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1、 1 关于草牧场纠纷问题的起因及解决方法的 调研报告近年来，随着社会经济的快速发展，农村牧区草牧场的“价值”大幅飙升，由草牧场纠纷引发的群众上访，成为影响我旗社会和谐稳定的主要因素之一。为采取切实可行的对策，及时有效化解矛盾，我们对此问题进行了深入调研。现将情况报告如下:一、草牧场纠纷现状xxx6 个苏木镇 57 个嘎查村，16527 农牧户 64167 人。土地总面积 1746.75 万亩，全旗现有草原面积 1321 万亩，承包到户总草原面积 1144.61 万亩，其中基本草原划定面积 1060 万亩。主要是以沙蒿、柠条、寸草、苔草、芨芨草、马莲为主的滩地草场、梁地草场和巴拉尔地草场。当前，
2、我旗农村牧区草牧场纠纷比较突出，从个别行为发展到了群体行动，参与人员的层次不断提高、甚至有的领导干部在其中出谋划策，增大了解决事情的难度，使草牧场纠纷成为了影响和谐稳定的隐患，根除草牧场纠纷刻不容缓。从 2011 年至今，我旗共发生草牧场纠纷 732 起。我旗的草牧场纠纷大体上可分为九类，一是草牧场边界纠纷即个人、嘎查村、乡镇、旗区、省区间边界纠纷；二是草牧场流转纠纷；三是权属纠纷，即原来的乡镇政府所在地、国营场站、基层学校所在地与当地村民的草牧场权属纠纷，上世纪 70 年代末 80 年代初建的乡镇政府、国营场站、学校，到了 2000 年后随着乡镇政府、国 2 营场站、学校的撤并，产生草牧场土
3、地纠纷；四是因结婚丧失土地草牧场承包权产生纠纷。农村牧区女性出生后，按照土地草牧场承包经营政策，由其户籍所在地分给土地草牧场，一般都能享受土地草牧场承包权利，而在结婚后户口会迁移到男方家庭，由于农村牧区实行“三十年不变”和“增人不增地，减人不减地”的土地草牧场承包政策，加之在土地草牧场承包或延包过程中都没有预留机动地，也没有新开垦地或村民自愿交回的承包地，农村牧区妇女结婚后在新居住地就很难取得承包地，同时也无法带走在娘家时分得的承包地，从而丧失了土地草牧场承包权；五是因离婚、丧偶失去土地草牧场承包权产生纠纷。由于土地草牧场的分配采用“按户籍分地原则”，加之土地草牧场不同于一般财物，无法迁移转走
4、。农村牧区妇女在离婚过程中，很少有人对土地草牧场权益进行争取，法院判决离婚时一般也不把土地草牧场作为夫妻共同财产进行分割，即使对土地草牧场进行了分割，也很难执行，致使农村牧区妇女在离婚后土地草牧场承包权难保。年轻的丧偶妇女由于改嫁而离开婆家居住地的，其土地草牧场承包权也相应失去；六是因人口流动而丧失土地草牧场承包权产生纠纷。随着经济的发展，越来越多的农村牧区剩余劳动力外出务工。在税改前，土地草牧场需缴纳农牧业税，对于外出打工者的土地草牧场，或抛荒或由嘎查村级收回后转给他人耕种利用。在土地草牧场承包流转过程中，由于农牧户法律意识不强，没有签订合同或协议的，一旦发生纠纷，草牧场承包者的土地草牧场权
5、 3 益就很难得到保障。七是新出生人口没有土地草牧场。在第二轮土地草牧场承包以来，根据“增人不增地，减人不减地，三十年不变”的国家土地草牧场承包政策，除了个别土地草牧场进行过小调整的嘎查村以外，第二轮土地草牧场承包结束后新出生的孩子都没有土地草牧场。八是挂名户土地权益没有保障。挂名户是指户口挂在嘎查村里，但人不常住在嘎查村里。挂名户主要以老年人、丧偶的农牧民居多。由于她们早年丧偶，儿女又在外地工作或者打工，所以跟着儿女或者亲人一直在外地居住。嘎查村分配土地草牧场时没有把这部分人纳入分配人员范围。九是政府农牧业行政主管部门颁发草牧场承包合同书和草原承包经营权证时未按照相关的政策去执行产生纠纷。二
6、、引发草牧场纠纷的原因随着农村牧区改革的深化，经济的发展，尤其是国家惠农政策取消了“三提五统”和农牧业税，实行粮食直接补贴，农牧民对拥有土地草牧场的愿望越来越强烈，一些矛盾和冲突也就显现出来。其根本原因主要有以下几点：（一）历史遗留问题。一是一是草牧场划分到户时计量粗略。我旗农村牧区草牧场（五荒地、沙地）承包到户的时间多在上世纪 80年代初，当时草牧场（五荒地、沙地）的价值主要体现在放牧、砍柴（当做饭、取暖燃料）等方面。因此人们对五荒地的划分相对草滩、耕地来说也不太关注，划分计量粗略，疏于监督。当时计量 4 的单位主要是用绳子（长度为 30 米到 50 米）、打拐子（1.5 米）、人步行做长度
