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1、1政策性银行规范化改革问题研究政策性银行是由政府创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。我国 1994 年成立政策性银行以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大了对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域政策性信贷支持，为我国经济发展做出了重大贡献。随着市场经济体制逐步完善、金融体制改革的深入，政策性银行也暴露出一些亟待解决的问题，特别是法规建设滞后、功能定位不明等制度缺陷已明显制约了经济和金融体系发展，如何完善政策性职能，对政策性银行进行规范化改革，已成为当前金融改革的紧迫课题。一、我国政策性银行制度安排源由及发展现状（一
2、）现行制度安排的源由一是弥补市场资源配置不足。上个世纪 90 年代初，我国市场经济刚起步，经济结构不合理问题一直困扰着经济发展。房地产热、开发区热导致投资过度膨胀和低水平重复建设占用了大量信贷资金，使能源、交通等基础设施和基础产业因缺乏投资，成为制约经济发展的“瓶颈”。同时，投资效益低下使金融体系孕育着极大金融风险。二是解决收购资金“打白条”需要。1994 年以前，我国粮棉收购资金采取“地方财政、购销企业和农行各三分之一”的解决办法，地方财政和购销企业资金经常出现缺口，给农民“打白条”现象严重，直接侵害了农民利益，引起了国务院领导高度重视。2三是专业银行商业化经营需要。专业银行既按国家要求办理
3、政策性贷款，又按利润最大化原则开展商业性业务。由于农业开发、基础设施等投资周期长、数额大，专业银行不愿按国家要求发放政策性贷款，而把政策性资金挪用于高盈利项目，形成政策性项目资金硬缺口，倒逼央行扩大基础货币投放，导致货币供给“闸门”失控；另一方面，专业银行经办政策性业务掩盖了实际经营亏损。为提高资源配置有效性，对相关行业实行产业倾斜政策；解决收购资金打“白条”和被挤占挪用问题；实现政策性金融和商业性金融分离，割断政策性资金与基础货币直接联系，确保央行调控基础货币主动权，1994 年我国成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行（以下称农发行）三家政策性银行。（二）业务范围及资金来源1.业务范
4、围。三家政策性银行的业务范围如表 1 所示。2.主要资金来源。一是财政部拨付资本金 733.8 亿元；二是发行金融债券。1998年前，由中国人民银行（以下简称央行）向各金融机构用派购方式发行，1998 年 9月开始实行市场化招标发行。仅 2002 年开发银行、进出口银行就发行债券 3075亿元，2002 年我国政策性银行存量债券达 10254 亿元（开行 8065 亿元、进出口行975 亿元、农发行 200 亿元），政策性金融债券已成为我国债券市场中仅次于国债的第二大券种，余额占当年 GDP 的 9.9%.到今年 5 月底，政策性金融债券已占全国债券余额的 35%；三是境外筹资。1996 年、
5、1999 年进出口银行在日本和欧洲发行 200 亿日元武士债和 2 亿美元浮息债；四是央行再贷款及同业拆入。农发行资金 90%是央行再贷款。3（三）业务发展现状1998 年以来，三家政策性银行每年近 3000 亿的信贷投入，成为我国 GDP 年均增长 7.7%的重要推动力量，2002 年末我国政策性银行贷款已占金融机构各项贷款总额的 12.16%.二、我国政策性银行制度缺陷和存在问题（一）运行无独立的法律依据国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994 年三家银行成立后，关于政策性银行的
