加强融资性担保机构有效监管的路径选择

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1、加强融资性担保机构有效监管的路径选择加强融资性担保机构有效监管的路径选择近年来，随着国民经济的快速发展，融资性担保行业得到了较快发展，在提升企业信用水 平、缓解企业融资难题方面发挥了不可替代的作用。但与此同时，行业发展还存在着许多 亟待解决的问题，而其中缺乏对融资性担保机构的有效监管已成为制约其健康发展的瓶颈。一、融资性担保机构发展情况及存在的问题近年来，常州市融资性担保行业发展较为迅速，资本实力得到显著提升。至 2010 年 6 月末，辖内共有 38 家经常州市中小企业局备案、正常开展融资性担保业务的担保机构（以 下简称常州担保机构） ，注册资本合计 25.05 亿元，是 2005 年末的

2、5.61 倍，资产总额 32.62 亿元，是 2005 年末的 5.66 倍。在参与外部信用评级的担保机构中，评级结果在 A-以上的 担保机构占比达 37.9%，较 2008 年提高了 16.9 个百分点，且全部参评机构评级结果都达 到 BB 级以上。融资性担保行业的快速发展吸引了大量民间资金进入，至 2010 年 6 月末， 常州担保机构的注册资本中，民营资本占比达 74.37%。融资性担保机构在缓解中小企业融 资难、支持地方经济发展方面发挥了积极作用。至 2010 年 6 月末，常州担保机构合计在保 企业达 3301 家，是 2005 年末的 5.94 倍，在保责任余额为 78.32 亿元

3、，是 2005 年末的 5.65 倍，其中，单笔金额 800 万以下的中小企业占比达 78.7%。据初步统计，近五年来，常州 担保机构支持的中小企业累计新增销售收入 159.4 亿元、利税 18.5 亿元、就业人员达 11.8 万人次。但与此同时，融资性担保行业总体风险较高，违规经营现象较为普遍，与市场化 的可持续审慎经营的要求相距甚远，具体表现在：1.市场风险总体偏高。担保机构的担保对象大都是银行认为风险较高、缺乏足额抵质 押和有效担保的企业，该类企业往往业务规模较小、抗风险能力较低，经营风险高于商业 银行的其他贷款客户，加上目前担保机构缺乏风险分担和风险转移的有效途径，导致其市 场风险偏高

4、。近年来，常州担保机构已累计代偿 47 笔，金额 8320.61 万元，代偿损失合计 达 2214.72 万元。2.资金违规使用情况普遍存在。由于担保机构收取的担保费用较为有限，与其所承担 的风险严重不对称，为实现更高的经营效益，部分担保机构违规使用资金。一是变相开展 过桥贷款、委托银行发放贷款等短期资金拆借业务，获取较高的利息收入；二是违规投向 基金、股票、房地产等高风险领域；三是个别民营将资本金和客户保证金投入关联企业， 担保机构沦为关联企业的“自动提款机”。3.保证金收取不合规问题突出。商业银行与融资性担保机构的合作中，通常要求担保 机构以自有资金缴纳一定比例保证金。但部分担保机构通过向

5、担保对象收取保证金来充当 其应向银行缴纳的保证金，减少了被担保企业可融资金额，提高了企业融资成本。4.风险准备金提取不足。根据融资性担保公司管理暂行办法规定，融资性担保机 构应按照当年担保费收入的 50%提取未到期责任准备金，并按不低于当年年末担保责任余 额 1的比例提取担保赔偿准备金。据统计，2009 年常州担保机构应提未到期责任准备金 3164 万元，实际提取 704.67 万元，应提担保赔偿准备金 6244 万元，实际提取 3222.16 万 元，风险覆盖率分别仅为和 22.27%和 51.6%，与监管要求存在较大差距。5.专业人才缺乏，管理水平较低。担保业务专业性较强, 需要一定水准的

6、专业队伍。由 于近年来担保机构扩张较快, 加上我国目前尚未建立担保从业人员资格准入制度，导致现 有的从业人员大都未经历严格的行业培训，专业素质和专业知识相对于业务拓展和风险防 控要求还有很大差距。同时，许多政府出资的担保机构仍使用原政府部门公务人员进行管理，日常的经营管理呈现出行政化倾向，管理的科学性难以得到保证。6.资本补充机制严重缺乏。担保行业对资本金具有高度的依赖性，虽然近年辖内担保 机构资本金实力有所增强，但与经济发展和企业融资的需求相比仍存在较大差距。2010 年 6 月末，常州担保机构户均注册资本为 6591 万元，1 亿元以上的占比不到 1/3。一般而言， 资本补充可以通过利润留

