土地使用权凭什么最多70年

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1、土地使用权凭什么最多土地使用权凭什么最多 7070 年？年？类别：默认分类 | 浏览(1026) | 评论(0) 2011-10-15 12:31 农地，农民心里的疑惑，学者心中的纠结，基层干部手上的烤山芋，地 产利益链上的印钞机。30 年前差不多如此，现今益发如此。本文讲的农地，包 括农村耕地和农村建设用地。撰写此文，意在纾解心中郁结，也想在土地研究 领域发出一点异样声音。一、农地究竟归谁所有？一、农地究竟归谁所有？不只一次，有地方干部对笔者提问，农地究竟归谁所有？问者不是不知道 集体所有制这个法律用语。他们是在质问。我们不能简单地用法律概念作回应。长话短说。马克思在这一点上有好的说法。需要

2、区别法律上的所有权和经 济意义上的所有权。英国的土地在法律上归国王所有，但英国的朋友讲，英国 的农民从不记得土地是国王的。这就是说，在经济意义上，英国的农地归实际 归地主或农场主所有。法律上的所有权被名义化了。按中国的农村土地承包法，集体所有权也接近被“名义化”了，但在我们 中国法制环境下，事情远没有这么简单。如果法律上没有形成具有特定主体的财产权，或法律得不到尊重，那么， 谁对土地有实际的支配权，经济意义上的所有权就归谁！而这个实际支配权在 中国并没有一个范式。若一个村长敢于随便和开发商联合占地、拆房，这些土 地不就是村长所有么？尽管法律规定不是如此。然而，实际支配权的现实存在并不总是合理。

3、我们的麻烦就在于名义法权 和实际支配权之间有复杂广阔的反差，一切糊涂、纠纷均来自这个空间。所以， 我们说不清农地究竟归谁所有。所谓产权不清，也就是这个意思。好的土地法制系统有两个要点：第一，尽可能使名义法权和经济意义上的 权利统一起来；第二，实际权利要有利于提高土地资源利用的效率和公平程度。中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”，而经济研究表明，农业生 产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求，我们要实行多 元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组 织起来的合作社，将少量土地作为“公地”，按“共同共有”原则归集体或社 区所有，将宅基地完全归农民所有。

4、当然，也可以“曲线”改革，就是做虚“共同共有”，做实农户承包权。十七届三中全会确立的土地承包长久不变的改革思路在大的方向上符合上述要 求。二、世代居住权大不过规划权？二、世代居住权大不过规划权？现在，有人拿“公共利益”，拿“政府规划”做为拆农民房的依据。这个 道理讲不通。人家世代居住在那里，你（政府）突然说因为要提高土地资源利用效率， 要服务于公共利益，要人家搬家，这怎么能行？如果人家提出，你（政府）利 用土地就有效率么？你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎么回应？所以，在涉及占地、拆房个问题上，要讲大道理，大道理管小道理。资源 配置效率当然要讲，但要承认历史形成的事实。农民祖辈住在那里，并

5、非一开 始就“无效率”。现今的低效率与政府的公共责任没有承担好有关。解决问题的办法是和农民商议，除非在极端情况下（如非常重大的公共利 益需求），如果农民不愿意搬家，不愿意出让土地，政府就不可有任何强制。 政府官员要相信，主要本着协商的原则，征得农民的同意，完全可以找到一个 兼顾公私利益的解决问题的办法。农民同意是天则。经济学算不出来合理的补偿价格；如果能算出来，就不 要市场经济了。三、土地保护：究竟谁让人更不放心？三、土地保护：究竟谁让人更不放心？集体建设用地与国有建设用地的“同地同权”改革推不开，似乎有一个理 由，说如果改革，怕农村建设用地的规划管不住。这个理由其实不充分。的确，农民那里会有

6、一些占“公家”便宜的毛病，甚至还有贪图私利、殃 及邻居的毛病，但这种毛病与政府公共管理责任不到位有关，也与我们对农村 传统自治机制的冲击有关。往往是我们自己制定规划、维护规划不严肃，让规 划失去了权威性，造成了人们行使机会主义行为的空间，才给别人有了利用的 机会。出路当然是推动土地利用规划的法制化。在我们目前法制环境下，能不能 在规划法制化方面有大的突破？人们似乎没有信心。其实是对法制本身没有信 心。这就怨不得基层干部，更怨不得农民。四、中国究竟地多还是地少？四、中国究竟地多还是地少？有一种看法，说我们的耕地不少，能产出中国人需要的粮食。这话看起来 不假，但经不住推敲。如果抛开国际市场竞争不说

