试论滥用起诉权及其规制措施

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1、试论滥用起诉权及其规制措施作者：连江法院 周鸣杰 发布时间：2010-12-16 11:47:29-在现代法治社会中，当事人的诉权受到了高度重视并不断得到法律的有效保护。诉权 作为法律赋予公民、法人和其他组织的一项司法救济权利，当事人必须依法合理地行使， 才能得到法律的保护和尊重。值得注意的是，民事诉讼中时常出现一些当事人滥用起诉权 来牟取不当利益，且呈增多趋势，造成了诸多负面影响，但我国现行法律尚缺乏相应的规 制措施，与法治社会的要求相去甚远。本文从滥用起诉权的构成要件、表现形式及其危害 性等方面，对滥用起诉权的一些问题进行分析和研究，在借鉴其他国家和地区有益经验的 基础上，提出防止滥用起诉

2、权的具体法律规制措施，以求教于同仁。一、滥用起诉权现象的产生原因及其危害性（一）概念诉权是指当事人请求人民法院行使国家审判权以保护其合法权益的权利。 国际人权公约规定，任何人当其权利受到侵害时，都有权获得独立的、合格 的法庭和法官审判的权利。从严格法律意义来说，诉权包括起诉权、反诉权、上诉权、申 诉权、申请财产保全权、申请强制强制执行权、申请回避权等诸多内容。有权利就存在滥 用权利的可能。因此，法律在设立一项权利时，既要设置该项权利的保护机制，又要考虑 设置防止滥用该项权利的机制，保护权利和防止滥用权利在法律制度的设置上应当是平衡 的。起诉权作为一种法定的司法救济权，其行使的主动权在于诉权人，

3、而诉权人对于司法 救济的必要性、合法性的判断与他的价值观、利益观以及法律知识水平密切相关，不可避 免地产生对于诉权的合法行使与非法行使、恶意行使与善意行使、正确行使与错误行使、 正当行使与不正当行使等各种对立的状况。因此，行使起诉权也要受到一定的限制，超过 限制的范围行使起诉权就必然构成对起诉权的滥用。何谓滥用起诉权，我国现行法律和司法解释并未作出统一规范的解释。笔者认为，滥 用起诉权即滥用纠纷解决请求权，是指当事人出于不合法的动机和目的，利用法律赋予的 诉权，在明知自己缺乏胜诉理由的情况下，以合法形式进行恶意起诉，以期通过诉讼而给 对方当事人造成某种损害后果的行为。滥用起诉权作为滥用诉权的一

4、种最典型的表现形式， 其实质就是当事人不正当地行使了法律赋予的诉讼权利，故意或因重大过失地进行不正当 起诉，致使他人的合法权益遭受侵害，违背了享有和行使诉权的不当目的，即滥用起诉权 是非公正、非诚实和非善意地行使诉权。（二）表现形式关于滥用起诉权的表现形式，存在着不同观点，但绝大多数学者认为，从目前公民法 律意识淡薄的角度来讲，如果将滥用起诉权的范围界定得过宽，将必然会使其在寻求诉讼 救济时缩手缩脚，抑止其诉讼积极性，因此将滥用起诉权限定在一个相对较窄的范围内实 属必要。1、故意提起无利益之诉。根据“诉的利益”原则，无利益即无诉权，无诉权而诉讼即 构成滥用起诉权。现实生活中，就有这么一些人明知

5、与案件没有法律上的直接利害关系， 但或为报复，或为嫉妒，或为出名而将对方诉诸法庭，以期实现其不正当的诉讼目的。我 们在审判实践中还经常遇到一些明知对方无履行债务能力，却将与本案没有直接法律关系 的人列为被告进行诉讼等。2、伪造证据诉讼。伪造证据诉讼是指故意伪造证据或者采取指使、贿买、胁迫他人作 伪证等方法进行诉讼的行为。如有的人虚构事实、伪造证据通过诉讼骗取钱财，有的与第 三人串通规避债务等。3、恶意诉讼。恶意诉讼，一般指故意以他人受到损害为目的，无事实根据和正当理由 而提起民事诉讼，致使相对人在诉讼中遭受损失的行为。如前十几年在还珠格格热播 时，就有人以该剧“毒害了自己女儿的心灵”为由，要告