7、存、吸引外资、政府增资、吸收民间资本以及上市融资等方式完 成，但由于目前担保机构盈利能力偏低、经营风险较大、政府注资范围较小、民间资本规 模偏小等因素，市场化的资本补充机制并不完善，行业整体呈现小而弱的情况。二、我国担保机构监管的历史沿革及存在的不足（一）我国担保机构监管的历时沿革1993 年，随着我国首家专业担保机构中国经济技术投资担保公司的成立，对担保 机构的管理也正式纳入政府的议事日程。1994 年，中国人民银行颁布的金融机构管理规 定首次将担保机构列入金融机构进行管理，并明确人民银行是金融机构的监管机构。 1999 年，国务院决定由财政部金融司承担担保行业监管职能，其他部门配合管理。其

8、后， 因涉及中小企业贷款担保、对外担保等业务，经贸委、外汇管理局等部门也先后参与监管。 2006 年，银监会发布关于银行金融机构与担保机构开展合作风险提示的通知 ，对担保 机构存在的抽逃、挪用资本金造成资本金不实或者结构不合理的现象进行了风险提示，并 提出了防范风险的要求，表明其事实上间接参与了担保行业的监管。总之，在国家层面， 担保机构的监管部门几经易手，一直处于变化之中，直至 2009 年才正式确立了监管的总体 框架。2009 年 2 月，国务院办公厅下发了关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通 知 ，建立由银监会牵头，发改委、工信部、财政部、人民银行、工商总局、法制办等部门 参加的融资

9、性担保业务监管部际联席会议制度，明确各省、自治区、直辖市人民政府按照 “谁审批设立、谁负责监管”的要求，确定相应的部门根据国家有关规定和政策，负责本地 区融资性担保机构的设立审批、关闭和日常监管。(二)当前融资性担保机构监管方面存在的不足1.担保机构的机构性质尚未明确。融资性担保机构的经营对象是风险，目的在于分担 或弱化债权人风险，延长了信用链条，促成了交易的完成和信用的发展，理论上应属于非 银行业金融机构。但至今我国并未将担保机构定性为金融机构，这从根本上造成了我国对 信用担保机构运行进行规范的法律缺失，也缺乏专业性机构对其进行监管，由此产生了行 业监管缺位和越位并存、机构间无序竞争、违规操

10、作普遍的不良局面。2.法律法规建设需进一步完善。目前我国担保行业的法律法规建设仍上滞后于行业的 发展，至今还无专门的法律来规范和保护担保行业，有关的规范性文件也只有中华人民共和国担保法和最高人民法院关于适用若干问题解释 ，但二者主要是为规范担保一般性行为，与监管的标准相去甚远。国务院相关 部门也相继出台过一系列的部门规章，但各自出发点和侧重点不同，难以形成 完整的法规体系，如 1999 年 6 月，国家经贸委下发关于建立中小企业信用担 保体系试点的指导意见，对信用担保的担保体系、资金来源、业务程序、风 险控制等方面提出了指导意见；人民银行 1999 年 11 月下发关于加强和改进 对中小企业金

11、融服务的指导意见，提出担保机构要合理确定担保基金的担保 倍数。2010 年，银监会等七部委联合出台的融资性担保公司管理暂行办法， 首次对融资性担保机构监管进行了系统性和全方位的规定，具有十分积极的作 用，但该办法对担保机构的监管要求大都停留在原则性要求阶段，对部际 联席会议成员单位如何分工、会计核算标准如何确定、担保责任风险如何精确 计量等内容均未涉及，急需相关配套性法规进行补充完善。3.多头监管较为明显。由于涉及出资人和多种类型的担保品种，在当前政府架 构下，涉及到担保公司管理监督规范的部门包括人民银行、银监会、财政部、 建设部、发改委等多个部门。如财政部负责对担保行业的风险控制和损失补偿

