我国地方政府债务成因及其风险控制

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1、我国地方政府债务成因及其风险控制我国地方政府债务成因及其风险控制 基于审计视角的分析基于审计视角的分析一、引 言政府债务问题的本质是缺乏约束的责任主体过度举债而导致新的财政问题。适当举债 有助于缓解财政收支矛盾，甚至促进经济增长。但如果管理不善，债务规模失控，产生的 债务风险会进一步加剧财政风险。根据国家审计署最新公布的数据，我国地方政府债务已 超过 10 万亿元 ，虽然债务规模与风险水平总体可控，但一些地方政府负债率过高 ，少数 地方政府负债率甚至超过 100%。如此高的负债率有可能引发严重的财政风险，进而影响 经济、政治和社会的安全稳定。因此，进一步研究我国地方政府债务，分析其成因并加强

2、控制具有十分重要的现实意义。政府审计是国家治理的重要组成部分，肩负着维护财经秩 序、促进国民经济健康发展的重任，对地方政府债务负有不可推卸的监督责任。从目前形 势来看，促进规范地方政府债务管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，推动深化财 税体制改革，审计机关主动作为、高效作为还有很大的空间。二、我国地方政府债务的现状及主要风险因素根据地方政府对债务承担是否具有法定责任，可以将地方政府债务分为显性债务和隐 形债务。显性债务是指基于法律或合同约定的地方政府应承担的债务，地方政府负有按期 偿还责任，包括政府直接借债、欠债以及担保债务等。隐性债务是指法律或合同没有规定 地方政府的责任，而是由于公众的

3、预期、政治压力等原因导致应由地方政府承担的债务， 如可预期的未来基础设施建设支出、社会养老保险资金缺口、国有企业改革成本等。我国 目前地方政府债务评估和管理还主要针对显性债务。（一）我国地方政府债务的现状国家审计署于 2013 年 8 月至 9 月，组织开展了全国范围内政府性债务审计，审计内容 包括政府负有偿还责任的债务，以及债务人出现债务偿还困难时、政府需履行担保责任的 债务和债务人出现债务偿还困难时、政府可能承担一定救助责任的债务。审计结果表明， 截至 2013 年 6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务 206 988.65 亿元，负有担保责任 的债务 29 256.49 亿元，可能承

4、担一定救助责任的债务 66 504.56 亿元。其中地方政府负有 偿还责任的债务 108 859.17 亿元，负有担保责任的债务 26 655.77 亿元，可能承担一定救 助责任的债务 43 393.72 亿元。地方政府债务中融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府债务的主 要举借主体，分别举借 40 755.54 亿元、30 913.38 亿元、17 761.87 亿元，分别占债务总 额的 37.44%、28.40%、16.32%，三大债务主体共占债务总额的 82.15%。从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是主要来源，分别为 55252.45 亿元、 12146.30 亿

5、元和 11658.67 亿元，分别占债务资金的 50.76%、11.16%、10.71%，三大来源 主体资金共占债务总额的 72.62%。从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目。在已支出的政府负有偿还 责任的债务 101 188.77 亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科 文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出 87 806.13 亿元，占 86.77%。（二）当前地方政府债务的主要风险因素虽然我国地方政府性债务水平总体可控，但由于分散、隐蔽、监管无序，加上其他不确定因素，债务风险仍然存在，并有加大趋势。特别是财政综合实力差的地方政府债务风 险更大

6、。审计署公布的结果中，有 3 个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负 有偿还责任债务的债务率高于 100%；其中，部分地方政府在 2012 年的政府负有偿还责任 的债务偿还中借新还旧率 超过 20%。一是债务余额增长过快，财政风险加大。2013 年 6 月底，地方政府债务总额达 10.89 万亿元，剔除乡级债务 0.31 万亿元，与 2010 年底相比，地方政府债务余额从 6.71 万亿元 上升到 10.58 万亿元，在两年半的时间里，省、市、县三级政府债务余额增加 3.87 万亿元， 年均增长 19.97%。其中，县级政府增长最快，年均增长 26.59% ，远高于 GD