6、作家琼瑶及电视台，要求赔偿等。4、重复起诉。重复起诉是指没有合理的和合适的理由，就本质上同一性质的问题，对 被告（受害人）反复提起连续性的不成功的民事诉讼，以折磨被告的行为。5、冒名诉讼。冒名诉讼是指不适格原告冒用适格原告的姓名提起的诉讼的行为。冒名 诉讼也属于滥用诉权的行为，最为典型的就是在涉外离婚案件中，在境外的一方因各种原 因无法亲自参加诉讼，授意他人以自己的名义提起诉讼，以假乱真，意图达到离婚之目的。6、无理缠诉。无理缠诉是指对已经发生法律效力的裁判以同样的理由重新进行起诉的 行为。（三）产生原因导致起诉权被滥用的原因十分复杂，主要来自以下两个方面：1、当事人方面原因。改革开放以后，公

7、民的法律意识开始觉醒，懂得了用法律来维护 自己的合法权益，这是我国民主与法制的一大进步。但同时也应看到，法律也有被利用、 滥用、误用的倾向。在现阶段，我国公民的法律意识特别是理性诉讼的意识亟待提高，老 百姓慎重对待诉讼行为的意识还不强，在不法利益的驱动下，一些当事人借助合法的诉讼 形式作为实现自己不法目的的工具，导致滥用起诉权现象的频繁发生。如，一些别有用心 的人利用诉讼制造轰动效应，打官司是假，自我炒作是真。还有一些人打官司为了赌气， 动不动就扬言上法庭。原本可以通过其他途径解决的纠纷，却认为只有打官司才能维护自己的合法权益。2、法律层面上的原因。一是在立法指导思想上“重保护诉权轻防止滥用诉

8、权”的观念 根深蒂固，导致保护诉权与防止滥用诉权的制度失衡。二是对滥用起诉权的行为人的惩罚 措施不明确，法律规制力度不够。三是无论实体法还是程序法都没有给那些被害者提供一 条法律上的救济途径，使被害者的合法权益无法得到妥善保护。因此，立法滞后是当事人 滥用起诉权行为在我国司法实践中大量发生的最重要原因之一。（四）危害性滥用起诉权案件在近年来呈上升趋势，民间流传着“花上几十元，折腾你半年” 、 “无 理乱告状、恶人先告状”等谚语，就是对滥用起诉权现象的真实写照，由此所产生的消极 的社会影响不容忽视，从维护当事人合法行使诉权和稳定法律秩序的立场出发，我们应当 对滥用起诉权现象有足够的认识，有必要进

9、行适度的法律规制。1、滥用起诉权违背了宪法原则。我国宪法第四条规定：“中华人民共和国公民在行使 自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、整体的利益和其他公民的合法自由权利” 。 滥用起诉权的行为人用合法的民事诉讼形式来获得非法、不当利益，侵害了国家的、社会 的、整体的利益和其他公民的合法自由权利，必然导致损害结果的发生。2、滥用起诉权浪费了宝贵的司法资源。司法资源具有有限性，滥用起诉权的行为增加 了诉讼成本，浪费了人民法院的人力、物力和财力。在司法资源有限的情况下，滥用起诉 权实际上侵占和剥夺了他人合法行使民事权利和利用民事诉讼的权利和机会。3、滥用起诉权侵害了对方当事人的合法权益。根据现行

10、法律规定，对于滥用起诉权行 为，被害者并没有任何法律程序上的权利予以抵制或阻止，只能眼睁睁地看着自己的权益 被侵害。因此，滥用起诉权行为必然导致被诉方为了应诉而付出相应的物质损失和精神损 失，给他们的生产生活造成不应有的伤害和骚扰。4、滥用起诉权损害了和谐稳定的法律秩序。由于现行法律严重滞后，对滥用起诉权未 作出必要的法律制裁，使得受害者往往投诉无门，不可避免地对法律的作用产生怀疑，出 现法律信任危机，以致在无法通过法律手段保护自己合法权益时，从而去寻求法律以外的 解决途径，这必将增加不稳定社会因素。二、滥用起诉权的构成要件什么样的行为才能构成滥用起诉权呢？这就涉及到滥用起诉权的构成要件问题。

11、笔者 认为，认定行为人的起诉行为构成滥用起诉权必须同时具备以下三个构成要件：首先，起诉人在主观上须有不当行使起诉权的故意或或严重过失，即应具有明知自己 缺乏胜诉理由的心理状态。这是认定滥用起诉权的难点所在。滥用诉权的行为不单是对于 自身权利的滥用，也是对于他人合法权利以及审判权的侵害，在性质上属于一种侵权行为， 主观上必须存在过错，即行为人应当明知不具有行使诉权的理由和条件，却依然故意行使 诉权。由于人们对于法律的认识和理解存在差异，因此对于主观过错一定要从严掌握，要把握好只有故意和重大过失的行为才能构成主观过错。对当事人因证据不足、诉讼理由不 充分等导致案件败诉的，只要没有 “故意或严重过失

