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1、我 国 农 村 公 路 建 设 投 资主 体 辨 析 刘 勇张 庆25农村公路是农村经济发展的重要基础设施和前提， 长期以来， 我国农村公 路建设一直没有固定的资金来源， 县、 乡两级政府承担了农村公路建设的主要 投 资 任 务 。 我国县乡两级财政普遍比较紧张， 投入农村公路建设的资金有限， 导 致 农 村 公 路 发 展 滞 后 ， 成 为 农 村 经 济 发 展 的 瓶 颈 。 由 于 农 村 公 路 的 经 济 属 性 ， 政 府投资是农村公路建设资金的主要来源， 政府是农村公路建设投资的主体。 但 是否应由县乡政府承担起农村公路建设投资的主要责任， 则要结合具体的实际情 况 进 行
2、分 析 。1.农 村 公 路 资 金 投 入 及 农 村 公 路 现 状 我 国 农 村 公 路 建 设 投 资 在 公 路 基 础 设 施 建 设 投 资 中 所 占 比 例 一 直 比 较 低 ， 1998年和2002年受国家政策的强力推动， 农村公路建设投入超常增长。1998年 国家实施积极的财政政策， 对公路基础设施建设投入大幅增加， 与此同时， 同 年农村公路建设投资也比上年增长73.6%， 创历史新高。2002年成立的新一届 政府， 把解决 “三农问题” 放在重中之重， 又进一步推动了农村公路建设。从地域差别来看， 我国农村公路建设资金投入呈现东高西低的梯度差异。 1998 年之前
3、， 西部地区农村公路建设投资资金大约为东部地区的1/41/3，2 0 0 7 / 5一 、 我 国 农 村 公 路 建 设 投 资 现 状摘 要:本文分析了农村公路的公共产品的性质， 指出根据流量的不同， 农 村公路的公共产品性质也有所区别， 大部分农村公路接近于纯公共产品。 农 村 公 路 的 公 共 产 品 性 质 决 定 了 农 村 公 路 资 金 来 源 的 单 调 性 ， 政 府 公 共 财 政 支 出 成 了 农 村 公 路 建 设 资 金 重 要 甚 至 是 惟 一 的 来 源 。 中 央 政 府 或 者 省 级 政 府 应 成 为 农 村 公 路 建 设 的 投 资 主 体 。
4、关 键 词:农 村 公 路;公 共 产 品;投 资 主 体表 1 县乡公路建设资金投入数 量 单位:亿 元资料来源 ： 交通部统计数据表2 我国县乡公路路面状 况 单位：(%)资料来源 ： 交通部统计数据表3 2000 2002年 农 村 公 路 建 设 资 金 及 构 成 表 单位 ： 亿元注 ： “地方自筹资金” 含地方财政、 县 （市） 交通部门、 社会集资等投资。资料来源 ： 赖怀福、 付光琼 ： 中国农村公路建设资金结构现状，交通世界2004年第8期表4 2003 2005年 农 村 公 路 建 设 资 金 及 构 成 表 单位 ： 亿元资料来源 ： 交通部统计数据政 策 论 坛ZH
5、ENGCELUNTAN到 东 部 地 区 的1/5（ 见 表2） 。 从 总 体 上 看 ， 由 于 我 国 对 农 村 公 路投资的历史欠账比较多， 农 村 公 路 建设发展比较落后，2005年 底 全 国 还 有0.2%的乡镇和5.7%的行政村不通 公路， 而且道路等级低、 路况差， 大 部分为砂石路面。 同时， 我国农村公 路的通达率和路面质量在东、 中、 西 部地区之间存在着相当大的差距。2005年 底 ，东 部 地 区 农 村 公 路 通 乡 率 达 到100%， 而西部地区还有0.36%的 乡未通公路；东部地区只有1.6%的 村 未 通 公 路 ， 而中部和西部地区未通 公路的村分