7、，我们的土地资源的确能产 出足够国人消费的粮食。但粮食实际上能产出多少，与耕地的总的绝对数无关， 而与粮食生产的竞争力有关。这种竞争力有两个因素，一是国际粮食市场，另一个是国内劳动市场。由国际竞争，若粮食价格足够低，农民就可能撂荒足够 的土地，以致粮食不能自求平衡；如果非农产业的工资单价超过农业工资单价 足够大，农民也会撂荒一定量土地，同样使粮食不能自求平衡。没有被抛荒的土地是足够优良的土地。我们缺的正是这种优质土地。土地问题要算总账，更要算结构帐。我们有不到 10 亿亩的优质耕地，不仅 要用来种粮食，还要种菜、种水果、搞养殖。城市化占地主要是优质耕地。从 这个意义上说，我们的土地不是多，而是

8、少。随着城市化的推进，粮食生产的 比较优势会发生结构性下降，一部分山区耕地会逐步退出耕作，因而存是很大 的粮食减产因素。据我的一些调查了解，山区的农业劳动生产率目前是平原地 区的一半，以后还会降低。我们将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。所以， 保护平原地区优质耕地非常重要。同时，中国不缺建设用地，没有必要滥占耕地。据其他研究者提供的资料， 我国在上世纪 60 至 80 年代，GDP 每增加一个百分点，对土地的占用量是日本的 8 倍左右，土地低效益使用问题非常突出。我国城市的人口密度也很低，全国平 均每平方公里的人口数量不到 3 千人。上海市的核心区在 1949 年人口密度是每 平方公里 6

9、万人。一些省份几乎每个县都有省级开发区。北京市就有几十个高 尔夫球场。就连天津、上海和广东这样的地方，也不能说缺少建设用地，问题 只是已有的建设用地没有得到有效利用。全国农村的非农占地问题也很突出， 通过土地整理和村庄适当合并，节约 1 亿亩地不成问题。这个数量足够我们今 后几十年搞建设使用。有这么多的土地没有得到很好利用，我们为什么还要滥 占耕地呢？五、让五、让 70%70%的中国家庭拥有独栋房子行不行？的中国家庭拥有独栋房子行不行？多数中国家庭，例如 70%，能不能有自己的独栋房子？乍看不行，因为大家 以为中国缺地。其实，中国多的是山地、荒地、丘陵、滩涂等农业利用价值低 的土地。但我们的制

10、度把大量农业利用价值低的土地排除在住宅用地之外了。优质 耕地极度短缺，但因为商业开发成本低，我们的政策给商业集团开了绿灯，于 是，城市大量蚕食优质耕地，也因此我们在昂贵的土地上建造低成本的房子。 城市大部分人口，包括全部中低收入者，拥挤在鸽子笼式的住房里。城市人出 钱并不少，但大部分钱款为不属于自己的“国有土地”支付。只有极少数富豪 明星在市区拥有自己的世界上最昂贵的独栋房屋。中国的两极分化由土地政策 显化为现实的存在，我们的政策就这样拒绝了中产阶级在中国的形成。经济政策与追求和谐目 标的政治主张相对抗。追逐财富为人之常情，于是，小富起来的中国人不断努 力去购置鸽子笼式的楼房，而这种楼房因不接

11、地气，使得房主们摆脱不了挫败 感，压抑、愤懑，幸福感无从生根。一边是高地价，一边是闲置的非农用地，现有土地政策制造这种局面，好像就是以自己人为敌。必须改政策。一方面，要对优质耕地一寸一寸地计较，让平原地区的城市 走内涵扩张的道路；另一方面，要让中国人在农业利用价值低的土地上建造相 对昂贵的房屋，给山区、丘陵地区的城市更大的扩展空间。可以在浅山区发展 别墅式住房，而禁止在平原地区发展低密度住宅区，特别要禁止在平原地带建 造别墅式住宅。保守估计，仅仅利用浅山区的村庄用地，如果规划适当，就可 建造 5000 万左右的独栋房屋。如果再利用一些不适合农业生产的其他类型土地， 再建造 1 亿独栋房屋也不会

