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1、1一起触电事故案件引发的法律思考论事故批复的可复议性及承揽关系中安全生产事故的认定作者 于可易 山东齐海律师事务所律师【案情介绍】2010 年 5 月的一天早晨，青岛市某区一酒店工作人员上班时发现酒店厨房有台灶具出现故障，不能正常运转，遂电话联系维修人员王某前来维修。王某曾经是灶具厂家派出的售后服务维修人员，后来辞职单干，几年来一直给酒店维修灶具。那天王某在外地，故电话中称：可另派人员过来维修。当天下午维修人员林某携带维修工具到酒店，称过来维修灶具。在拆卸、安装灶具鼓风机的过程中，林某不慎触电，经抢救无效死亡。事故发生后，青岛市某区政府委托该区安全生产监督管理局(以下简称安监局)成立事故调查组
2、，对事故进行调查后作出了事故调查报告。报告查明维修人员王某、林某无单位，未取得电工资格证书。王某、林某是同乡，常一起给他人维修电气设备，每次维修时王某、林某自己提供维修工具。维修完毕之后对方支付报酬。事故发生那天，王某联系林某到酒店维修灶具。林某在作业过程中未采取安全防护措施，带电作业触电死亡。报告认为酒店未依法审查林某是否具有电工上岗资格，便同意其上岗作业；作业时，未安排安全人员现场管理，未采取有效的防护措施，没有设置警示标志。酒店在生产经营中还存在，诸如未建立、健全安全生产责任制，未组织制定安全生产规章制度和操作规程，未对从业人员进行安全生产培训等违法行为。酒店的违法行为是触电事故发生的条
3、件和隐患，应对事故发生负重要责任。报告认定触电事故是一起酒店未依法落实生产经营单位安全生产主体责任，操作人员违规作业造成的生产安全责任事故。区政府对事故调查报告作了同意的批复，要求安监局对事故责任者依法进行行政处罚。之后区安监局依据事故批复及有关法律规定对酒店处以 15 万元的罚款。酒店不服，对事故批复申请行政复议，同时又对行政处罚提起行政诉讼，要求依法撤销。【法律评析】一、酒店不服事故批复，申请行政复议是否属于行政复议范围？与事故批复有利害关系的事故责任者对事故批复不服，能否申请行政复议，安全生产法并没有明确规定。司法实践中主要有两种观点：一种观点认为事故批复是上级行政机关对下级行政机关作出
4、的内部行政行为，不发生对外的法律效力，对申请人的权利义务产生实际影响的是依据事故批复作出的2行政处罚行为，故申请人对事故批复不服，不能申请行政复议，不属于行政复议范围。另一种观点认为事故批复是有关政府依照职权独立作出的、直接确定事故责任者的义务和责任，具有法律效力和强制约束力的行政决定。从作出事故批复的主体、内容和效力上看，事故批复具备具体行政行为的构成要件。事故责任者如认为事故批复侵犯了其合法权益，有权申请行政复议。笔者同意第二种观点，事故批复具有可复议性。具体理由如下： 首先、事故批复对申请人的权利义务产生了实际影响，最终具有对外的法律效力，与不具有可复议性的其他内部行政行为相比有重大区别
5、。事故批复虽然冠以“批复”之名，从形式上看是内部行政行为，但是安监局必须依据事故批复对茶苑粥店及其负责人作出行政处罚，通过行政处罚行为，事故批复必然外化为外部行政行为，产生对外的法律效力。因此事故批复涉及外部相对人的具体利益，对酒店的权利义务产生了实际影响。并且事故批复也是事故发生单位对本单位责任人员进行处理的依据。这与不涉及外部相对人利益的内部行为明显不同，与行政机关对其公务人员作出的奖惩、任免等不产生对外效力的人事处理决定又有着显著差异。其次、从对依据事故批复作出的行政处罚不服，申请行政复议的情况来看，事故批复行为也具有可复议性。事故批复是安监局作出行政处罚决定的直接依据。如不考虑处罚程序
6、的合法性，一般来说，事故批复违法，行政处罚也就违法；事故批复合法，行政处罚也就合法。相对人如不服行政处罚，申请行政复议，复议机关就必须对行政处罚的直接依据事故批复进行审查。如行政处罚违法不当，则复议机关在撤销行政处罚行为的同时，还必须撤销事故批复行为。否则，复议机关对行政处罚行为的实体审查便成为空谈，相对人寻求行政救济则失去了意义。从这个角度来说，事故批复具有可复议性。再者、酒店对事故批复不服，申请行政复议属于行政复议法规定的复议范围，且不在排除范围之列。酒店认为事故批复侵犯了其合法权益，申请行政复议，符合行政复议法第 6 条第 1 款第 11 项规定的情形，并且不属于行政复议法第 8 条规定