7、P 的平均增 长幅度。审计署公布的地方政府债务尚未包含隐性债务，如未来的社会养老责任。根据推 测，我国地方政府隐性债务数量巨大，仅社保基金的空账规模大概就有 2 万亿元左右 ，若 考虑此类债务因素，地方政府的债务压力更大。相对显性债务，隐性债务有时会构成更严 重的财政风险（陈均平，2010）。二是融资主体泛化，融资方式更加隐蔽。地方政府为了举借债务，调动了一切可以调 动的资源，多头举债、隐蔽举债。融资主体不仅包括政府财政部门，还包括一般政府部门、 事业单位和融资平台等，其中融资平台承担了近四成的债务。此外，还存在企业帮贷、上 级政府转贷等融资方式。一些地方通过信托、BT(建设-移交) 等方式变

8、相融资现象突出， 其中 BT 融资已占 11.16%，上升较快；违规集资也屡禁不止。变相融资成本普遍高于同期 银行贷款利率，如 BT 融资年利率最高达 20%、集资年利率最高达 17.5% ，且不易监管， 一方面仍然存在较高的金融风险，另一方面又蕴含了新的风险隐患。三是还贷能力不足，抗风险能力差。地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高， 财政风险依旧较大。截至 2012 年底，11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以 土地出让收入偿还的债务余额 34 865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额 93 642.66 亿元的 37.23%。短期来看，地方政府对于“

9、土地财政”的依赖不会有什么风险。 不过，考虑到中国经济增长的逐步放缓以及一二线城市土地储备的逐渐减少，“土地财政” 的不可持续性正在逼近。四是违规融资并滥用债务资金现象禁而未绝。有些地方政府违法违规融资有抬头之势， 如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提 供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务，部分地方存在 违规将债务资金投入资本市场、房地产市场和用于修建楼堂馆所等问题。三、我国地方政府债务膨胀成因分析我国地方政府债务迅猛膨胀，其原因是多方面的，有非体制的财力不足因素、财权与 事权不匹配因素、宏观调控政策因素、干部任命与考核机

10、制因素、预算软约束因素等。笔 者认为，地方政府债务责任主体虚化、监督不到位是导致债务膨胀的主要因素。（一）职责不清的责任主体内生举债冲动由于没有统一的法律规定，地方政府债务责任主体基本是推定的，以主要举债主体和 资金提供者为例，在形成环节涉及到的责任主体主要有政府及其部门、事业单位、融资平 台、银行等。各责任主体所处环节和利益角度不同，对债务风险的认知和感受也不同，甚 至大相径庭。1举债主体与责任主体不一致地方政府部门、机构、融资平台根据政府要求举债，甚至还要接受融资任务考核，在 这样的背景下，所谓的举债主体对政治因素完成上级任务的考虑，要多于经济因素 债务本身的效益和将来能否偿还的考虑。有些

11、地方，借、用、还的主体不一致，筹钱的负责筹钱，用款的负责用款，比如各融资平台、帮贷公司将资金从银行、信托机构筹集到 位后，转给城建、交通、建设等所谓的指挥部统筹使用，再也区分不出具体贷款资金的流 向和实际用途，无法按照有关贷款资金的使用规定追责。2. 财权与事权不匹配而被动举债相关研究表明，财权与事权不匹配，地方财政入不敷出，不得以而举债是地方政府债 务膨胀的原因之一。1994 年的分税制改革，虽然明确了中央与地方的财政分配关系，但相 应的责任划分改革却不彻底，中央政府凭借其集权和地位优势，下移支出责任。1994 年 2008 年，中央与地方政府的财权分配比例为 52：48，而同期事权支出比例

