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1、1借鉴国际经验，统一城乡税制的探讨借鉴国际经验，统一城乡税制的探讨摘要：农业税取消后，我国城乡二元税制的状况有所改善，但城乡税制分割的效应仍比较明显，这种状况不利于“三农问题”的解决和我国税制的完善。本文对我国目前城乡税制的弊端进行了分析，并在借鉴国外基本经验的基础上，对构建中国特色的城乡一体化税制提出了建议。农业税的取消，减轻了农民的税收负担，为农村经济的发展扫清了障碍，也为城乡税制的统一创造了良好的条件。但我国城乡二元税制的格局并未因此而从根本上打破，在“工业反哺农业，城市支持农村，统筹城乡发展，缩小城乡差距”的大背景下，借鉴国外一些好的经验和做法，充分考虑我国城乡的实际情况，合理设计城乡
2、税制体系，逐步实现城乡税制人统一，是我国税制改革的重要思路。一、我国城乡税制的现状及其弊端一、我国城乡税制的现状及其弊端1 1我国实质上仍然是城乡二元税制结构。我国实质上仍然是城乡二元税制结构。判断城乡税制统一的标准，一是纳税人的确定是否与农民身份无关，二是征税范围的确定是否与在农村无关，三是征税对象的确定是否与农业无关。可见，所谓统一城乡税制，就是建立一个现代、综合、统一的城乡一元税制，一个适用于所有行业（包括农业） 、所有收入来源（包括农业生产收入） 、所有居民（包括农民）的税收制度。当前，我国所有与对农业单独征收的税种，除烟叶税外均已全部取消，但这并没有消除城乡二元税制的格局，按照上述城
3、乡税制一体化的判断标准，我国税制具有明显的二元特征，主要表现在：增值税制将从事农业生产的农民置于工商税体系之外。增值税制将从事农业生产的农民置于工商税体系之外。从增值税条例规定的纳税主体和征税范围来看，增值税制不存在城乡二元问题，但“农业生产者销售自产农产品免税”的规定却在实质上将农业2生产者排除在增值税征收范围之外。而且，由于农业生产者销售自产农产品免税，农业生产者无权开具专用发票，因此农民购买生产资料是所含的进项税额也无法抵扣，也无法向农产品采购商或消费者转嫁。虽然税法对大多数农业生产资料如农药、化肥、种子等免税，但由于利益的驱使，很难保证农资生产企业会降低农资产品价格将税收实惠转让给农民
4、，国家对农业的间接补贴大部分被中间环节截留，农民并未获得多少实惠，反而将农民排除在增值税抵扣链条之外，实际上加大了农业生产者的负担，不利于农业长期、稳定、健康、可持续发展。农业生产所得没有纳入所得税制。农业生产所得没有纳入所得税制。 个人所得税法第一条规定：在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税。由此看来，农民也应该是个人所得税的纳税人，但第二条在列举具体征税项目时，却没有包括“农业生产所得”一项，更没有规定其征税方法和税率，可见我国的个人所得税税制带有明显的城乡二元色彩。农村地区没纳入房产税和城镇土地使用税征收范围。农村地
5、区没纳入房产税和城镇土地使用税征收范围。目前我国房产税和土地使用税的征收范围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区内用于生产经营的土地和房屋，而对于农村的土地和房屋，不论是否用于生产经营，均不缴纳房产税和土地使用税。这一政策在开征之初有其合理性，但近年来随着城镇化步伐的加快，一方面城乡界限日益模糊，另一方面，农村土地用途呈现多样化趋势，商业用地日益增多，农村土地级差收益日益明显，有必要对用于非农业的土地和房屋征税。2 2城乡二元税制的弊端。城乡二元税制的弊端。扩大了城乡收入差距，不利于扩大了城乡收入差距，不利于“三农三农”问题的解决和统筹城乡发展。问题的解决和统筹城乡发展。农业税取消后，农民和农村并