7、的排除范围。法无明文禁止既应允许。在法律没有明确排除或禁止的情况下，酒店对事故批复的行政复议请求权不应被剥夺。二、酒店与维修人员王某、林某之间属于何种法律关系？区政府及安监局认为酒店与维修人员之间的法律关系是民事问题，不是3行政法上的问题；认定一起事故是不是安全生产责任事故应该适用行政法，而不是民法。所以确认双方之间的民事关系对认定安全生产事故来说没有必要。笔者认为，双方之间属于何种法律关系是正确适用安全生产法的前提和基础。如对基础法律关系认识不清或定性错误，那么必将导致不能正确确定灶具维修活动中的生产经营单位和触电事故中的事故责任主体。准确认定基础法律关系的性质是正确认定安全生产责任事故必须
8、首先解决的问题。笔者认为酒店与维修人员之间构成承揽关系。理由有四：首先，维修灶具所需工具属于维修人员，并非酒店提供。其次，维修人员以自己的设备、技术和劳力来完成维修灶具的工作，向酒店交付的是工作成果能够正常运转的灶具，而不是单纯的提供劳力。再者，维修人员交付工作成果时，酒店须支付报酬。该报酬是按照维修灶具的工作成果来结算，不是按照工作时间定期支付。最后，维修人员在维修过程中独立完成工作，不受酒店的控制和支配，不在酒店的管理下工作。因此，酒店与维修人员之间形成承揽关系，而不可能是劳动或雇佣关系，更不是承包或承租关系。安监局所作的询问笔录证明酒店直接联系王某前来维修灶具。王某在笔录中对其起初是灶具
9、厂家委派，且长期给酒店提供灶具维修服务等事实明确予以承认。因此林某属于承揽人王某委派的第三人，其与酒店之间没有直接的合同关系。王某作为承揽人应就林某完成的工作成果向酒店负责。三、酒店是不是灶具维修中的生产经营单位和触电事故中的事故发生单位？区政府及安监局认为酒店是个体户，法律上是生产经营单位。灶具维修与酒店的生产经营活动密切相关，是酒店生产经营活动的重要环节和组成部分。触电事故发生在酒店的生产设备维修作业中，就是发生在酒店的生产经营活动中。因此酒店是生产经营单位和事故发生单位。笔者认为，安监局混淆了法律意义上的生产经营主体资格和具体案件中的生产经营单位。酒店法律上确实享有生产经营主体资格，但未
10、必就是灶具维修活动中的生产经营单位。衡量具体案件中生产经营单位和事故发生单位的标准是看该单位是否为生产经营活动的行为主体，该事故是否发生在该单位的生产经营活动之中。酒店与维修人员是承揽关系。维修人员作为承揽人是独立的民事主体，独立完成维修工作，不受酒店的指挥、管理，因此灶具维修的行为主体是承揽人维修人员，而不是定作人酒店。灶具维修对于承揽人来说是生产经营活动，而对定作人来说，虽与其生产经营活动餐饮服务密切相关，但毕竟不是餐饮活动本身，不属于酒店的生产经营活动范围。触电事故发生在4灶具维修的过程之中，而不是发生在酒店的生产经营活动之中。因此本案中的生产经营单位、事故发生单位是维修人员，而不是酒店
11、。四、酒店在灶具维修过程中是否存在安全生产违法行为？区政府及安监局认为酒店存在未审查维修人员电工资格，未安排安全人员现场管理，未设置安全警示标志等安全生产违法行为。笔者认为，区政府及安监局适用法律错误，定性严重不当。安全生产法调整的是生产经营活动中发生的社会关系，其调整对象和范围不仅包括生产经营单位及其内部的从业人员，还包括生产经营单位将其生产经营项目、场所、设备发包或出租与他人的承包或租赁关系。但是安全生产法并不调整承揽关系，没有规定定做人对承揽工作负有安全生产法上的相关义务。本案中，维修人员非酒店的从业人员，双方间没有劳动关系；灶具维修活动也不属于酒店的生产经营项目，双方间没有承包关系，因
12、此酒店对灶具维修活动不承担生产经营主体责任，没有义务审查维修人员的资质，没有义务对其进行培训，没有义务安排人员现场管理，故也就不存在安全生产违法行为。严格遵守安全生产操作规程是承揽人的法定职责，不是定做人的义务。区政府及安监局认为酒店在灶具维修过程中存在安全生产违法行为显然缺乏安全生产法上的依据。另外，酒店作为定作人负有谨慎选择承揽人的注意义务，该义务性质上为民法义务，并非行政法上的义务。酒店有无选任过失，是否违反注意义务，只与民事责任相联系，不可能产生行政责任。安全生产事故责任属于行政责任，安监局不能以酒店违反民法义务为由要求其承担行政责任。五、酒店在生产经营中的“违法行为”与触电事故之间有
13、无因果关系？区政府及安监局认为酒店未建立健全安全生产责任制、未组织制定安全生产规章制度和操作规程，未依法配备专职安全生产管理人员，未对从业人员进行培训等，上述安全生产违法行为，为触电事故的发生提供了条件，留下了隐患，因此酒店负有事故责任。笔者认为酒店是否存在上述违法行为与触电事故之间没有内在的、必然的因果关联。事故发生的原因是承揽人派出的维修人员无证上岗、违规操作造成的，与酒店的行为无关。区政府及安监局任意扩大了因果关系的联系范围，对事故发生原因的认定明显不当。基于上述分析，笔者认为，触电事故对承揽人维修人员来说属于安全生产责任事故，而对于定作人酒店来说不是安全生产事故。区政府及安监局对承揽关系中安全生产事故责任主体的认定违法错误。