7、单位（一步=五尺，一亩=240 平方步）来测量，更有的是目测“甩胳膊”指定牧场的大体方位，有的嘎查村把宅基地周边的伙场地（院落附近的地）、草地、荒沙地的面积和植被的覆盖率综合平衡在一起划分（一亩草地等于五到二十亩荒沙），伙场地面积大的户子，草地面积就少，植被稀疏的荒沙面积就大。二二是是原来集体土地有草场、丘陵、沙地，在个人承包时，农牧民不愿意承包沙地，所以在承包集体土地时未按实际土地面积计算承包面积，而是将草场分等级，1 亩草滩折算为 2 亩丘陵或 3 亩到 5 亩沙地折算为 1 亩标准草场进行承包。近年来随着林权改革，林地补助、草原奖励补助政策都按草原的面积来实施，使部分农牧民要求按实际面积
8、领取草原、林地补贴，部分农牧民要求增加自己的草原、林地面积。三是三是国家以前对草牧场征收税费，部分贫困户因交不起税费将自己承包的草场、林地退回嘎查村，嘎查村通过确认后承包给他人，现土地增值，国家对草场、林地实施补贴政策，要求收回自己的土地引发纠纷。四是四是部分嘎查村沙地因农牧民不愿承包至今仍归集体所有，国家要求造林治沙，嘎查村将集体沙地交给部分农牧民造林，现造林的农牧民要求将自己已经造林的土地归自己承包，其他农牧民不同意引发纠纷。因历史问题造成的土地纠纷在牧区非常突出，解决难度大，目前仍未彻底解决。 5 （二）到户经营管理程度不同，导致草牧场面积发生变化。草牧场到户后期 80 年代至 90 年
9、代前期植树造林任务重，政策提倡谁造林谁拥有。劳力充足、勤劳的户子造林地扩展到了集体远沙、大沙，及他人的未造林地，因此草牧场、林地面积较大，而缺少劳力、懒惰、外出务工疏于管理的家庭草牧场面积越来越少。如2006 年嘎鲁图镇萨如努图嘎查掌高图牧业社牧民哈某某、巴某某、乌某某等 12 户与嘎查签订合同承包了该社的 48000 多亩的荒沙，进行造林。2012 年换届后该社 30 多户牧民要求平摊 48000 多亩的荒沙，嘎查向承包户提出了撤销承包合同产生纠纷，导致该 12 户开始上访。（三）草牧场的流转引发草牧场纠纷。一是一是个别农牧民经营户间进行草牧场流转（互换、转包、转让），土地流转合同不规范，权
10、利义务不明确，流转地发生征用时产生纠纷；二二是是草原流转制度的不规范，如朝勒孟图亚原是嘎鲁图镇巴音高勒一社牧民，嫁到巴音高勒二社，二社 1990 年进行了土地调整（97 年二轮土地承包时未调整），一社是 97 年作了土地调整，她出嫁时一社抽走了她的土地和草场，到了二社也没有她的地和草场。（四）一少部分户子分地时子女较多，长大后女儿出嫁，儿子到机关工作， “增人不增地，减人不减地”的草牧场承包政策导致现人均草牧场面积不等。（五）有的嘎查村先分林地后分草牧场，形成树木“插花”的现 6 象。到了 2005 年以后，随着政策的改变各种以面积为单位的补贴也开始发放，如退耕还林、退牧还草，公益林、生态保护
11、补助奖励等补助。加之工业的发展，如天然气管线、气井、气站、物探、工业园区等征用土地面积和补偿费也都在扩大和提高，土地的使用价值远超当初的放牧和有人受利益的驱使想出种种理由多占地，就引发户与户之间，社与社之间、村与村之间、集体与个人之间的各种草牧场纠纷。（六）资源缺失造成的利益分配矛盾。当前农村牧区户口利益的优厚使经济较好的嘎查村的出嫁女不愿意把户口迁到其他地方，而同城镇男子结婚的“农嫁居”妇女更不愿随其夫将户口迁往城镇。长此以往，导致农村牧区资源和经济利益增长速度有限性同人口增长速度急剧性的矛盾比较突出，人地关系压力逐年加大，利益分配矛盾加剧。如近几年嘎鲁图镇后寨则村每人每年分得土地补偿费几十