12、” ，就不应纳入滥用起诉权的范畴。其次，起诉人行使诉权不能超越诉权的正当界限。这里包含两层含义：首先起诉人要 有行使起诉权的行为，即已经开始着手行使起诉权，至于法院是否作出实体处理并不影响 起诉人滥用起诉权的构成。其次不能超越诉权的正当界限。我国民事诉讼法关于诉权界限 的规定主要有以下几方面：一是诉讼主体的资格，如诉讼主体行为能力的规定。二是诉权 行使的时间，如诉讼时效的规定。三是诉权行使的方式，如起诉书内容的规定。四是诉权 行使的对象，如申请回避范围的规定。五是诉讼的受理审查，如优先适用仲裁的规定等。 诉权的行使如违反这些规定，则不为法律所认可，视为超越诉权的正当界限。最后，起诉人要有败诉的

13、结果发生。这是构成滥用起诉权的最直接、最重要的构成要 件。败诉结果的发生是当事人滥用起诉权的必然结果，也是认定当事人滥用起诉权的最直 接、最重要的依据。但我们也绝不能简单地把发生败诉结果等同于滥用起诉权，否则就会 产生逻辑错误。三、我国现行法律关于防止滥用起诉权的规定及其评析1、我国现行民诉法对限制当事人滥用起诉权作了一些规定，但缺乏可操作性，因而在 实践中未能发挥应有的作用。现行的民诉法第 50 条第 3 款对限制当事人滥用起诉权作了原则性的规定：“当事人必 须依法行使诉讼权利” 。但该规定既未对滥用起诉权的概念进行明示，也未对滥用起诉权的 行为进行列举，更无具体的规制措施和防止对策，造成处

14、理此类问题往往与法无据，因此 司法实践中对滥用起诉权的制裁可谓少之又少，不足以从法律上进行遏制。现行民诉法对当事人滥用起诉权的处罚主要体现在民事诉讼法第十章第一百零二 条的规定中。我们知道，滥用起诉权行为包括故意提起无利益之诉、伪造证据诉讼、恶意 诉讼和冒名诉讼等五种情形，但我国现行民诉法仅对滥用起诉权的个别严重违法行为，如 伪造、毁灭重要证据等进行处罚，并不足以涵盖全部的滥用起诉权行为，比如该法条对恶 意诉讼这一情形就没有列入民事制裁范围，使之制裁无据，因而不足以遏制滥用起诉权行 为的大量发生。2、我国现行民诉法对滥用起诉权的责任追究未作出明确规定，受害者提出侵权赔偿之 诉与法无据。由于立法

15、原因，我国现行民诉法对滥用起诉权的责任追究未作出明确规定，也未赋予 受害方以提出侵权损害赔偿之诉的权利，这是现行民事诉讼立法上的一大缺陷。3、我国现行民事收费制度对滥用起诉权起到了纵容作用。我国现行的诉讼费用分担以“败诉方承担诉讼费用”为原则。这种诉讼费用承担方式 具有遏制诉权滥用、倡导诚实信用的功能。但由于现行法律和司法解释将律师费排除在诉 讼费用的范围之外，使得被害者仍然必须自行承担律师费，且无法通过诉讼途径要求滥用起诉权的行为人追偿。另外，诉讼费门槛设置过低，在一定程度上导致了当事人滥诉现象 增多，不但浪费了法院的有限审判资源，也不利于民商事案件定纷止争效能的发挥。在 2007 年 4

16、月 1 日前，司法实践中对滥用起诉权者主要是从诉讼费分担上进行追究。如最高 人民法院人民法院诉讼收费办法第 25 条规定，由于当事人不正当的诉讼行为所支出的 费用，由该当事人负担。第 23 条第 2 款规定，驳回起诉的案件，受理费由起诉的当事人负 担。第 19 条第 1 款规定，案件受理费由败诉的当事人负担。以上规定对减少滥用起诉权的 行为无疑是有益的，但仅从诉讼费追究，责任过轻，不足以遏制这种行为的发生。然而遗 憾的是，从 2007 年 4 月 1 日起施行的人民法院诉讼收费办法规定对裁定不予受理、驳 回起诉等免交诉讼费用，这就使得原有对滥用起诉权者仅有的诉讼费追究也归于终结，无 疑对滥用起诉权起到了纵容作用。四、国外防止滥用起诉权的经验借鉴针对滥用起诉权的行为，世界上许多国家和地区都在民事诉讼法律制度上建立起了较 为完善的规制机制，对滥用起诉权的行为人从实体法和程序法上进行了一定的惩罚，以维 护社会之正义