6、非处于税收真空状态，相反，收入较低的农民实际上负担了大量间接税。有资料显示，农民外购生活消费品和生产资料占农民全部收入的 60%以上，这些支出要负担转稼的增值税，在购买一些特定消费品如烟、酒等还要负担消费税。低收入的农民负担如此多的间接税，实际上进一步扩大了城乡收入差距，有背于国家3缩小城乡差距，统筹城乡发展的思路。不利于国家税制统一，与市场经济运行规则不符。不利于国家税制统一，与市场经济运行规则不符。二元税制是我国税制不完善的表现之一，是城乡二元经济结构的必然结果。税收是产品成本的一部分，城乡分割的二元税制容易造成商品价格的扭曲，不利于资源的有效配置。统一的市场需要有统一的税制，税制不统一则
7、难以发挥税收在市场调控中的作用，建立覆盖城乡的、统一的、公平的税制，使城乡居民享受无差别的税收待遇是完善市场经济体制的目标之一。不利于培养农民的纳税意识。不利于培养农民的纳税意识。农业税取消后，农民在农业生产环节不再负担直接税，也没有了纳税的观念，纳税意识日益淡薄，加上税务机关对农村地区的税法宣传力度不够，使农民在心理上产生了“农民不交税、农业都是免税的”等错误思想，长此以往，对我国人民纳税意识的整体提高极为不利。二、发达国家涉农税制的概况及特点二、发达国家涉农税制的概况及特点1 1美国。美国。农户购买的物资再销售可免征购买环节的销售税，销售产品含已缴税商品的组成部分免税；农用土地按州政府统一
8、制定的土地价格，税率由地方政府按年初与所有财产税基计算财产税；所得税方面，采用现金收付实现制，许多收入项目可以列入资本利得，可选择三年平均利得计算纳税。 2 2加拿大。加拿大。商品与劳务税税率为 7%，对农用生产资料、水果、蔬菜等列为零税率、免税或抵扣；财产税税率由省确定，农用土地由政府制定公司估价，税率在 2%以下，实行对增收者奖励计划，新购入土地减免税 5 年；所得税采用权责发生制，但现金或账款在收到时作收入，对资本利得项目有许多减免规定。3 3英国。英国。增值税方面，大部分农产品如谷物、西红柿、土豆、火腿、种子等采用零税率，其余税率为 10%；对土地不征财产税，作为遗产转移时征收遗产税，
9、但对于农用土地免征遗产税；个人所得税税率上无优惠，但计算税基时可提取建新农舍准备，对收入波动大的年份可与下年平均纳税。 44 4法国。法国。对农业的增值税税率为 7%（普通税率 17.6%） ，有些农产品免税，征收方法有税款扣除法、核定征收法、简化据实征收法、据实申报征收法四种；个人所得税税率上无优惠，但农户可以选择协商征税（不需申报，由有关部门按典型户计算标准征税） ，或按实征税；农业合作社及其联合组织免征公司所得税。 5 5德国。德国。对农业的增值税税率为 5.5%（普通税率 11%） ，主要对大宗农产品征税，有些农产品免税；土地税方面，农用土地适用 A 类，分为 6 等，地价以年度的产量
10、为依据，由国家统一评定；个人所得税税率上无优惠，农户规定有特殊免税额，对农林业所得计算采用特殊的纯益概念，农户可采用盘点资产增值推算法计算纯益，也可采用收支法或推算法等计算纯益。可见，西方国家涉农税制的特点有：一，西方国家实行的是城乡统一的税制，农民与其他社会成员一样，按其经济活动的属性分别在相应的税种下缴纳税赋，体现了现代税制的法定性、公平性、效率性和中性；二，把对农业的扶持作为政府政策的重要目标，对农业都有多种形式的优惠政策，以增强本国农产品的竞争力；三，在农村征收不动产税。三、统一城乡税制的原则三、统一城乡税制的原则统一城乡税制是促进城乡一体化，保持国民经济特别是农业产业健康发展的必然要
11、求，也是完善我国税收制度、增强农民纳税意识、充实县乡财力的现实需要，结合我国“三农”的实际情况，在推进城乡税制统一的过程中应遵循以下原则：1 1立足国情。立足国情。各国涉农税制各有不同，但都是由本国农业的实际情况决定的，我国也要立足国情，建立与我国农业发展现状相适应的、能够切实解决“三农”问题的、统筹城乡发展的、具有中国特色的城乡统一税制。2 2分步实施，逐步推进。分步实施，逐步推进。我国农业发展的现状和税制改革的复杂性决定了城乡税制的统一不是一蹴而就的，应分地区、分阶段逐步推进，可先在农业产业化和规模化较高的农村地区进行试点，采用较完善的城乡统一税制，在生产方式较落后的农村5地区单独制定有针
