场地区的行政执法情况作出
6、如下评估：（一）机场集团的综合执法与各行政职能部门的行业执法并存（一）机场集团的综合执法与各行政职能部门的行业执法并存1、机、机场场集集团团的的综综合合执执法法机场集团在机场地区进行综合执法的权限源于地方性法规的授权。1999 年 6 月 1 日，上海市十一届人大常委会第十次会议审议通过的上海市民用机场地区管理条例（以下简称原条例），授权上海机场（集团）有限公司可以独立地以自己的名义对机场地区违反城市规划、市场管理、出租汽车管理、植树造林绿化管理、市容和环境卫生管理、环境保护、道路桥梁管理、建筑管理等法律、法规的行为实施行政处罚或者采取行政强制措施。依据原条例，机场集团有权对上述 8个领域 3
7、4 项具体违法行为实施综合执法。为此，机场集团于 1999 年成立了综合监察大队，代表机场集团行使行政处罚权。2005 年 3 月，市空港办被撤销后，原市空港办的部分管理权限也通过条例（修正案）授予了机场集团，包括行政许可权，即 5 项半前置审批权、1 项半完全审批权。此后，机场集团设立了空港地区管理办公室，代表机场集团行使上述权限，与机场监察大队一起依据条例（修正案）对机场地区实施综合执法。2、各行政、各行政职职能管理部能管理部门门的行的行业执业执法法机场地区的行政职能管理部门分为两类：一类是中央直属机构，包括海关、边防检查、出入境检验检疫、民航华东地区管理局等。另一类是地方政府的各职能管理
8、部门，即本市的包括规划、房地、市政、口岸协调机构和机场相邻的部分区人民政府等。这类主体在机场地区按照法律、法规和各自职责对各自的领域进行行政管理，并对条例（修正案）未授权给机场集团进行综合执法的领域独立行使执法权。调查显示，本市行政管理部门中需要在机场地区执法的部门共 19 家，实际已在机场地区执法的 16 家。依据条例（修正案）及通过对目前机场地区的执法实际情况的调查，课题组认为，机场地区目前的执法格局是机场集团的综合执法及各行政职能管理部门的行业执法并存，行业执法领域面更宽的执法格局。（二）各行政职能部门行使行政执法权的形式多样，执法力度（二）各行政职能部门行使行政执法权的形式多样，执法力
9、度参差不齐参差不齐中央直属的执法机构在机场地区都有派驻机构，有专门的执法队伍。因管辖的原因，课题组未对这些机构的执法状况进行调查分析。本市各行政职能部门在机场地区有执法项目的单位应有 16 家，这些行政管理部门在机场地区进行执法的形式与执法效果各不相同。第一类：在机场地区派驻了专门的执法队伍，有公安、工商、交通等 3个部门，可及时对违法行为进行查处，执法力度较大；第二类：大部分采用的是市政府部门执法和属地化执法形式，包括规划、环保、水务、市容、绿化、市政、建设、食品药品、物价、酒类专卖、安全生产等 11个部门，由市政府有关部门和机场所在区的相应职能部门的执法队伍对机场地区的违法行为进行处罚，执
10、法力度和执法效果有很大差异，有的部门比较认真负责，有的部门会拖诿、扯皮；第三类：采用的是联合执法或机动执法的形式，有质量监督部门。由于机场集团这方面违法行为并不是经常发生，执法情况相对平稳；第四类：自行授权的形式，目前，卫生部门将公共场所卫生许可证发放的许可权授权给机场集团所属的卫生监督所具体行使。应当指出的是，这种授权严格来讲，应该由法律、法规作出规定，自行授权或委托是不规范或有法律障碍的。此外，被调查的另四家行政部门：房屋土地、文广、新闻出版、外经贸在机场地区未进行行政执法或者没有行政执法项目。（三）行政处罚权授权的宽度与深度都不够，综合执法的效率（三）行政处罚权授权的宽度与深度都不够，综
11、合执法的效率与效果受到影响与效果受到影响依据条例（修正案）第五十条的规定，机场集团对城市规划、市场管理、出租车管理、绿化管理、市容和环境卫生管理、环境保护、道路桥梁管理、建筑管理等享有行政处罚权。授权涉及到 8 个领域 34项具体违法行为，似乎已经授予机场集团很大的行政处罚执法权限，但通过调查发现：条例（修正案）授权的广度与深度都不够，并影响到机场集团综合执法的效率与效果。例如：条例（修正案）第五十条只将第三十二条六项规定的第四项,即无照设摊、兜售物品的行政处罚权授予了机场集团，而三十二条其他五项，即第一项破坏标志、标牌以及电子显示屏等引导性标识；第二项损坏公用电话、路灯、邮筒或者其他公共设施