12、有问题。加上原来农民的独栋房屋，全国 70%左右的 家庭拥有独栋房屋，不是一个梦想。据了解和观察，我国浅山区很多风景优美的地段已经被政府和其他公共部 门开辟为类似度假村的地方，还有一些胆子大的人在浅山地带建造了住房，或 者买了农民的住房经改造以后成了高档住房。由于这种情形有违法之嫌，当事 人按照潜规则办事，处于某种无政府状态。与其让这种情况盲目发展，还不如 把这项资源好好利用起来，由政府出台规则加以规范。为此，要有大的改革动 作，其中关键是在严格规划的前提下，向住房产业开放大部分非农用地，重点 是开放农村建设用地。需要进一步用好“增减挂钩”试点政策，决不能因为这 个政策在落实中处理些问题，就说

13、要灭掉它。此项改革，善莫大焉。首先，是让土地政策回归以人为本理念。其次，是 给农民改善居住环境带来了资金。第三，由此引起的巨大的内需将不可估量， 会带动中国经济再高速增长一个时期。第四，政治意义十分巨大。中国人的住 房财产上了台阶，中产阶级理想落到了实处，有利于国家长治久安。有人批评说，此项改革就是让有钱人圈占黄山、庐山这样的风景名胜之地。 这不值反驳。我们不是要开放北京市的景山、八达岭用作造民房。我们当然要 细致规划，但这不是难题。还需要税收政策做调节，免得富豪在山里圈占土地 建大庄园。西方发达国家有成熟的经验可资借鉴，这里不必赘述。六、农民到底能不能六、农民到底能不能“上楼上楼”？农民到底

14、能不能上楼？回答这个问题要具体，否则就是乱弹琴。按我这几 年的调研，以为评论这件事要讲三条。第一，所谓“农民”，在我国并不是一个简单的职业概念，它实际上是一 个成分复杂的群体，其中有脱离的农业的农民，也有真正务农的农民，还有兼 业农民，他们对住楼房的态度不一样。基本脱离农业的农民，并不反对住高楼 大厦，要看这大楼在盖在什么地方。第二，真正务农的专业农民，未必愿意住高层楼房，这也是实情。我在各 地调查发现，专业农民还是不适合集中居住在高层楼房，他们也不愿意。丹麦 甚至有法律，要求农民的常住地必须是在自己的农场上。专业农民分散居住有利于农业耕作。他们的农舍，搞二、三层就可以了，平房也未尝不可。从长

15、远 看，我国专业农户的耕作面积会越来越大，他们需要有不同规格的较大的机械 仓库和农产品仓库。把这样的专业农户集中起来形成几百户乃至规模更大的居 民点，且以楼房为主，很不合适。第三，那些“半工半农”的兼业农民，目前正处在分化之中，要把他们集 中安置起来，统一住进一个小区，也会有麻烦，尽管暂时不会对农业生产发生 影响。这些人当中，最终脱离农业的人，不会喜欢这种“乡不是乡，城不是城” 的小区；那些最终选择当专业农民的人，也会觉得住在小区的楼房里有诸多不 便。当然，以上三类“农民”的界限不好把握，且还处于变化之中。人为地划 分这三种类别，分别作不同安置，也是计划经济的思维。最合适的办法是给农 民自由，

16、不要急于在短期里让他们住小区楼房，最终通过市场机制，让他们做 出合适的选择。政府在这个过程中可以引导、服务，切不可强制农民搬家。农民进城、上楼这件事究竟怎么发展？我看就是一句话：市场决定，政府 服务。首先要实现土地要素的彻底市场化和劳动要素的市场化。商业性建设用地 交易要市场化，一般公益性用地的交易也要市场化。在符合政府规划的前提下， 农民自己可以成为建设用地开发的主体，并享有开发利益。对高度专业化的建 设，农民也可以和政府或投资者对土地使用权转让讨价还价。极少数情形下的 强制征地，地价也要参照市场价格。有了这些制度前提，农民取得合理的土地 收益，他们是上楼还是买别墅住，或者在什么地方上楼，应由他们自己决定。在上述前提下，政府要提供规划服务。如果政府方面希望脱离农业的农民 到某个小区集中居住，也应发挥价格杠杆的作用，以利益来影响他们选择，不 可在利益方分配面有任何强制。七、七、80%80%的农民果真反对土地承包长久不变？的农民果真反对土地承包长久不变？在我国农业主产区，很多农口干部不赞成国家在农村实行的“增人不增地、 减人不减地”政策，当然也反对农村土地承包长久不变政策。笔者做过