12、对性的优惠措施，最终达到税制的全国统一。3 3涉农轻税。涉农轻税。这是由我国农业发展的现状和农业生产的弱质性决定的，也是国外的通行做法。现阶段我国大部分农村地区的劳动生产率较低，农民整体富裕程度不够，加之农产品作为初级产品，本身价值较低，收益受自然环境和市场因素的影响很大，因此，为保障农业发展，确保农民总体负担水平与其经济承受能力相适应，统一城乡的首要原则是涉农轻税。4 4征收简便与效率。征收简便与效率。由于农业和农村人口众多，居住分散，且税收知识匮乏，因此税收征管难度和工作量相当大。税务机关必须优化征管流程，简化办税程序，建立简单可行的、易于被农民掌握和接受的征收方式。另外，税制的设计还应注
13、重效率，力求以最小的征收成本取得尽可能多的税收收入和最好的效果。四、借鉴国际经验，统一城乡税制的思路四、借鉴国际经验，统一城乡税制的思路统一城乡税制是税制改革和经济发展的必然趋势。单从税收政策来看，我国农民和农业的直接税负担要低于其他国家，但并不意味着我国目前的涉农税制就是合理的、先进的、有效的，借鉴其它国家经验，主要是借鉴其先进的理念和模式，并结合本国的实际情况，设计出可操作的政策措施，最终目的是促进农业发展、农民增收和农村富裕，消除城乡二元结构，实现国民经济均衡、健康和可持续发展。1完善增值税涉农政策。完善增值税涉农政策。首先，将增值税征收范围扩大到自产农产品，并取消农资生产企业的税收优惠
14、，直接对农业进行税收优惠，即对自产农产品实行零或较低的税率；其次，将农产品销售收入纳入增值税专用发票开具范围，使其进入增值税抵扣链条，这样，农业生产者从生产到出售都可以完整的扣除；再次，对农业生产者购买农资所含的进项税额进行退税，对农产品出口也实行退税，作为对农业生产者的补贴，以减轻其间接税负担。具体操作中，对财务健全、有一定规模的农业生产企业和农场可直接退税，对规模较6小、分散的农户，可按一定方法核定每亩地包含的进项税额，以村为单位集中退税或补贴。2扩大房产税和土地使用税征收范围。扩大房产税和土地使用税征收范围。将房产税和土地使用税征收范围扩大到农村地区，即凡是用于生产经营的房屋和土地，一律
15、征收房产税和土地使用税。但由于农村与其它地区相比，不论是土地级次还是房屋价值都低很多，所以可以大体参照城市税率的 20%或建制镇税率的 40%左右，对农村房产税和土地使用税设计较低的税率。对于农用土地，有学者建议征收农用土地使用税，笔者认为不妥，因为对农用土地征税仍然是一种对农民单独设置的游离于国家整体税制之外的税种，实质上是另一种形式的农业税，无疑是历史的倒退。3统一个人所得税制。统一个人所得税制。我国个人所得税制中没有包含农业生产经营收益是一个缺陷，建议将农业生产经营所得纳入个人所得税征收范围，征收方式上，可以参照“工资薪金所得”的免征额和超额累进税率计算征收，考虑到目前大多数农民土地较少
16、，生产规模较小，农民收益也较低，对这部分农民征收所得税势必加重农民负担，所以可以设计更高的免征额和更优惠的税率，将大多数农民纳入免征额以下，体现公平税负的原则。由于大多数农户没有健全的帐务核算，具体征管中，可以用核定应税所得率的方法，通过测算产量与当年农作物的市场价格来核定收入额，再确定一个较合理的农业生产利润率，以计算应税所得额，最后再乘以设计的农业生产所得的低税率计算个人所得税额。总之，统一城乡税制正确的表述和思路应该是：农业实行与工商业统一的税制，农民作为纳税人，享有与其他社会成员相同的税收待遇，只是因为现阶段农业劳动生产率、农民收入水平较低，为支持农业发展而暂时享受涉农税收优惠政策，待农业生产力有了较大发展，农民收入有了较大提高，则要与其它行业完全平等的纳税，这样理解和设计税制，既统一了城乡税制，又贯彻了普遍、平等纳税的原则，还依法对农业实施了税收减免，有利于“三农”问题的解决。7