12、；第三项燃放烟花爆竹；第五项随地路宿、浪乞讨；第六项其他扰乱或者妨碍公共秩序的行为，并没有授予机场集团综合执法。实际上，三十二条其他五项均属于普通执法项目，已经被纳入城市综合执法的范畴，机场集团完全有能力对这五项行为实施综合执法，可见，授权的广度不够。再如：机场监察大队对条例第三十九条第（四）款“任意排放油类、酸液、碱液和未经消毒处理的含病原体的污水”享有行政处罚权，即机场监察大队对因第三十九条（四）款规定的原因，“任意排放”造成机场地区污染的，具有行政处罚权，但对于不是“任意”，即主观上不是“故意”，但客观上造成机场地区污染的，没有明确授权可以行使处罚权，导致实际执法中一定程度的困难。可见，
13、授权的深度不够。（四）综合执法与行业执法存在着执法的重叠交叉，也存在着（四）综合执法与行业执法存在着执法的重叠交叉，也存在着执法的真空地带执法的真空地带由于制定原条例及修订原条例过程中，授权机场集团执法的初衷是加强机场地区的行政执法工作，因而，在授权机场集团执法的同时，保留了各行政管理部门在机场地区的行业执法权限，即目前条例（修正案）的授权不是排他性规定，授权机场集团执法的领域，各行政管理部门依然享有执法权限。这就造成实际执法中，机场集团的综合执法与各行政管理部门的行业执法的重叠交叉。例如：对于第三十二条规定的“对无照设摊经营、兜售物品的”，机场集团具有行政处罚权，而浦东新区综合执法大队依据属
14、地化管理也具有执法权，2004 年之前，曾经常出现两家同时对一个行政管理相对人进行执法的情况，后经市有关部门协调，浦东新区综合执法大队不再到机场执法，但两家的执法权限问题并没有在法律层面上得以解决。再如：目前对机场地区出租车无序出车及非法运营的行为，机场集团和城交局交通执法总队的机场大队都享有执法权，但两支执法队伍在执法中处罚标准的掌握有很大差距，同一违法行为，交通执法总队的机场分队可以罚人民币 200 元，而机场集团只罚 50 元。双重属地化管理，一方面可能造成执法的交叉重叠，另一方面也可能导致执法真空的出现。如：有关废弃渣土的行政处罚权并没有授予机场集团，但行业执法机构因某种原因也没有在机
15、场地区执法，出现了执法的“真空地带”。（五）与行政许可有关的综合执法情况较好，但也有问题存在（五）与行政许可有关的综合执法情况较好，但也有问题存在条例（修正案）将原市空港办拥有的下列与行政许可有关的权限授予了机场集团：1、五、五项项半前置半前置审审批批权权（1）第七条第二款 需改变机场地区内土地用途或者建筑物使用性质的，应当向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向城市规划、房屋土地等管理部门办理审批手续。（2）第八条 在机场地区新建或者改建、扩建工程项目的，建设单位应当在申请建设项目选址意见书或者在申请建设工程规划许可证前，向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向市城市规划管理部门办理审批
16、手续。（3）第九条第二款 在机场地区设置户外广告设施，应当在征得机场集团公司同意后向有关部门办理审批、登记手续。（4）第二十条在民用机场航空油料管线设施保护范围内，需建造建筑物、构筑物的，应当征得机场集团公司的同意，并按有关规定办理审批手续。（5）第三十六条第二款 驻场单位确需要在机场地区占用或者临时占用绿地、林地以及迁移、砍伐、采伐树木或者变更绿地、林地用途的，应当向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向园林或者农林管理部门办理有关审批手续。（ （6） ）第三十八条第二款 驻场单位需拆除或者搬迁公共开放区内环境卫生公共设施的，应当向机场集团公司提出书面申请，经审核同意后向环境卫生管理部门办理审批手续。2、一、一项项半完全半完全审审批批权权第三十八条第二款驻场单位在公共开放区内建设环境卫生公共设施前，应当向机场集团公司提出书面申请，由机