12、制度的制定和研究，发改委负责中小企业担保体系的建设、建设部负责管理工 程保证等，形成了“谁都可以管、谁都管不好”的局面。2009 年 2 月，国务院 办公厅下发的关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知，虽在中央 政府层面明确了监管牵头部门，较以往有了较大的进步，但对地方政府的如何 确定监管部门则并未进行详细的规定，这势必会延续多年存在的多头监管、权 责不明的问题，影响担保机构的可持续发展。4.以风险管理为主导的监管理念尚未建立。当前，从中央到地方制定的一 系列的规范性文件看,大都以扶持行业发展为主,在监管上更多强调行政管理和 审批，尚未有效建立以风险及其监控为出发点的监管理念,无法确保监管

13、对象对 其所承担的风险采取足够的防控和处置措施，使得以风险为导向、分类指导、 扶优限劣的现代化监管原则未能真正得以体现。三、关于加强融资性担保机构有效监管的政策建议（一）科学确定地方监管部门加强对融资性担保行业的监管，首先必须明确担保机构的非银行业金融机 构的属性，并以法律的形式固定下来，将其作为非银行业金融机构纳入到金融 监管的整体框架中。一般而言，作为融资性担保机构的监管部门，应当具备以 下几个条件：一是具有较强的防范和处置金融风险的能力；二是要能够营造有 利于融资性担保机构发展的外部环境，提升融资性担保机构在与银行业等金融 机构合作中的平等地位；三是要有一定的金融监管专业能力和经验积累。

14、基于 上述考虑，由政府金融办作为融资性担保机构的地方监管部门显得更为合理。 融资性担保公司管理暂行办法出台后，部分省份先后制定出台了实施细则， 政府金融办作为监管部门已经在部分地区进行尝试。（二）构建差别化的监管体系担保业务从业务性质上可划分为政策性业务和商业性业务两大类，同一担 保机构可能兼有两类业务，二者虽有联系但区别较大，面临的风险类型也明显 不同，对二者的监管方式也应有所区别。政策性担保业务以政策性风险为主， 对其更应重视合规性监管；而商业性担保业务是独立决策、商业化运作、以盈 利为目的，对该类担保业务的监管应采取以行政监管为主，行业自律为辅的监 管模式。（三）完善监管制度一是尽快建立

15、完善符合担保行业性质的会计制度。规范化的会计标准是实 施有效监管的基础。担保机构的经营与其它行业类型企业相比具有鲜明特点， 现阶段，担保机构会计制度应尽快明确或有负债确认、资本减值准备计提标准 等内容，确保各种财务比例口径的一致；进一步规范会计信息披露的范围和频 度，确保信息披露的及时和准确。二是完善担保资金监管机制。进一步规范保 证金的收取和存放，尝试建立资本金专户监管机制，严防资本金抽逃。同时要 加强对担保机构自有资金投向管理，防止挪用资金、违规投资的情况发生。三 是加快提升从业人员素质。应充分发挥行业协会的作用，加强对担保机构从业 人员的培训和资格认证，明确从业人员必须持证上岗,定期考核

16、。鼓励实力较强 的担保机构积极引进专业人才，提升经营管理水平。（四）充分发挥担保行业协会的自律监管作用行业协会的自律性管理有助于提高监管有效性，弥补行政监管的不足，在 当前监管体系尚不完善的背景下具有重要意义。行业协会应紧密围绕自律监管 这一核心，引导担保机构加大对支持科技创新型、低碳节能型、劳动密集型等 中小企业的支持；要凭借自身专业和信息优势进一步完善行业自律公约和业务 规范，制定行业业务规范标准，定期向监管部门和合作银行披露担保机构营运 信息；要积极协助监管部门进行政策制定，反映行业呼声，维护行业形象。（五）营造有利于担保机构良性发展的外部环境一是明确银保风险分担比例。根据国际惯例，担保机构一般承担风险的 70% 80% , 剩余部分应由合作银行承担，这有利于银行保持适度的风险意识，防止 因风险集中于担保机构而引发道德风险。二是加大融资性担保机构评级结果的 运用力度。引导金融机构积极参考使用担保机构外部信用评级结果，在防范信 贷风险的前提下，扩大与信用等级高、经营规范、抗风险能力强的担保机构的 合作范围，并合理确定对担保机构