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1、干部学习课件：生态环境保护的法治问题干部学习课件：生态环境保护的法治问题干部学习课件：生态环境保护的法治问题干部学习课件：生态环境保护的法治问题:2013-10-20 10:15:06 干部学习课件：生态环境保护的法治问题杨小军国家行政学院法学部副主任、教授课程前言大家好，我们下面讲关于生态环境保护的法治问题。生态环境保护是作为生态文明建设当中的一项重要内容。关于这个主题，我们今天主要涉及三个方面的问题。一、生态保护与修复的法律责任（一）生态环境保护形势严峻第一关于生态保护与修复的法律责任问题。生态环境的保护，我们先要有一个基本的估价，当前的生态环境保护的形势依然是严峻的，这就涉及到一个大前提
2、，我们如何来评估当前的生态环境的形势。 中华人民共和国环境保护法 ，还有海洋环境保护法 ，在我国的立法当中还是比较早的法律。生态环境保护的法律制度建立得是比较早的，经过了这么几十年来的辛苦与努力，我国的生态环境治理取得了一定的效果，但也随着城镇化、工业化的发展，生态环境的形势仍然也是遭到了很大的破坏。生态环境保护的形势总的来讲还是严峻的，关于这个问题的估价，可以看相关的数据和资料。我们今天主要是谈两个方面的问题。一个，现在随着工业化、科技水平、城镇化的发展，化学产品进入到了很多领域，这是一个值得注意的问题；另外一个，现在由于企业经济活动搞得比较活，所以缺乏底线、缺乏责任的现象时有发生，没有道德
3、底线、没有法律底线，如我们看到的，它自然产生的很多破坏生态环境的东西，有一些偷排污水，过去环境执法人员不来，白天的时候他不排，到晚上他就把水全部排出来，排到河流、排到溪水当中，任其它去污染下流的人群。还有一些把工业污水直接打入地下，排到地下水里边去，这就更严重。对于这些现象，我们现在也是在不断地治理，也在不断地打击，但生态的脆弱性，由于现在人对生态环境所造成的损害，目前生态的脆弱性表现得比较明显，所以生态环境保护的形势依然是严峻的。在这个严峻当中尤其值得注意的一个点是各级领导对于当前生态环境的形势严峻程度的认识是否达到了这么高的高度。如果还是漫不经心，以为天下无事，挺好的，那在执法和监管过程当
4、中就会带来一系列问题。所以值得注意，就像 2012 年到 2013 年冬季北方的雾霾污染一样的，整个北方地区很多，尤其是华北地区，雾霾的天气让很多人大吃一惊，很多人都蛮以为经过多年的环 办？那就有一个修复，这个修复包括两种修复，一个是政府去修复，一个是损害者去修复。我认为政府尤其要督促损害者去修复，谁造成的损害，谁去负责。损害修复，如盗伐林木，把林木给盗伐了，盗伐了以后，我们按照森林法的规定，那你应该同样的，行政机关做一个决定，你去种植相应的树木，这个制度非常好，这就是一个修复，谁损害谁去修复，而且将来还应持续下去，你要负责把你所栽的这些树的看管、养护的费用，你也得负担等等。但有一些损害是当事
5、人没办法的，有一些损害当事人没有办法去修复，如它负担过重，它就是负担不起，另外一个生态环境，我们找它的破坏，我们找不到破坏者、侵害者，在这种情况下，政府也不能失去它的责任，说那就不用管，那这个时候政府也应该承担起它的责任来，作为政府出面来修复，这是第二，修复的责任、修复的手段。3、干预第三，进行临时干预，形成干预。对于生态环境的破坏，需要政府进行干预措施，这种情况下，多半都是对正在进行的损害采取措施，这个在以前很少涉及，就是 2012 年底和 2013 年初这个问题显得非常突出。说白了，像北京和华北地区的雾霾，就出现这个问题了，当雾霾天气非常严重的时候，政府可以采取手段进行临时干预来人为地立马
6、减少对空气质量的污染，如在雾霾天气当中，有百分之多少，25%也好，多少也好，是汽车尾气的排放，政府可以出台干预措施，封存很多车辆不让上街，不让开路，这作为一个应急措施。如施工工地，如果这个城市的雾霾天气达到了非常严重的程度，那这些有土的施工现场立即停工，停几天，停到空气质量好转为止，如果空气质量一直持续恶化，那施工现场必须暂停施工。这些干预措施虽然不是长期的，它不可能让你停十年、八年，它就是一个临时的干预措施，这种临时干预措施在以前我们是没有用的，所以到今天我们也看不到国家法律层面上规定这种干预措施。但在地方已经出现这种规定，像北京、上海，还有一些地方，它就开始根据 2012 这几年来的生态环
7、境的空气污染状况和当地的地方立法就开始出现这种规定，临时干预性措施，封车、现场施工停止，工业锅炉等给我暂停等等。临时干预措施也是不得已而为之的一种措施，但显然作为政府对生态环境的保护也是不可缺少的。长期的是长期的，但临时的也是需要的，当雾霾天气 PM2.5 达到 800、600、1000 的时候，各地施工现场还在施工，各个工业锅炉还在排放，机动车还在排放尾气，在这两天能否给它关掉一部分，这是政府出台的临时干预措施，所以生态环境问题不仅是一个长远之计，现在看来，它经常还会成为一个临时的应急干预措施的对象，这是第一，生态环境保护。二、严格的生态环境执法体系建设第二，严格的生态环境执法体系建设。法律