6、别达到6.2% 和10.4%。2、 农村公路建设资金来源 长 期 以 来 我 国 农 村 公 路 建 设 一 直都没有固定的资金来源， 根据 公路 法 的规定， 县、 乡两级政府承担县1998年之后， 这种状 况有所改善， 东、 中、 西部地区农村公路建 设投资差距有所缩小（见表1） 。 资金投入的梯度差 异 导 致 我 国 东 、 中 、 西部的农村公路路面 质量存在着明显的差 异，2001年 ， 西 部 地 区有铺装路面的县乡 道路比例仅为3.6%， 为 东 部 地 区 的1/5;其 后几年， 随着投资的 加 大 ， 农 村 公 路 的 路 面 质 量 有 了 很 大 的 提 高 ， 但中
7、西部地区的路面 状况仍然与东部地区 的路面状况有很大的 差 距 ， 到2005年 底 ， 西 部地区的有铺装路面公 路 仅 占6.9%，还不262 0 0 7 / 5ZHENGCELUNTAN政 策 论 坛乡农村公路建设、 维护的主要任务。 从表3、 表4可以看出， 地方自 筹 资 金 尤 其 县 乡 财 政 资 金 是 我 国 农 村 公路建设资金的主要来源。尽管从2002年 以 后 ， 中央政府加大了对农村 公路建设的资金投入， 但 是 其 主 要 是 起 引 导 作 用 ， 并没有改变地方财政投 入 是 农 村 公 路 建 设 资 金 主 要 来 源 的 实 际 状 况 。农村公路中，
8、县、 乡、 村道建设 资金来源又有所不同。 其 中 县 道 建 设 资金来源相对较多， 车购税是县道资 金比较稳定的资金渠道， 但 是 数 额 不 大;省交通厅、 国家交通部的投资也 是县道建设的重要资金渠道;民工建 勤 、 车辆建勤也是在县道建设中曾经 普遍推行的方式;中央和地方的以工 代 赈 和 扶 贫 专 项 资 金 也 有 一 部 分 用 于 县道建设;地方财政投入也是县道建 设的重要资金来源渠道， 但是， 由于 各地的经济发展差距， 东 部 经 济 较 发 达的县(市)， 财政实力较强， 财政投 入县道的建设资金较多， 而 中 西 部 大 部分地区由于财政困难， 投 入 县 道 建
9、设的资金较少。 乡道建设资金主要是 由乡镇人民政府负责筹措， 省、 市交 通 主 管 部 门 也 会 给 予 少 量 投 资 补 助 ， 但 各 地 差 别 较 大 。 由于乡镇财政普遍 困难“民工建勤， 车辆建勤” 以及地 方 集 资 是 当 前 乡 道 建 设 的 最 主 要 资 金 渠道。 农村税费改革后，“民工建勤” 制 度 的 取 消 对 乡 道 的 建 设 资 金 筹 措 会 产生很大影响。 村道则一直被视为村 民 自 己 的 路 ， 村道建设资金筹措完全 由村民自行解决， 县、 乡镇财政基本没 有 补 助 。两大特征:非排他性和非竞争性。 所 谓 的 非 排 他 性 是 指 一
10、个 人 无 法 维 持 对 一 件 物 品 使 用 的 控 制 ， 不 可 能 阻 止 不 付费者对公共产品的消费;非竞争性 是 指 一 个 人 对 公 共 产 品 的 消 费 不 会 影 响其他人对此产品的消费。 由 于 公 共 产品的非竞争性和非排他性， 使 得 公 共物品还具有不可分性特征， 即 公 共 产 品 的 产 权 难 以 界 定 ， 或 者 界 定 产 权 的 交 易 成 本 很 高 。按照世界银行的观点，农村公 路是属于 非 排 他 性 、 非 竞 争 性 以 及 外 部 性 都 很 高 的 纯 公 共 产 品 ， 并 且 市 场 化指数为1， 属于不适宜在市场上出 售 的
11、产 品 ， 从 公 平角度考虑的公共服 务责任比较高。我国一些学者则认 为农村公路属于俱乐部公共产品， 应该由各级地方政府承担供给主体 的 责 任 。对农村公路的公共产品属性， 笔 者认为应该具体分析。 拥 挤 性 是 准 公 共 产 品 的 一 个 重 要 特 点 ， 拥 挤 临 界 点 对于产品公共性质的界定有重要作 用。 所谓的拥挤临界点， 对运输线路来说， 就是指通行能力。 在达到拥挤临界点之前， 运输系统的非排他性、 非竞争性很强;在达到拥挤临界点之 后 ， 增加单位消费的边际成本急剧上 升， 非排他性减弱， 相应地私人产品 特征开始加强。 对 大 多 数 农 村 公 路 来 说，