6、立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下运行，具有明显的缺陷：一是使政策性银行的业务经营“摸着石头过河”；二是使央行的监管无法可依、流于形式，使一些问题长期得不到暴露，隐藏着极大的金融风险；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。（二）经营行为商业化倾向明显三家政策性银行都有商业化倾向，1998 年开始“开行”倡导“在市场框架下运作”，提出要建成国际标准的现代化银行。2001 年，国家开发银行与华为公司、中兴通讯公司签定贷款协议，分别提供两公司 150 亿元和 70 亿元的国内买方信贷，引发商业银行对开发银行经营范围的质疑；20
7、00 年 8 月，央行批准开发银行承销同开发银行有信贷关系的企业债券；2001 年 12 月开行以主承销商身份为广东核电集4团发行 25 亿企业债券。商业银行抱怨“开行只支持电力、公路等发展前景好的重大行业，不支持制造业等风险较大的行业；只支持还本付息能力强的优质项目，不支持还贷能力虽差却亟待救济的项目”。农发行刚分设头两年，也发放了大量粮棉附营业务贷款，现在都成了不良资产。（三）未切断与基础货币的资金联系国外政策性金融大多由财政创立并依托于财政，如日本通过给邮政储蓄政策优惠，将其吸收的低成本储蓄加上社保资金等辅助性资金来源，以财政资金运用方式全额拨付给政策性金融机构使用，从体制上切断了政策性
8、金融与央行基础货币之间的联系。我国政策性银行特别是“农发行”资金筹措和运用，除得到财政补贴外，还得到央行利差补贴，央行以再贷款形式供给“农发行”使用的邮政储蓄转存款利率为 3.24%，低于央行支付给邮储利率 0.891 个百分点，利率倒挂形成了央行对农发行直接补贴，造成央行、邮储、政策性银行资金定价和配置扭曲。同时，由于大量资产成为不良资产、收息率低，农发行多年来一直亏损经营，实际上成了货币政策与财政政策的统一体，资金来源靠央行再贷款，而利差以及经营性亏损由财政弥补，一方面导致资金期限短、成本高；一方面因未割断与基础货币联系，加大了对央行基础货币压力。（四）隐含的金融风险不可低估一是国家信用担
9、保内容缺失。我国政策性银行由政府独立经营，享有准财政资信等级，这也是政策性银行营运的基础，但国家信用缺乏实质性的内容，在资本金充实、财政补贴等主要方面支持有限，与国际规范的政策性银行差距较大。某市农5发行近 60 亿信贷资产中，审计认定应由财政负担的新增财务挂账、陈化粮和超期保管粮占用的贷款就高达 13 亿元。二是长期贷款掩盖了开发银行资产风险。开发银行发放的大多为长期贷款，时间跨度大、涉及变量和各种不确定因素较多，隐含着各种确定和不确定金融风险。1.部分城建项目投向了脱离实际的形象工程、政绩工程，明显超过当地财政承受力；2.部分贷款项目重复建设迹象十分明显。 “十五”以来，许多地方为巨额产值
10、、高额回报所吸引，导致对电子信息、新材料和生物医药为代表的“高新”项目重复建设和低层次的恶性竞争加剧，结果加大了政策性银行资产风险；3.项目不可预见风险太大。按照商业化的一般原则，银行发放贷款必须有一个法人，而且这个法人要有好的市场信用。开发银行的贷款对象大多是全新的项目法人尚在组建中，现金流还没有出现，开发银行贷款依据是国家宏观产业政策，实际上是用国家信用来承担重大项目中的集中、大额、长期风险，决策失误、政治经济环境等不可预见因素，都会导致开发银行信贷资产风险。三是粮棉流通改革加大农发行资产风险。1.一些企业借改制之机挪用收购资金和风险基金，采取多种方式悬空、逃废债务；2.1998 年以来我
11、国通过农发行发放的用于粮棉油糖流通环节的补贴每年都有 500-700 亿元，也是农发行收息的主要来源，按照 WTO农业协议的要求，我国已逐步将对农产品流通环节的补贴转为对农民的直接补贴，这将使农发行失去 80%的收息来源，形成存量资产风险；3.贷款抵押担保比例低。2002 年末，农发行 7300 多亿贷款中，办理抵押登记的仅 451 亿元；4.各种不合理占用多。1996 年农发行获准建立分支机构的当年就加入了挤占挪用国家政策性资金的行列，当年挪用政策性资金 320 亿元，此外还截留了大量6利息搞账外经营；1998 年 3 月，审计署对全国粮食系统审计结果表明“农发行5431 亿元粮食贷款中，对