12、万元，所以该村的妇女更不愿随其夫将户口迁往城镇。以前为小孩上学将户口迁往城镇的村民想把户口迁回来，遭到村民的反对，村民之间矛盾加剧，导致部分村民上访。（七）传统文化对女性权益的忽视和法律及政策保障的缺失。长期以来，在广大农村牧区仍留有残余的重男轻女封建思想， “男尊女卑”、 “嫁出去的女儿，泼出去的水”等传统观念在农村牧区的影响力远远超出我们的想象。女孩往往只被看作家庭的暂时成 7 员，早晚是“人家的人”，一旦结婚，就不得再享有娘家的权利，当然包括土地草牧场权益。妇女出嫁后只有依靠丈夫在夫家及其家族中取得财产和继承权，从而使农村牧区妇女在土地草牧场权益的争取上永远只能处于依附地位。从一些法律政
13、策的条文上看是中性的，但是由于没有充分考虑中国现实的社会性别利益关系，在具体实践中往往会给女性带来不利。如我国现有的土地草牧场法律法规，虽然在很大程度上保障了以户为单位的土地草牧场承包经营权，但并没有充分考虑到基于不同性别利益上的差异，忽视了由于婚姻关系而流动的农村牧区妇女的权益，造成对出嫁女、离婚女土地草牧场权益以及相关权益的保护力度不够，可操作性不强。 农村土地承包法第 30 条规定，如果出嫁女在新住地没有分得土地草牧场的话，其原住地不得收回其承包地，但是法律上并没有明确承包给家庭的土地草牧场是否应作为共有财产进行分割，使出嫁女分割娘家或夫家土地草牧场存在一定的法律障碍。（八）未按照相关的
14、政策和程序去颁发草牧场承包合同书和草原承包经营权证。为了调动农牧民的生产积极性，承包的土地使用权 30 年不变，要签订承包合同，明确权利、义务及收费标准，由苏木乡和嘎查村鉴证，有关部门发给使用权证。 草牧场承包合同书一式三份，由甲方（嘎查），乙方（牧户）和苏木乡镇及农牧业主管部门各存一份。1997 年发放草牧场承包合同书时，未按规定对其一式三份造册，有些苏木乡镇、嘎查村留档一 8 份不齐全或无登记造册和留存。造成合同纠纷产生时，底挡不全或无档可查。2008 年发放草原承包经营权证时，要求各苏木镇人民政府根据草原第二轮承包方案确定的草原面积为基础，对已与农牧民签订草牧场承包合同书的嘎查村，嘎查村
15、民委员会可以直接补发草原承包经营权证。承包时间于原合同书一致。未与农牧民签订草牧场承包合同书的嘎查村应由嘎查委员会核实农牧民草场面积，四至界限，并召开村民大会举行公示，公示无异议的情况下可以直接发放草原承包经营权证。对取得林权证的牧户不再发放草原承包经营权证。 林权证和草原承包经营权证不得重复发放。 中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法（2003 农业部令第 33 号）第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土
16、地承包经营权证的备案，登记，发放等具体工作。 办法第七条规定，土地承包合同生效后，乡镇人民政府经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，登记造册，向县级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。县级人民政府农业行政主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料予以审核，编制登记本，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。但是政府农牧业行政主管部门没有建立 9 健全对承包经营权证的备案，登记，发放的有效机制。根据此规定，发证初审、审核及登记造册等必要的程序无记载，农牧业行政主管部门备查档案不齐全。造成个别牧户存在一书三证的情况。如巴某某等两户草牧场承包合同书在父亲的名下，而发放的草原承包经营权证是父亲和两个儿子的名下共有 3 个经营权证，未按中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法分割承包程序履行。乌审召嘎查贵希里牧业社牧民布某某以前没有草牧场承包合同书而至今没有取得草原承包经营权证，嘎查应该对布某某承包草场予以确认。这些表明该镇政府经管站在草原承包经营权证