12、由于交通流量较小， 农村公路的 非排他性和非竞争性程度很高， 接 近 于纯公共产品。 而在经济发达地区， 由 于 部 分 农 村 公 路 尤 其 是 县 道 的 交 通 流 量 比 较 大 ， 当 交 通 流 量 超 过 拥 挤 临 界 点 时 ， 农 村 公 路 的 公 共 性 会 逐 步 减 弱， 私人性逐步增强， 有可能导致使 用排他性技术是经济可行的， 从 而 使 拥 挤 性 的 公 共 物 品 转 变 为 拥 挤 状 态 的 收 费 准 公 共 物 品 。根 据 公 共 产 品 理 论 ， 纯 公 共 产 品 由于具有非排他性、 非竞争性， 会产 生 “搭便车” 现象， 消费者不愿意
13、为 这类产品付费， 从而导致休谟所指出 的 “ 公 共 地 悲 剧 ” ， 难以实现全体社会 成员的公共利益最大化。 市 场 机 制 对 这 些 产 品 的 供 给 调 节 作 用 失 去 了 前 提 和基础， 这类物品应该由政府提供， 否则， 可能会造成社会福利损失。 大部 分 农 村 公 路 具 有 纯 公 共 产 品 性 质 ，27在当代公共产品 （相对于私人产 品而言） 的定义中， 纯公共产品包含2 0 0 7 / 5二 、 农 村 公 路 的 公 共 产 品 性 质 分 析政 策 论 坛ZHENGCELUNTAN决 定 了 政 府 应 该 成 为 这 些 公 路 的 供 给 主 体
14、。饼 充 饥 。 我 国 除 部 分 东 部 地 区 经 济 发 达 的 县 （市） 财政比较充裕以外， 大部分 中西部县市财政困难， 很 难 有 能 力 承 担 农 村 公 路 建 设 。据有关学者的研究，2002年新疆 85个县平均财政收入规模5814万元， 财政支出规模14867万元，2002年85 个县级财政中收大于支的有17个 县 ， 仅占20%， 大部分县在获得了上级财 政 的 补 助 后 ， 才能保证各项支出的基 本 需 要 ， 这种局面估计在较长时间内 依然存在。2001年云南省县级财政收 入为103亿元， 全省128个县的平均 数 为8046万 元 ， 同 年 ， 县 级 财
15、 政 总 支 出 为161亿元， 各县平均数1.26亿元， 每 个 县 的 平 均 财 政 赤 字 达4000余 万 元 。由 于 财 政 收 入 来 源 不 多 ， 乡 级 财 政则更加困难。 据保守估计， 全国乡 镇政府欠债不低于2200亿元。 据对全国81个 农 民 负 担 监 测 县 的 调 查 ，2000年 ， 乡 均 债 务 额 达1098.6万 元 。 全 国 负 债 乡 镇 占 乡 镇 总 数 的84%。 安 徽 省 负债乡镇占全省乡镇总数的90% 以 上 。 山 东 省2000年 乡 镇 级 负 债 占 当 年 乡 镇 财 政 收 入 的 比 重 ， 全 省 为82.2%，
16、最高的枣庄市达180.9%。县 乡 财 政 困 难 也 是 我 国 以 前 农 村 公路发展缓慢的主要原因之一。 县 乡 财政困难重重的情况下， 目 前 农 村 公 路产品供给体制若得不到根本性改 变 ， 不从制度上建立农村公路投资的 长 效 机 制 ， 农村公路的供给难以得到根 本 改 变 和 持 续 发 展 。发 达 国 家 根 据 服 务 范 围 的 大 小 ， 通 常 将 公 共 产 品 区 分 为 全 国 性 的 公 共 产 品 、 地区性公共产品和社区性的公 共 产 品 。 不 同 范 围 的 公 共 产 品 有 不 同 的 供 给 主 体 ， 全 国 性 公 共 产 品 由 中 央 政 府 提 供 ， 地 区 性 公 共 产 品 由 地 方 政 府 提 供 ， 而 社 区 性 公 共 产 品 由 社 区 提 供 。 这也是一些学者提出应由地方政 府 承 担 农 村 公 路 建 设 主 要 责 任 的 理 论 依据。 但是， 全国性公共产