12、却为 30：70（类承曜，2011），地方政府依靠不到一半的财力，承担了七成的支出责任。地方 政府的财权和事权严重不匹配，导致部分地方财政非常困难，不得不靠举债度日。3.“行为联邦制”催生的逆向选择地方政府是地方政府债务的首要责任人，但由于我国中央与地方关系具有“行为联邦 制 ”的性质，即中央与地方政府之间存在相对制度化的放权模式：中央政府拥有足够的权 威，制定政策和行为规则，并对地方政府进行奖惩，但也允许地方政府执行过程中对法律 和政策作一定程度的解读，地方政府的权力和义务，不完全由制度规定，其很大程度是通 过或明或暗的讨价还价来确定的。在举借债务问题上，地方政府就是这样，有利的积极去 做，

13、不利的就另行解读，攒足谈判的筹码。如 2009 年 3 月，中央为解决地方政府 4 万亿元 投资配套的资金缺口，放宽融资平台贷款条件。但这个政策的出台，导致地方融资平台蜂 拥设立。截至 2009 年 6 月，地方各级政府共设立平台公司 8221 家（陈珊，2010），其中 众多融资平台违规设立、资本注入不合规、营利能力低下。本应为 4 万亿元投资配套 1.25 万亿元，地方却猛增贷款 5 万多亿元，或许正期待着“公共池”效应的出现。4. 政绩观扭曲的现实需求长期以来，我国一直简单地用 GDP 及其速度来考核地方政府和领导干部的政绩，这种 不合理、不规范的政绩考核机制，催生了地方政府尤其是主要领

14、导干部片面的政绩观。地 方政府官员基于自身政治利益的最大化，往往热衷于完成最容易体现自身绩效的任务，体 现在“看得见、摸得着”的大规模基础设施建设上，行为短期化，好大喜功，急于求成， 热衷于超前发展、过度投资，不顾实际上项目，不计成本搞资金，不考虑后果打造形象工 程，从而导致地方政府债务居高不下，越滚越大。5. 银行偏好的助推作用在我国这样单一制的国家，地方政府破产的风险为零，因此对政府放贷风险要远远小 于一般市场主体项目。而且政府项目一般贷款金额大，预期收益大，也更易于管理，因此， 无论银行金融机构还是具体承办的信贷人员，都愿意选择政府项目放贷。此外，给政府放 贷，支持地方投资，能够赢得地方

15、政府的好感，更能积累丰富的社会资本。因此说，我国 银行业金融机构对于政府项目具有天然偏好（张文君，2012）。在实际操作过程中，有的 银行不仅放松条件审查，还帮助政府出谋划策，共同造假，骗取贷款。（二）举债行为得不到有效监管一是监管主体缺失。法律规定我国地方政府不得负债，因而对实际发生的债务缺乏法 定的监督主体。长期以来，地方政府债务处于自主决策、自我监管、内部人控制的状态。二是监管基础不完备。由于地方政府债务没有纳入预算管理，现行会计制度也不要求 和记录债务情况，加上没有扎口部门统计、报告，地方政府债务的规模、种类、结构、期 限等方面缺乏可靠、及时的信息。理论上对地方政府债务应负有管理责任的

16、地方财政部门， 实际只管理了地方政府债务的很少一部分，一方面屈从于政府的压力不敢作为，不严肃管 理；另一方面也由于不能掌握面上信息，想管而无能为力。外部监督，无论是人大还是审 计机关，由于没有基础信息资料，都无法实施有效监督。 2011 年、2013 年两次全国范围内的债务审计，审计机关更多的是代行统计职能，因为没有基础数据，审计机关只能自己 填表、核实、报数，审计条件并不充分，会计责任和审计责任未能有效区分。三是监管工作不到位。一段时间，人大积极配合地方政府举债，本该履行的监督职责 变成了服务协助。在每年的地方预算执行情况审议过程中，由于审议时间短，专业准备不 充分，难免流于形式。审计机关因其政府内审地位，对于地方政府债务这种法律依据不充 分，且大多存在规避监管的行为，地方政府希望越隐蔽越好的事项，主观上不愿意去趟这 样的浑水，除非上级交办，否则不会主动实施审计。金融监控也乏力，地方政府往往通过 多个融资平台公司从多家银行获得贷款，形成“多头融资、多头授信”的格局，单个审查 每一家融资平台都符合放贷条件，但银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情 况，无法实