12、应的粮食库存值只有 3291 亿元，形成 2140 亿亏空和挤占挪用挂账”。对此，朱总理痛心的说“要是不亏、不挤占这 2000 亿，该能办多少事”。某省一个市农发行贷款总额仅 8 个亿，各种财务挂账高达 7 个亿；2000 年 3月，农发行清仓查库发现“2.5 万个粮食购销企业超期库存和陈化粮占 28.4%”。四是外债增加了进出口银行汇率风险。进出口银行是外国政府贷款的主要转贷行，1995 年该行就创造条件开办了代客保值业务，帮助企业进行外币贷款的风险管理工作。但该行经办的 167 亿美元外债余额中，申请做外债风险管理的仅有28 亿美元，占 16.77%.五是资产负债期限不匹配。在资金来源上，
13、面向市场发行金融债券是开发银行、进出口银行募集资金主要方式，开发银行 2002 年发行 2500 亿元债券中，10 年期以上的仅 1300 亿元。进出口行 2002 年发行的 575 亿元债券中，5-10 年期的仅155 亿元。与之相对的是贷款期限大多在 10-20 年，由于固定资产和基建投资的特殊性，新贷款还老贷款，滚动周转形成资产风险后移，掩盖了资产质量的真实状况。目前，开发银行 1.6%的不良贷款率是建立在向资产管理公司剥离 1000 亿元不良资产、400 亿元贷款债转股和贷款快速增长基础上的，没有这些因素，不良贷款率不可能从 1998 年的 32.8%下降到目前水平。（五）效益欠佳加大
14、了财政负担农发行成立前，农产品收购资金由农行承担，在资金供应上，农行可以利用我国南北农作物成熟期交替的时间差，将数额大体相等的资金交替使用，形成类似规模经济的替代或节约。成立农发行后，每年所需信贷资金一次到位，并实行“封7闭运行”，使所需资金总量无端增大，并形成季节性闲置，这种资金浪费加上由分立机构增大了管理成本和营业成本，直接加大国家财政负担；进出口银行办理的业务，四大国有商业银行也在办理，目前这种缺少网点和结算等综合服务功能支撑的政策性银行已失去了独立存在的意义；国家开发银行以超低利率发放中长期贷款的做法，最终可能使国家财政增加本来可以卸掉的财务包袱。我国政策性银行在执行国家相关政策的同时
15、，自身的经营意识比较淡薄。如农发行在 1997 年净亏损 25 亿元，1998 年在财政补贴 156 亿元的情况下仅盈利 1 亿元。2001 年，中央和地方财政拨农发行开户企业各项补贴资金高达 570.63 亿元，农发行也仅盈利 10.58 亿元。（六）政策性支农职能作用弱化1998 年国家将农发行农业开发、扶贫等专项贷款，以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转有关商业银行，明确规定农发行专营农副产品收购资金的供应和管理，主营业务由成立时支持七大业务领域，变为粮棉油等农副产品收购、调销和储备贷款的封闭运行一项。1999-2002 年随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉收购贷款业务量明显萎缩，贷款分别较
16、上年增加 178 亿元、增加 126 亿元、增加 32 亿元和减少 66 亿元。2002 年累计发放粮棉油贷款就较上年减少 152 亿元。这种趋势在粮食主产区表现更为突出，浙江省自 1999 年以来，三年内粮食收购贷款萎缩了一半，66 个营业机构中贷款发生额超过 1 亿元的仅两个、超过 5000 万元仅10.6%，去年 1-10 月有 10 个机构未发生一笔贷款业务。由于退耕还林，西部地区粮棉收购贷款业务也将面临消失。结果造成了国有商业银行仍在经营政策性业务，政策性银行业务吃不饱的矛盾，使亟待扶持的中小企业、农业基础设施等得不到8应有的政策支持。三、对我国政策性银行实行规范化改革的政策建议（一）改革目标总体思路是以国家宏观经济政策和产业政策为依据，通过规范化改革，将政策性银行办成机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性金融机构。（二）改革原则1.与金融改革配套进行，强化政策性银行的独立性。要和银行体系综合改革相结合，理顺商业银行、合作金融与政策性金融的关系；要与国有商业银行改革相结合，彻底