8、体系已经建立了，按照全国人大的正式对外宣布叫中国特色的社会主义市场经济的法律体系已经形成，但法律体系形成并不等于它已经建立了法治体系和法治现实，其中有一个关键环节是执法，所以我们要讲严格的生态环境执法体系建设。墙上的法律如何变成地上的实践。当前在生态环境执法领域存在的问题，我们现在梳理一下。第一，它是责任过轻、有法不依、执法不严、选择性执法等问题仍然是存在的。责任过轻就意味着当事人违法的成本比较低，所以，违法的成本低，它因违法而获得的利益比较高，所以承担责任和违法行为所获得的利益不相匹配，这个对当事人的影响，对违法人的影响就很弱的。所以，我们一直在谈到对于生态环境执法来讲，责任是否应该在现有的
9、基础上大幅度地加重法律责任，这是一个非常重要的思路和方向。责任太轻起不了作用，如偷排污水，它偷排污水，你抓了它以后，你罚它的那个钱，对于这个企业开工所获得的利润来讲是九牛一毛，这样一种制度设计肯定是不行的，这是制度设计本身。还有在执法过程当中，处罚过轻。另外一个执法不严，选择性执法。选择性执法在现在的生态环境保护的执法过程当中是一个备受大家病诟的一种现象。并不是说执法机关不去治理，不去执法，它不是持续地，它不是所有的，它不是一贯地这么做，它对有的企业这样做，对另外一些企业它不这样做。在一个企业，它在一个时间段里对你严格执法，它在另外一个时间段里，它对你不严格执法，这就叫选择性执法，这个选择性执
10、法带来的后果是很严重的。我们选择性执法说明我们的执法机关是有能力、有权力去干这个事情的，如果它今天干一干，明天不干，对你这么做，对它那样做，人们就会去琢磨，就会去选择，怎么样能够让你不执我的法，对我不要这么严厉呢？所以在执法过程当中就会出现一些徇私舞弊的现象，这自然就诱发了徇私舞弊，所以这是一个不可忽视的问题，选择性执法、执法不严，这是一。 第二，要建立完善的严格的生态环境执法体系，要有最严格的标准。我们讲了一个“最严格的标准” ，生态环境保护的标准，我们现在面临着的是比较脆弱的生态环境，所以企业在生态环境上的准入门槛应该比较高。对于排放污染，对于污染排放，对于环境造成（污染） ，我们对它的要
11、求应该更高，所以要有最严格的标准。 第三，最严格的监管。无论规定怎么严格，最后落到执法监管上来，所以必须是监管要严格，我们要剔除有法不依、执法不严、选择性执法等问题。在当前生态环境执法当中存在的最大问题是执法不严的问题，是选择性执法问题，所以日常监管大多数都疏于监管，睁一只眼闭一只眼，实在说不过去了，如这个事情被媒体曝光了，那我去管一管，领导有批示了，我去管一管等等这些问题，或要闹事情了，我去管一管，如这个企业排放污水，当然附近的农民就身受其害，农民上访反映了多少年没人搭理，哪一天一个记者一报道，这个事一公开，好了，我去执法去了，在这种环境下，这个企业和这个执法机关是个什么关系？你明明知道它在
12、那儿污染环境，但你就是不去治理它，你不去处罚它，你不去监管它，那这就叫疏于监管。实在是说不过去了，我来执法一下，我来监管一下，这个执法的权威不但没有强化，反而弱化，让所有人都觉得你这个执法是带有选择性的，选择谁，不选择谁，你有裁量权，那你这就不是一个真正意义上的执法，是一种权钱交易式的执法，利益和权力之间的交易。所以我们要搞严格的生态环境执法体系建设，其中一项重要内容是要有严格的监管，真正做到履行职责，这是第三。第四，要有严厉的后果和责任。生态环境的执法体系当中，对当事人违法行为、对环境的污染和破坏应该执行更加严厉的法律责任。所以，目前在制度上设计过轻的责任应及时得到修改。在执行过程当中，对于
13、环境执法来讲应该是刚性执法的色彩越来越浓，而降低执法者的裁量权，这个问题有必要多说两句，我们经常讲执法当中必须给行政机关裁量权，因为你不给它裁量权，它不好做到具体问题具体对待，法律给它一个空间，然后它拿这个空间去执法，然后根据张三、李四、王五的具体情况来具体对待，做出一个所谓恰当的、适当的处罚决定和裁决等等。但这种权限如果给得过大，我们又没办法控制，那等于是说让执法者会底下走私，它会手中走私，他会把权力变成一种滥用。所以我们在讲法律在规定生态环境破坏者的法律责任和后果的时候，应增加刚性的责任，而减少所谓柔性的、弹性的责任空间，极大地压缩执法者的裁量权限，这样的话才能够更好起到两个作用。一，对所有参与破坏生态环境的企业和当事人，给它来一个震慑作用；第二，生态环境的执法机构没有多大的选择余地，它只能按照这个规定去做，所以无论对违法者，还是对执法者，我们认为刚性、严厉的责任是至关重要的。第五，公众监督与责任追究。严格的生态环境执法体系当中，一个完善的、严格的生态环境、执法体系建设少不了一个公众的监督、公众的参与，如果没有公众的参与和监督，仅仅是执法机构那些极个别机构和人员的行为，实践证明：它不能达到完善的执法体系的目标。
